z 民間參與投資基礎建設之緣起
近年來政府因過度注重社會福利政策，使得經常門支出大幅增加，造成政府財政 困難，甚至形成政府財務上重大的負擔。另因國內近幾年經濟成長率偏低，政府 收入不如預期，進而排擠到資本門之支出額度。由於政府已實質上無法充份支援 所有的公共建設資本支出之財務需求，故對政府而言引進民間資金，是不可避免 之趨勢，並可促使政府有限財政資源能作更有效分配。
另外政府考量民間業者有較高的經營效率，故可借助於民間的生產經驗和管理制 度，可有效提昇國家基礎建設計畫執行效率，並提昇國家整體資源的使用效率。
因此公共基礎建設的推動方式，由傳統的公部門負責提供的方式，逐漸延伸至私 部門的全力參與和管理，所以公私合夥(public-private partnership，PPP Model) 的模式逐漸形成。如以 BOT 模式推動公共建設的政策為國內發展趨勢，其他各 類的民間參與模式，也成了世界各國競相嘗試的新途徑。[1,2,12,13,21,22]
一些學者研究[1,2,21,22]同時指出理想的 BOT 模式，是由民間機構自行籌 募建設和營運的所需資金，相對地可使政府的財政負擔大為減輕，透過法制面的 措施將風險和責任分擔的機制，可以提昇興建與營運階段的效率。所以有學者[2]
認為以民間參與基礎建設之模式，優於政府編列預算執行公共建設的方式。也有 研究[1]認為並藉由營運期間的自償性收入來支付成本，可使業者賺取合理的利 潤。因此好的 BOT 案對民間機構而言，具有穩定且合理利潤的投資誘因。同時 對政府而言，可在不增加財政負擔的前提下，提供品質良好的公共服務。特許權 期滿後，政府仍可取回建設的所有權，避免重大公共建設長期為私人財團所壟 斷，故優於股權移轉式的民營化。因此，在財政困窘的限制下，理想中的 BOT 模式既可兼顧公益與私益的平衡，又可解決公共建設不足的需求，是創造雙贏局 面的最佳選擇[2]。
所以自民國八０年代以後，在政府財政拮据的情況下，引進民間財力推動公
共建設的作法，對政府而言，具有極大的吸引力，政府乃積極推動民間參與國家 建設。事實上民間部門參與國家的公共建設，在國際上並非創新之舉。傳統上，
各國政府常以外包方式處理公共建設的工程規劃和興建，BOT 模式所不同的是由 專案計畫的認定、規劃設計、動土興建、以至於營運轉移的整個生命週期，政府 和民間企業都可經由契約的安排，設計不同程度的合作夥伴關係，所以私部門的 涉入程度較深。畢竟隨著國家經濟的發展起飛，許多民間企業逐漸累積了豐厚的 經濟實力及公共工程的經驗，足以在基礎建設的領域上扮演更為積極活躍的角色 [1]。常見的民間參與模式如下表
表2-1 民間參與國家建設之模式
民間參與模式 模式說明
1 BOT(Build-Operate-Transfer) （促參八條一項）： 興建-營運-移轉 民間部門設計、融資、興建、營運、移 轉政府。
2 BTOT (Operate and Transfer) （促參八條二項）：興建-移轉營運-移 轉政府規畫設計，民間部門興建，政府 支付建造成本，興建者並獲得特許營運 權、移轉政府。
3 BOOT
(Build-Own-Transfer-Operate)
與 BOT 最大不同在於公共建設的所有 權在興建完畢後即歸政府所有，未償還 的工程款則由日後的營運收入來支付。
4 BT(Build and Transfer) 興建-所有-營運-移轉，民間部門（設 計）、 融資、 興建、所有、營運、移 轉政府。
5 OT(Operate and Transfer) （促參八條五項）最普遍的「公辦民營」
方式，小至福利社；大到焚化爐均可採 用這種模式。
6 BTO(Build-Transfer-Operate) 與 BOT 最大不同在於公共建設的所有 權在興建完畢後即歸政府所有，未償還 的工程款則由日後的營運收入來支付。
7 ROT(Refurnish-Operate-Transfer) （促參八條四項）翻修或增建舊有公共 建設時所採用的 BOT 模式。
8 BOO(Build-Own-Operate) （促參八條六項）如台灣的民營電廠 (IPP,Independent Power Projects)，當 政府想興建公共建設卻面臨民眾抗爭 或找不到適當土地時所採行的方案之 一，民間得標後自行興建、營運，不必
將資產轉移給政府。但如日後再以合約 價 賣 回 給 政 府 ， 則 屬 OOT(Build-Own-Operate-Transfer)。
9 BTL(Build-Transfer-Lease) 與 BLT(Build-Lease–Transfer)
民間興建完畢轉移給政府之後(前)以租 回(回租)方式進行營運。
z 以 BOT 方式促進公共工程建設之理念
BOT 是英文"BUILD-OPERATE-TRANSFER''的簡稱，即"建設-經營-移轉"。
BOT 是政府與民間財團的特許權公司簽訂特許權協議，由專案公司籌資和建設公 共基礎建設項目。特許權公司在特許期內擁有、營運和維護該項設施，並通過提 供產品或收取服務費用，回收投資、償還貸款並獲取合理利潤。特許期滿後，專 案無償移交給政府[1,2]。
z BOT—對傳統引資方式的創新
BOT 方式一般採用國際競標的方式來選擇特許權公司，公共工程建設的經營 管理權歸特許權公司，由特許權公司和政府直接簽約。 本質上 BOT 是將國家的 基礎設施建設和經營管理民營化。用BOT 方式興建大型基礎設施建設，對政府、
投資者和社會都有以下的優點[1,2]。(一)、對政府而言，BOT 方式可以紓解政府 財政負擔，將原本應為政府出資基礎建設經費，移轉用到更為迫切的施政項目。
並且可以將興建大型基礎設施的大部分風險轉嫁到投資者，可使政府處於“有利 可圖，無險可擔＂的優越地位。(二)、對投資者而言，可以在市場不景氣時通過 BOT 方式激發政府、銀行和財團的投資興趣，創造投資機會，從而擴大經營項目 來源。特別是作為 BOT 項目的發起者，投資者的著眼點並不僅局限於項目的施 工階段，而是包括了前期興建期和後期營運階段。(三)、好的 BOT 案為銀行、金 融機構或私人財團提供了良好的投資機會。BOT 項目一般都是投資額巨大、投資 回收期較長的基礎設施項目，其投資強度不是個別銀行、金融機構或私人財團所 能夠承受或願意承受的。採用 BOT 方式可以把相對分散的大量資金集中起來，
投資建設分散資金所不能實現的項目，取得較好的投資效益；採用 BOT 方式可 以使很多經濟發展急需的、也是遲早必須興建的建設早日完成，以發揮應有的作
用。
z BOT－政府的角色是監督而非投資者
BOT 項目的整個決策、簽約、監督履約都是由政府直接負責，政府必須對投 資項目的可行性和經濟效益等進行充分的論證，且正確認識 BOT 之理念，才能 有效推動BOT 方式來興建公共工程建設[2]。BOT 運作之關係架構如圖 2.1 所示。
基礎建設的性質，在先天上決定了其投資報酬率的程度。對於投資者而言，投資 BOT 表示自身承擔從資金、建設到經營收益的一切風險。為使公共工程建設之投 資風險，落在投資者可接受的程度上，政府在各方面的有力支持，是 BOT 項目 成功的非常關鍵性因素[21]。一般 BOT 案所需要政府保證主要是營收方面，通 常為以下兩方面(一)、首先是政府要保證對基礎設施的需求。特許權公司通常會 要求簽訂一定數量的產品或服務購買協議，來確保日後的市場需求。(二)、其次 是確定合理的服務價格。通常是政府部門要求保留確定服務收費水準的權力，而 特許權公司則要求政府作出保證：當出現通貨膨脹而造成項目成本增加時，其增 加部分必須通過提高服務收費水準來補償[33]。
Tam [21]研究提出 BOT 模式在亞洲地區是一種無法避免之發展趨勢，故 BOT 已 成為亞洲各政府促進國家經濟發展之重要手段。雖然在亞洲有很多案例發現，投 資者可以獲取極為可觀之獲利，如香港過港隧道案。但是同樣的也有很多案例，
讓投資者血本無歸，如泰國第二高速公路案。Tam 也摘出 BOT 成功關鍵因素，
分別為有經驗、公正、簡單的管理體與架構，無貪污、誠實之政權，完整合約規 定，有完整架構的 BOT 法令，一個大且可靠投資團(Consortium)，有經驗的施 工承商，及最重要的不能有政治干預。國際上各國政府常採用的配合措施如表 2.2。一些國際上 BOT 專案特性如表 2.3。
政府機構 合約關係
民間團體 功能關係
圖 2-1 B.O.T.運作之關係架構圖
有關法令
工程顧問
工 程
設 備
營運公司
投 資 者 政府業主
財務顧問
金融機構
計 畫 保險業者
特許公司
(由初期投資 發起者組成)
保證
特許合約
投資者協議書
財務顧問合約
保
證 貸款合約
收 益 保證購買合約
保險政策
營運管理合約 採購合約
工程合約
工程顧問合約
開發許可
表 2-2 各國政府配合措施(BOT)
McCowa 與 Mohamed [23]也提出在發展中國家常用授與特許權方式，來推 動該國發展所需基礎建設。但於這類計畫常具備高風險投資，包括政治與經濟不 穩定、社會、科技、及非財務因子均會很顯著的影響這長期的投資案。McCowa 與 Mohamed [23] 針對 BOT 案，檢討各種決策支援系統(DSS)，說明一個有效 率的DSS，需滿足以下十種需求:
1、 適用不同產業及不同評估方法。
2、 考量多重計劃階段及次階段。
3、 反應計畫現金流量特性。
4、 能考量與時間有關的變數。
5、 能反應不同績效指標。(eg. BC ratio, IRR, NPV) 6、 能考慮不確定性。
7、 可比較不同替選方案及情境分析。
8、 可執行計畫之細部分析或整體分析。
9、 可辨識計畫風險因子。
10、 可考慮風險因子的交互影響。
McCowa 與 Mohamed [23]同時指出，常用 DSS 風險分析方法為工程經濟分析模 式、選擇權模式、MCDMS 法(Multi-criterion decision making)、類神經網路法、
CIA 法(Cross impact analysis)、AHP 法(Analytical Hierarchy process)、ICRAM-1 法(A variation of the AHP)、ANP 法(Analytical Network Process)。
Bakatjan et al [25]等針對土耳其水力發電廠之 BOT 案建構財務分析模式，其模 式包含建造成本所產生之現金流出，及營運期營收所產生之現金流入。並利用線 性規劃計算該專案之最佳資本結構，計算結果顯示該案股東最佳出資比為 31.69%。但該文中所考慮的僅為內部報酬率（IRR）、及平均債務償還率(DSCR)，
所以該研究所考慮之限制條件較不完整。
Shen, Li and Li[36]提出當考慮將來移轉階段，若設施尚能繼續轉移給政府營運 時，則必須考慮轉移後計劃仍能具備財務可行。由 BOT 案移轉前期民間營運及 移轉後期政府營運，兩階段都必須滿足財務可行性，就可以決定合理的特許權期
Shen, Li and Li[36]提出當考慮將來移轉階段，若設施尚能繼續轉移給政府營運 時，則必須考慮轉移後計劃仍能具備財務可行。由 BOT 案移轉前期民間營運及 移轉後期政府營運，兩階段都必須滿足財務可行性，就可以決定合理的特許權期