第二章 文獻檢閱與研究架構
第一節 文獻檢閱
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l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 文獻檢閱與研究架構
第一節 文獻檢閱
一、 跨域治理理論發展背景
自 1990 年代中期以來，跨域治理及政府間的合作安排，為區域治理研究的 重要議題。而其中，歐洲聯盟的發展、相關理論、及其運作制度，更是成為研究 重心。
從歷史脈絡而言，歐洲一直與古希臘相連結，古希臘常被當作是歐洲的系譜 起源。而後，古羅馬被視為是歐洲的繼承者，隨著羅馬版圖的擴大，在各方面賦 予了歐洲統一性。西元 800 年接受羅馬教皇加冕的查理大帝一邊統一法蘭克王國，
並進行擴張，從其地理版圖看來，成為了二次世界大戰以後西歐統合之原貌。4
工業革命在 19 世紀的歐洲展開，革新了生產技術與帶來大規模的高速經濟 成長。尤其是鐵路以及電信科技的進步，帶動歐洲超越傳統國家界線的經濟活動，
在交通、通訊、衛生安全等領域需要跨國合作，國際性的合作組織也因此應運而 生。
在國際交通方面，1831 年的萊茵河國際委員會，作為國際行政合作的開端，
首先成立。其成立目標主要在確保航行於國際河流之全部船隻的安全以及航行順 暢。而後，在 1870 年代，歐洲國際鐵路的運行及時刻精算也逐步形成國際合作 架構。
4 遠藤乾主編、國立編譯館主譯，歐洲統合史(台北：五南圖書，2010 年)，頁 56-60。
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communication Union, ITU)，主要任務是制定標準，分配無線電資源，組織各個 國家之間的國際長途互連方案，負責確立國際無線電和電信的管理制度和標準；1874 年成立萬國郵政聯盟(Universal Postal Union, UPU)，用以協調成員國之間郵 務政策；1907 年國際衛生局(Office International d'Hygiène Publique, OIHP)，在巴 黎成立，成立宗旨在於蒐集各會員國之間關於流行病的資料。5二次世界大戰以 後，各領域的國際合作組織架構由聯合國專門機構繼承，也提供日後歐洲統合的 實務性基礎。
第二次世界大戰之後，重建歐洲秩序最大的焦點在於德國問題，歐洲各國最 終採取「統合」這個對策來面對德國困局。以法國政壇為例，戴高樂(Charles André Joseph Marie de Gaulle)主張以國家為主體進行統合，反對超國性整合。6其認為 首要應著重實現法國國家利益，戰後應解體、分割德國，在經濟上也認為不能回 到單一國家主義。而莫內(Jean Monnet)在法國復興計畫及歐洲統合方面積極運 作，倡議德、法等國共同聯營煤鋼產銷市場，主張利用德國的經濟恢復法國實力，
並轉讓一部分國家經濟主權至超國性組織，以促進歐洲和平繁榮。7 1950 年 5 月 9 日，法國外交部長舒曼(Robert Schuman)發表莫內所構思的計畫，提議設置 一個共同機構管理歐洲煤鋼生產。「舒曼宣言」(Schuman Declaration)即被視為 達成歐洲整合的第一步。1951 年 4 月 18 日，「歐洲煤鋼共同體」(European Coal and Steel Community, ECSC)六個創始會員國於巴黎簽署成立條約，各國政府轉 移部份主權至共同體，有效年期為 50 年。
在第二次世界大戰接近尾聲時，歐洲多數國家政治領導者被迫流亡海外，思 考母國復興的同時，也提出邁向歐洲統一的理念，特別是中小型國家。「比荷盧
5 Kelley Lee 著，林世嘉等譯，世界衛生組織(台北：財團法人台灣醫界聯盟基金會，2010 年)，
頁 3。
6 John Pinder,“European Community and Nation-State: A Case for a Neo-Federalism?” International Affairs, Vol. 62, No. 1 (Winter, 1985-1986), pp. 41-54.
7 王玉葉，歐洲聯盟法研究(台北：元照出版，2015 年)，頁 39。
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關稅同盟」(Benelux)便是在此背景下誕生。比利時、荷蘭、盧森堡三國的流亡 政府在 1940 年夏季開始進行談判，1943 年簽定貨幣協定，1944 年在倫敦簽署比 荷盧三國關稅同盟協議，並於 1947 年正式生效。1960 年，比荷盧經濟聯盟取代 了關稅同盟。「比荷盧關稅同盟」將歐洲統合理念成功地建立起實質上的政治機 構，亦被當成是歐洲聯盟制度的起源之一。8
1957 年 3 月 25 日荷蘭、比利時、盧森堡、法國、德國、義大利六個創始會 員 國 在 羅 馬 簽 署 羅 馬 條 約 (Treaty of Rome) 成 立 歐 洲 經 濟 共 同 體 (European Economic Community, EEC) 及 歐 洲 原 子 能 共 同 體 (European Atomic Energy Community)。「歐洲經濟共同體」合併個別的國家市場進入一個單一市場，在共 同的經濟政策之下確保貨物、人員、資金與服務的自由流動;「歐洲原子能共同 體」則將原子能進一步轉移至和平的用途上。
1957 年「羅馬條約」之後，將「歐洲煤鋼共同體」、「歐洲經濟共同體」、「歐 洲原子能共同體」合稱為「歐洲共同體」(European Community)。而後經歷幾次 擴張，1991 年 12 月 9-10 日，馬斯垂克(Maastricht)「歐洲高峰會」通過「歐洲 聯盟條約」(Treaty on European Union)後，才開始使用現在「歐洲聯盟」( European Union, EU)名稱，歐盟已經漸漸地從貿易實體轉變成經濟和政治聯盟。9
在此背景下，當社會高度發展，地方事務形成跨域性（across boundaries or
governments），事務處理上打破傳統的地理疆界，因應特定範圍內的事務而設立 的地方政府組織，也無法（或無權）因應跨域問題，而要爭取外界其他政府機關 或民間力量，或是加入合作團體，並以夥伴（partnership）形式來互動，從而形
8 遠藤乾主編，歐洲統合史，頁 120-122。
9 第一次擴張於 1973 年歐洲共同體時期英國、丹麥和愛爾蘭加入；第二次擴張於 1981 年希臘加 入；第三次擴張於 1986 年西班牙及葡萄牙加入；第四次擴張於 1995 年奧地利、瑞典、芬蘭加入；
第五次擴張於 2002 年波蘭、捷克、斯洛伐克、匈牙利、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、斯洛維 尼亞、馬爾它、賽普勒斯，符合在 2004 年初加入歐盟的資格；第六次擴張於 2007 年納入羅馬尼 亞及保加利亞；第七次擴張於 2013 年克羅埃西亞加入，成為歐盟第 28 個會員國。
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成治理（governance）機制，於是「跨域治理」概念乃應運而生。
易言之，跨域治理的發展背景，主要與從地方政府至地方治理 (shift from government to governance) 轉變有關。探討影響地方政府運作變化的社會和經濟 因素，包含全球化、政治及體制的轉變、人口發展趨勢等議題。10許多公共議題 如流域管理及土地利用在政治、經濟、社會結構的快速變遷與發展之下，使得過 往由政府部門主導來回應公共議題的能力日益下降，已跳脫傳統部門分工與行政 區域疆界，出現跨部門、跨地域之特性。11在本質上不同於傳統政府作為單一治 理主體模式，而是一種多元和整體治理的模式。
二、 區域發展與跨域合作發生原因
從 1980 年代起，出現影響區域發展的外在環境變遷，使得中央政府體系出 現劇烈地轉變。政府在一個非常複雜和動盪的環境下制定政策，面臨著許多新的 壓力和問題，不同條件相互矛盾。首先是經濟全球化與經濟市場自由化，新的活 動模式跨越傳統政治疆界，管理這些變化需要跨域協調。其次，府際關係也形成 一種全新的分化趨勢，機構本身並沒有保持不變。歐洲的民族國家已經移交許多 責任到歐盟，同時也下放給地區和城市。因此，政府已經成為一個更複雜的多層 次的活動，許多不同的公共、半公共和私營機構參與決策。在分散治理和城市發 展空間擴大的情況下，政策協調變得越來越重要，需通過組織來鏈接各種不同領 域。12
10 Andrew, C. & Goldsmith, M., “From Local Government to Local Governance-and beyond?”
International Political Science Review, Vol. 19, No. 2 (1998), pp.101-117.
11 Moss, T.,“ The Governance of Land Use in River Basins: Prospects for Overcoming Problems of Institutional Interplay with the EU Water Framework Directive.” Land Use Policy, Vol. 21, No.
1(2004), pp. 85-94.
12 Willem Salet, Andy Thornley, and Anton Kreukels ed., Metropolitan Governance and Spatial Planning: Comparative Case Studies of European City-regions. ( London: Spon Press, 2003).
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跨域合作興起背景，從宏觀與微觀層次而言，可歸納出下列幾點原因：13
(一) 宏觀層次原因
在全球化趨勢、知識經濟潮流及資訊科技環境的快速變遷之下，各種組織處 於一個既複雜又綿密的社會環境網絡體系之中。組織在面對各種問題需透過跨域 協調，跨過以往既有疆界，形成夥伴關係，進行治理。
1. 政策領域的改變
在全球化的浪潮之下，公部門在回應社會需求時經常遇到公共問題涉及數個 部門、範圍涵蓋多個行政區的狀況。舉例而言，經濟政策、環保政策、農業政策、
大眾運輸、醫療問題、國土開發、水資源管理等議題，隨著都市化發展，政府治 理問題日益複雜且相互依賴。在個別政府單位資源有限下，形成治理困境。
除此之外，跨越政府單位、層級的政策也經常出現。Morse 在其研究指出，
在公共管理及相關領域中，創造價值的重要關鍵元素為「打破疆界」的領導和「跨 越邊界」合作，兩者可以成就重要的公眾價值。跨地區、跨部門的合作，能充分 運用公私部門間的各種專業技能，以整合不同地方政府轄區間的事務。14
2. 政府角色轉變
社會所面臨的劇烈轉變反映出人民與政府本身在思考民主社會中的政府角 色出現戲劇性變化。Rhodes 研究英國政府的轉變及政策失敗原因，強調在議會 主權和強大的行政領導之下，英國面臨了持續性的政策失敗。其提出「沒有政府 的治理」（governance without government）以及「空洞化政府」（hollowing out the
13 李長晏，區域發展與跨域治理理論與實務(台北：元照出版，2012 年 4 月)，頁 38-45。
14 Morse, R. S.,“ Bill Gibson and the Art of Leading Across Boundaries. ”Public Administration Review, Vol.70, No.3(2010),pp. 434-442.
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統治的正當性（legitimacy）與公共利益（public interest）。3. 公私部門各級組織相互依賴
15 Rhodes, R. A. W., Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability .(England: Open University Press, 1997 ).
16 呂育誠，「跨域治理概念落實的挑戰與展望」，文官制度季刊，第 4 期第 1 卷(2012 年 1 月)，
頁 85-107；陳敦源，民主與官僚：新制度論的觀點，(台北：韋伯文化，2005 年)；劉明德、徐玉 珍，「地方政府跨域合作模式與案例分析：台灣與德國之比較」，公共行政學報，第 41 期（2011 年 12 月），頁 37-72；Bartel, C. A.,“ Social comparisons in boundary-spanning work: Effects of community outreach on member’s organizational identity and identification. ” Administrative Science Quarterly, Vol. 46, No. 3(2001), pp.379-413.
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參與者間動態的互動或政策執行流程。17對地方政府研究而言，採行跨域概念基 本上也是期望超越傳統以政府層級或機關本位的限制，而更宏觀的考量不同來源 與類型的影響力量。18
公私部門關係的改變，呈現出公部門管理行動所涉及的不僅是來自公部門或 是政府機關的行動者，也涉及私部門的成員，彼此相互影響和相互依賴。各類組 織衍生出以一種結盟、協力的方式達到彼此相互資源的有效運用及流通。
公私部門關係的改變，呈現出公部門管理行動所涉及的不僅是來自公部門或 是政府機關的行動者，也涉及私部門的成員，彼此相互影響和相互依賴。各類組 織衍生出以一種結盟、協力的方式達到彼此相互資源的有效運用及流通。