第四章 金廈智慧城市互聯互通機遇與挑戰
第二節 跨域治理：金、廈智慧城市運作機制
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門位居兩岸中心，在特定領域，如綠能、經貿等產業，先行與大陸進行合作，作 為閩南經濟生活圈在產業與政策合作的試驗區。104
「金門縣第四期(104-107 年)離島綜合建設實施方案」則將金門定位為兩岸 商貿門戶及生活交流體驗平台。「4E 金門」的發展規劃，期望將金門建設為永 續生態島(Eco)、國際旅遊島(Event)、先鋒智慧島(E-Island)、海峽服務島(Entrust)。
金門將朝向永續低碳島嶼的方向發展，打造成為新型態低碳生活的幸福宜居島嶼，
並憑藉著豐厚與稀有的自然與人文資源發展觀光渡假及旅遊產業。發展智慧城市 基礎建設，以新科技解決島嶼孤立相關問題，並擴及運用於各產業及生活層面。
在海峽兩岸交往方面，推動金門為「兩岸非戰區（或和平示範區）」，成為兩岸 商貿門戶及生活交流體驗平台。105
第二節 跨域治理：金、廈智慧城市運作機制
金廈智慧城市運作透過治理聯盟、公私協力體制以及網絡治理形成跨域治理 運作機制。聯盟中整合產、官、學、研之各方行動者，透過正式/非正式合作，
進行跨域治理。
一、 金、廈治理聯盟
新區域主義學者在區域制度建立上體認到區域發展的多中心權力結構。
Stone 認為在特定區域範圍內，建立「區域政權」(regional regimes)提供強而有力 的領導，來管理衝突與協調。106政治聯盟(political coalitions)是一種非正式的安 排，由公共和私人團體所組成，政府參與其中但在政府之外獨立運作。與相關各
104「金門縣第三期（100~103 年）離島綜合建設實施方案」，前揭註。
105 「金門縣第四期（100~103 年）離島綜合建設實施方案」，國家發展委員會網站，2015 年 8 月 17 日，http://www.ndc.gov.tw/cp.aspx?n=7125BAE9FEC11166。
106 Stone, C., “Urban Regimes and the Capacity to Govern.” Journal of Urban Affairs, Vol. 15, No.
1(1993), pp.1-28.
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方進行合作與談判，管理參與的各方衝突與回應。易言之，區域聯盟係指在特定 範圍內，跨越原有行政疆界，建立共同分擔責任、管理衝突以及協調利益為基礎 的合作性組織，其運作的模式可以是正式或非正式的制度安排，協調功能可以是 單項或多元，聯盟存在可以是長期或階段性的。
金、廈雙城為兩岸不同政治實體中的地方政府，不存在成立單一層級政府或 是合併可能。在金、廈跨域治理模式中須採取多中心體制，廈門市政府與金門縣 政府同時存在，並在合作與競爭關係中運作，提供公共服務。而政府間合作較容 易的幾種方式為：非正式合作、政府間服務合同、聯合協議、政府間聯盟及成立 單目標機構等。
然而，需要注意的是，在跨域治理的運作中政府官僚扮演重要的角色。跨域 治理中相關事務的協調仍須公權力以及相當的正式制度安排，才能確保區域聯盟 能夠運行。如相關組織間的權責關係及分工方式，皆須透過法令與正式制度，才 能有清楚的釐定。
金、廈跨域制度性安排由「金門協議」樹立兩岸事務性會談相關協議典範。
1990 年 9 月 11 日由時任兩岸紅十字會會長陳長文及韓長林出面簽訂的「金門協 議」，這是兩岸政府分別授權民間團體所簽訂的第一個書面協議，旨在打擊犯罪 及解決引渡罪犯等系列問題。而後，2001 年 3 月，廈門市兩岸交流協會與金馬 地區兩岸交流協會簽署「關於加強金門與廈門民間交流合作協議」(兩門協議)，
正式啟動兩岸民間交流與合作。2015 年 7 月 20 日金門自大陸引水計畫正式簽約，
在大陸福建省長蘇樹林與金門縣長陳福海在場見證下，由金門縣自來水廠與福建 省供水公司簽訂購水契約，契約簽訂期限為 30 年，總經費 13.5 億元，預計 2017 上半年就可供水。107
107 「金門引閩水 簽訂 30 年契約」，聯合新聞網，2015 年 10 月 7 日，
http://udn.com/news/story/8384/1068528-%E9%87%91%E9%96%80%E5%BC%95%E9%96%A9%E 63
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值得注意的是，跨域治理聯盟中雁行的結盟型態。在區域聯盟中，由一個資
源、能力都顯然較具優勢的城市來帶動其他城市結盟，具有核心能力的大城市的 確能發揮雁行的領航效果。金門日報社報導中，明確指出金、廈跨域治理中的廈 門優勢：
……陸方首次對金廈合作表達高度意願：相對於過去大陸福建省或廈門市對 於與金門合作大都興趣缺缺。從經濟條件而言，金門生產要素稟賦相對薄弱而淺 碟，站在陸方角度都是大陸方面協助金門，金門反而難以提供經濟誘因加以反饋，
因此長期而言，陸方提出金廈合作的構想都是基於兩岸關係發展需要，而非出自 於自身經濟發展需要。108
據此，在金廈跨域治理聯盟中，廈門市的領航角色是確定的，但是在不同情 況下領航角色影響性則有所差異。同時，聯盟的穩定運作，往往還透過成員互動，
對於治理聯盟所產生的權威感、認同感，以及自願性協力的態度而定。
二、 公、私協力體制
公、私協力體制由公部門的委託或授權所產生。政府可以透過和私人部門或 是 NPO 組織等簽訂協議，建立公私夥伴關係(public-private partnership)，在全球 化及經濟社會發展日益複雜之下，不論是公部門或是私部門愈來愈難以憑藉一己 之力維持機構運轉。因此，公私夥伴需求應運而生。
Peters 指出協力治理包含五個要件：1.協力包含兩個以上的行動者；2.每個 行動者都是重要的角色（principal）；3.行動者間存有持久的關係及持續的互動；
4.每個行動者對協力必須提供一些物質或非物質的資源；5.所有行動者對協力的
6%B0%B4-%E7%B0%BD%E8%A8%8230%E5%B9%B4%E5%A5%91%E7%B4%84。
108 「掌握金廈區域合作的契機」，金門日報社，2015 年 10 月 7 日，轉引自金門縣政府網站，
http://www.kinmen.gov.tw/Layout/main_ch/News_NewsContent.aspx?NewsID=152648&frame=17&L anguageType=1。
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成果皆須分擔責任（shared responsibility）。109李長晏、曾淑娟則認為協力治理係 在一種多元行動者的結構形式上，透過組織與參與行動者之間更正式且緊密的連 結過程，表現出一種更完整和一致性的互動關係，以完成共同目標之追求，進而 創造與建立社會資本、共識認知及資源共享。110
本研究案例之公、私協力體制即透過公部門(金門縣政府)委託 NPO 組織(台 北市電腦商業同業公會)所產生。根據行政程序法第十六條第一項：行政機關得 依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。而國家機關或地方自治團 體委託私人或民間機構辦理行政事務，委託事項如涉及公權力之行使，並直接影 響人民之權利義務者，委託之協議始屬行政契約；若委託辦理純粹事務性或低層 次之技術性工作，則以私法契約視之。111不論此契約是行政契約抑或是私法契約，
均對雙方產生法律上約束力，雙方當事人均須受此契約規範。易言之，在金、廈 跨域治理模型中，公部門透過與私部門簽訂契約，成立委託關係，建立公、私協 力體制，進行跨域治理。
一位長期研究兩岸產業合作的台灣學者指出在金廈智慧城市聯盟中，最適合 由私部門中的營運商擔任資源整合角色，以解決兩岸缺乏信任的基本問題：
……那當然，最好是有領頭羊，領頭羊一般我們會建議是 operator，運營商，
像中國移動、或者是中華電信，由 operator 帶頭來切入。那切入短期內，我們 發覺兩岸產業合作交流下來，那麼不順利，就是缺乏信任。所以一開始有必要雙 方坐下來，好好的針對願景、目標來談合作，從中找出兩岸適合的場域，是不是 智慧交通？是不是智慧安防？是不是智慧觀光？討論出來以後，開始建置。建置 好以後當然中期把他推到兩岸，從金廈推到整個兩岸，最後有沒有可能進軍到國
109 Peters, B. Guy.“Managing Horizontal Government: The Politics of Co-ordination.”Public Administration, Vol. 76, No. 2(1998), pp.295-311.
110 李長晏、曾淑娟，「北台與高高屏區域聯盟治理營運之比較」，頁 8。
111 吳庚，行政法之理論與實用(增訂九版)，(台北：三民書局，2005 年)，頁 449-450。
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際市場？這是我對兩岸跟金廈連動短中長期的看法。112
三、 網絡治理
「網絡」是與「官僚體制」及「市場」平行的三種主要治理模式之一。近年 來受到重視的原因是因為網絡關係可以鏈接官僚體制、市場機制、民間組織等各 類治理途徑，以「協同治理」（shared governance）的方式，克服市場與政府同時 失靈的困境，同時實踐民主與效率。
政策網絡是一種建立公民與政府互信機制以及累積豐沛社會資本的首要途 徑，網絡理論的應用不只限於國內政策層而且擴展至國際層，例如透過國際組織 或政府之間的合作，協同處理有關經濟、產業、環保、網路（internet）色情與駭 客猖獗、毒品氾濫等全球化議題，皆非傳統官僚體系、司法部門或市場等單一制 度機制所可解決。上述議題皆有賴在國內層的府際、各層級政府與外部非政府組 織團體之間。甚至進而在國際層，中央政府與正式國際性組織、非政府組織團體，
或者透過國內非政府組織團體與國際性非政府組織團體，經由協調統合、資源依 賴與互助合作。113 金廈海底電纜，即是涉及政府與民間組織協調之網絡治理實 例，體現出政府各部門不同單位與民間組織對話與折衝結果。中廣新聞網及中時 電子報之報導可觀察出金廈海纜涉及兩岸官方與非官方組織協力與對話：
……金廈海纜是金門縣政府所建議的計畫，也是中華電信與大陸中國電信為 首的電信產業，合資建置的第一條金門直通廈門的海纜系統，預計花費近五億台 幣。……NCC 表示，這條海纜只是台灣眾多國際海纜的一條，而且建設計畫也經 由調查局、警政署和國安局等單位認可同意。114
112 訪談對象 E。
113 蔡允棟，「民主行政與網絡治理：『新治理』的理論探討及類型分析」，台灣政治學刊，第 10 卷第 1 期(2006 年 6 月)，頁 163-209。
114 「NCC：金廈海纜採歐美系統 無國安威脅」，中廣新聞，2015 年 10 月 8 日，轉引自中華電 66
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小結
金廈互聯互通首先涉及兩岸相關政策，由於「金廈特區」規劃含有濃厚的政 治統戰意涵，兩岸在相關政策推行上，反應大不相同。中國大陸由中共中央至福
金廈互聯互通首先涉及兩岸相關政策，由於「金廈特區」規劃含有濃厚的政 治統戰意涵，兩岸在相關政策推行上，反應大不相同。中國大陸由中共中央至福