第四章 中共如何在新疆問題中形塑國家認同
第一節 新疆現況與歷史沿革
賴奕成（2014：107）指出：「在目前新疆的政治層面，根據資料顯示，中國 大陸目前依然使用兩手抓的方式，一是透過區域性國際組織，加強境外預防雙泛 主義的滲透，特別是『上海合作組織』扮演重要的區域安全角色。另一是，確定 生產建設兵團在內部穩定的功能，以建立軍、（武）警、兵（團）、民四位一體 的聯防體系…（該）四位一體聯防，其實是作為最後的一種預防性措施與侵略式 手段，只能治標。而中國大陸的民族政策所提出的『民族平等』、『民族團結』、
『民族自治』、『民族發展』等重要原則中，除『民族自治』外，其餘的原則仍 必須有更實際的作為，落實在新疆才行。」
壹、概述
一、現況有鑑於 2014 年一連串的爆炸案件，當時的公安部提出「嚴打暴恐專項行動」，
並經「反恐怖工作領導小組 」批准，在 5 月 25 開始執行後，一個月內打掉暴力 恐怖團夥 32 個。新疆在 2014 年展開嚴打高壓的模式，對於三股勢力的打擊，主 要在於打擊民族分離主義，秉持主權完整高於一切，打擊暴力恐怖主義和宗教極 端主義，而不檢討宗教民族政策。然而，現階段的治疆重點已經不同於 2014 年，
中國官方聲稱自 2017 年已經三年多沒有暴恐事件發生，而造成此差異的關鍵便是 再教育營。
自 2016 年陳全國接任新疆黨委書記之後，開始將重點全力放在擴展新疆再教 育營的規模，並且使用數位監控的方式控管新疆的方方面面，人權觀察 2019 年發 表的報告指出，新疆的警務系統「一體化聯合作戰平台」（Integrated Joint Operations
Platform，IJOP），49以科技方式蒐集個人數據、標示潛在威脅人物，監控新疆的 穆斯林少數民族。根據此一應用程式，作為將所謂可疑分子拘禁至再教育營的指 標。
新疆維吾爾自治區人大常委會針對美國於 2020 年 6 月由其總統簽署成法的
《維吾爾人權政策法案》作出如下回應：「新疆借鑒國際社會反恐和去極端化之 經驗，堅持“一手抓打擊、一手抓預防＂，基於此進行源頭治理，依法設立教培 中心展開去極端化工作，挽救了感染宗教極端主義、有輕微違法犯罪行為的人 員。」50此外，偕同另外兩個作出回應的官方機構中國外交部及全國人大外事委員 會，三者皆聲明新疆自 2017 年已連續三年多未發生恐怖襲擊事件，證實再教育營 的運作和效力，亦間接證實再教育營實施的力道在 2017 年之後轉為強烈。
二、歷史回顧
（一） 中共早期的民族政策
中共建政之前，曾經支持過西藏、蒙古、新疆獨立，當時是基於列寧的「民 族自決」原則而有如此立場；而新中國建立後，卻技巧性地把民族自決降低為「民 族自治」的區域政策 。
（二） 1950 年代－1970 年代末：新疆生產建設兵團
「中共認為少數民族經濟發展是有效解決民族問題的堅實基礎」 ，不過中共 官方堅持的「高舉愛國主義旗幟，切實維護邊境地區的民族團結和社會穩定，維 護祖國統一」， 淩駕其他一切政策，故強硬派的王震 1950 年代所成立的建設兵 團制度，遂成為中共開發新疆以及穩定局勢的支柱，但這一制度不免造成經濟掠 奪和民族對立。此組織在 1966 年之後文革時期取消。文革結束的 1970 年代末，
主新疆軍區司令員、自治區黨委第二書記楊勇主持新疆工作，提出少數民族高度 自治，並把新疆生產建設兵團交予地方管理。楊勇的溫和政策對新疆的民族矛盾 稍有緩解。但之後 1980 年在王震的堅持下，新疆又恢復了生產建設兵團的運作。
49 人權觀察，（2019）。〈How mass-surveillance works in Xinjiang China〉。
https://www.hrw.org/video-photos/interactive/2019/05/02/china-how-mass-surveillance-works-xinjian g。2020/05/31 檢索。
50 人民網，（2020）。〈新疆維吾爾自治區人大常委會關於美國所謂“2020 年維吾爾人權政策法案”
的嚴正聲明〉。http://politics.people.com.cn/BIG5/n1/2020/0618/c1001-31751892.html。2020/07/12 檢索。
（三） 1980 年代：胡耀邦溫和寬鬆政策的開始和結束 1. 兩少一寬 ：獨特的民族刑事政策
中共 1984 年提出第 5 號、第 6 號文件提到：「對於少數民族的犯罪份子要堅 持少補少殺，在處理上一般要從寬」。由於 1980 年代上山下鄉的知青返回城市後 成了治安不穩定因素，當時中共開始執行嚴打，（即嚴厲打擊刑事犯罪活動）；
在這樣的時空背景下，中共針對少數民族出台了兩少一寬的政策。時至今日卻仍 有民眾不明就裡認為兩少一寬為暴恐份子創造了良好發展的條件，若確實如此，
也不是此政策一開始的立意。
此優待政策造成個體佔優勢，整體被排擠的不良效果：漢族認為不公平，而 維族認為此政策只有利於犯法的少數人，有劣幣驅逐良幣的結果。呼籲取消兩少 一寬的聲音一直都有，但中共並無特別聲明取消此政策，最接近的文字是 2010 年
《關於進一步開展民族團結進步創建活動的意見》中指出：「堅持法律面前人人 平等。凡屬違法犯罪的，不論涉及哪個民族，都要堅決依法處理。對人民內部矛 盾，要採取教育、疏導、化解的辦法來解決；對極少數蓄意挑撥民族關係、破壞 民族團結的違法犯罪分子，則要堅決依法打擊。要深入開展社會主義法制教育，
引導各族群眾學會運用法律來表達訴求和維護權益，做知法守法的公民。 」 2. 自治權擴大政策遭否定
學者認為中共治疆分兩派：絕對鎮壓派與宗教管理派，此現象可溯及 1980 年 代，胡耀邦在新疆工作座談會提出了新疆六條，提出從新疆調回漢族幹部的決 定。然而隨後新疆強硬派的政策勝出，胡耀邦自治權擴大政策遭否定。另外值得 一提的是 1984 年《中華人民共和國民族區域自治法》通過，正式確立了以少數民 族利益為中心的民族區域自治制度（然而徒具形式）。
（四） 1996 年：七號文件
911 事件以前，中共的策略是防止疆獨問題升高成為國際問題，以免外國插 手新疆的民族自決或人權問題，王承宗（2002）根據「人權觀察」（Human Rights Watch）的報告節錄出：1996 年中共中央政治局就新疆問題召開常委會議，宣稱
「新疆分離主義和非法宗教活動是新疆穩定的主要威脅，問題主要是由美國領導 的國際反革命勢力公開支持分離份子在境內外的活動」。其會議文件「七號文件」
第五點亦註明：「關於對中亞地區的外交問題，利用中國日增的影響力對鄰國施
壓，以鎮壓各種的流亡於其領域內的維吾爾團體；須注意土耳其、哈薩克斯坦和 吉爾吉斯斯坦是外界分離份子勢力的基地，防止東突厥斯坦問題成為國際問 題。 」
除了上述反恐政策外，七號文件亦涉及宗教政策，文件之第三點註明：「強 化種族和宗教事務的司法管制，採取堅強措施防範和對抗外國宗教勢力的滲透和 破壞活動；限制所有非法宗教活動；嚴格管制清真寺的建立…阻止非法組織，例 如地下的宗教學校、功夫學校和可蘭經學習會等（王承宗，2002）。」
（五） 2001 年：上海合作組織
1990 年蘇聯解體，中亞各國紛獨立，東突組織之訴求疆獨活動再次蓬勃，故 中國與俄羅斯聯邦、哈薩克、吉爾吉斯斯坦、塔吉克秉持過去中亞合作的機制並 在這十年間多次會晤下，並有烏茲別克在 2001 年加入後，同年六月成立。
（六） 911 事件為中國的反恐分水嶺
2001 年 911 事件發生後，美國開始尋求與中國合作反恐，這對中共的反恐策 略是一個分水嶺，將東突組織拉高到國際反恐層級，而不再只限於國內事務的範 疇。在 911 事件之前，中共把東突組織的分離活動定義為國內政治問題；在之 後，中共欲利用國際勢力聯合起來打擊東突組織的恐怖主義。而中國防禦和打擊 東突組織的具體的行動就是上海合作組織，許多文獻都探討了上海合作組織的內 容。51
（七） 2013 年底成立的中央國家安全委員會
新疆維吾爾自治區在中共建政後不間斷地發生抗爭事件與維漢衝突，但大多 發生於自治區內，近期最大規模的一次抗爭是 2009 年的七五事件，當時是由於廣 東韶關玩具工廠的維漢員工群體鬥毆事件中兩名維族人身亡，而激起自治區民眾 示威遊行，但在警方驅離完畢幾小時後，民眾進行了中共政權定名為打砸搶燒嚴 重暴力犯罪事件的行動。2010 年，十年鐵血治疆的王樂全被撤換，換上柔性治疆 的張春賢，但懷柔政策卻效用不大，而在 2016 年換上了強硬派的陳全國擔任新疆 維吾爾自治區黨委書記。
51 陳清文（2017）。《21 世紀中共的反恐戰略-以上海合作組織區域反恐為例》。臺北：政治大 學外交學系戰略與國際事務碩士在職專班，碩士論文；蔣柏燐（2013）。《中共反恐戰略與區域 反恐合作-以上海合作組織為例》。臺北：國防大學政治作戰學院政治研究所，碩士論文。
2013 年後，新疆的抗爭開始向內地蔓延，首先是 2013 年 10 月份天安門金水 橋撞車襲擊事件，一家人當場燒車死亡，而事後抓到的共犯也在 2014 年 6 月被判 死刑，此次事件在中共政權眼皮底下發生，輿論嘩然。接著 2014 年 3 月三一昆明 恐怖襲擊事件，在兩會開幕的敏感時機點展開，暴徒被當場擊斃。緊接著在習近 平至新疆視察結束後不久 ，4 月 30 日發生烏魯木齊火車站爆炸案，以及 5 月 22 日烏魯木齊市場車輛爆炸案，媒體分析這是因為習近平到新疆視察時宣示武警和 公安是反恐的拳頭和尖刀，這樣一番言論等於是直接與維族開戰 。
中央國家安全委員會（簡稱國安委）於 2013 年 11 月成立。根據中國媒體統 計，2014 年三、四月間，包含國安委第一次會議，習近平至少六次提到「反恐」
問題，威脅要將恐怖分子變成「過街老鼠」、「人人喊打」。可見針對維族的「反
問題，威脅要將恐怖分子變成「過街老鼠」、「人人喊打」。可見針對維族的「反