第三章 各國公立就業服務與職業訓練機構運作模式
第一節 日本運作模式
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第三章 各國公立就業服務與職業訓練機構運作模式
第一節 日本運作模式 一、日本勞動力概況
日本勞工行政體系依其變遷情形，大致可以分為四個時期：內務省社會局創 設以前之時代、內務省社會局時代、厚生省時代、厚生勞動省時代(張天開，1984：
99)。
內務省社會局設立前，由於明治政府倡行富國強兵與產業振興政策，使得日 本近代產業得已快速發展。產業發展後，許多勞工對惡劣的勞動條件要求改善，
因而主張成立工會。此時期的勞動問題受到社會重視，政府即開始進行制定勞動 保護立法的工作。1922 年內務省設立社會局，為主管勞動事務的中央組織，1983 年厚生省從內務省分出成立，1947 年勞動省自厚生省分出獨立，直到 2001 年實 施政府組織再造，中央的行政組織由原來 12 個省 27 個廳改為 1 府 10 省，厚生 省與勞動省於再造後合併成厚生勞動省。厚生勞動省下設有關勞動事務之勞動基 準局、職業安定局、職業能力開發局、僱用均等及兒童家庭局，並於地方設置都 道府縣勞動局。都道府縣勞動局係隸屬於厚生勞動省設置於地方之分支機構，亦 即都道府縣勞動局上級直屬機關為厚生勞動省，又都道府縣勞動局下設各地之公 共職業安定所(許秀能，2010：17)。
厚生勞動省所設置之職業安定局及職業能力開發局為促進就業最有關的兩 個部門，負責規劃及擬定就業服務、僱用保險及職業訓練之政策與法規擬定，對 於就業服務及僱用保險則交由都道府縣勞動局所設之公共職業安定所執行，對於 職業訓練（僱用能力開發）及高齡與身心障礙者之僱用支援，則交由獨立行政法 人─「高齡者、障害與求職者僱用支援機構」來執行。
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圖 3-1 日本完全失業率與求供倍數
資料來源：日本厚生勞動省
二、公立就業服務與職業訓練發展沿革
（一）就業服務發展沿革
在二次大戰以前，日本於西元 1921 年根據華盛頓第一次國際勞工會議之決 議，國會通過職業介紹法，此法頒布後，各地方乃普遍設立免費職業介紹所，由 內務省輔助經費而由市町村經營各地職業介紹所。至 1923 年公布「職業介紹官 制」，設立中央職業介紹事務所，實行全國性統制職業介紹行政，確定日本的就 業服務制度。其後逐年在各地先後設立職業介紹局，由中央職業介紹事務局監督 管轄。二次大戰爆發後，即進入戰時體制，自此乃將職業介紹之業務轉移中央國 營，由厚生省管理。
1947 年新設勞動省，職業介紹業務遂由厚生省移至勞動省之職業安定局主 管。自從廢止職業介紹法而制定職業安定法後，現代職業安定行政之基本型態乃
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告確立。也由於職業安定法的實施，使公立就業服務機構居於重要地位，根據統 計直至 1956 年底，透過公立就業服務機構獲得工作的人數，佔同一時期新進就 業人數的百分之七十(張天開，1984：98-99)。
1950 年代由於國際緊張情勢緩和，煤礦業與鹽業實施合理化經營，人員精 簡，造成大量失業人口，為因應此種狀況，政府乃積極採取各種失業對策，如頒 訂解僱礦工臨時辦法、建立大區域就業交換制度協助失業礦工轉業、發放職業訓 練津貼等措施。1956 年即將原來的失業對策課，予以強化擴充為失業對策部。
1960 年為促進身心障礙者就業，特定公布生理殘障者就業促進法，依法建 立適合身障者之職業訓練場所，並建立比例配額制度。之後 1965 年修訂就業安 全法，建立僱用促進措施制度，針對難以安置的失業者，如中高齡失業者與身障 者，提供職業指導、職業訓練及適應性的設班訓練等服務，以加強公立就業安全 機構及職業訓練設施的功能。
受到 1960 年代高度經濟發展的影響，就業市場轉為供不應求的現象，但人 力供需不平衡的現象依然存在，青年勞動力缺乏而中高齡勞工失業，進而影響畢 業生就業人數逐年下降，以及勞動力老化等現象。為改善前述現象，於 1966 年 頒訂「僱用對策法」，其主要內容包含：研訂整體性的促進人力運用政策，使有 工作能力者尋找適合工作，並促進勞動者職業安定，以及國家充分就業和經濟的 均衡發展；改進人力供需調節功能，促進中高齡勞工就業，同時協助勞動力適度 流動，調整就業結構，以提高生產力；改善人力發展功能，加強職業訓練，以因 應人力供給的減少和技術變遷的現象。為此，1964 年成立就業市場中心，並加 強擴大職業交換及職業指導服務、擴大就業資料服務、為異地就業勞工提供住宅 服務等加強措施(吳錦才，1992：99)。
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此外，職業安定局為有效迅速處理職業介紹與僱用保險等業務，於 1964 年 設立勞動市場中心業務室，採用電腦傳訊作業，主要任務為促進就業安全行政功 能的合理化及作業速度，分發就業資料以促進勞動力的流動，因應經濟發展的需 要協助現代化就業市場的形成。另外為加強港灣勞動者，建設勞動者之就業，復 於 1973 年新增特別僱用對策課。1974 年僱用保險法的實施，其消極功能在於保 障勞工於失業期間能夠維持基本生活，積極面在於督促企業雇主，改善就業結構，
開發勞動能力增進僱用機會，以減少和防止失業。
1978 年為因應石油危機所帶來的經濟衝擊，訂頒「特定不景氣業種離職者 臨時措置法」，獎助企業調整產業結構，以預防大量失業情況，並輔導離職者再 就業。1985 年頒布「職業能力開發促進法」，強化職業訓練及技能檢定，促進勞 動者職業能力開發與提升，以謀職業安定和經濟發展。同年頒布「就業機會平等 法」，保障婦女在應徵、僱用、訓練、升遷與福利退休等方面獲得均等待遇。1987 年實施「三十萬人僱用開發綱要」，並制定地域僱用開發等促進法，開發剩餘勞 動的就業能力，創造工作機會、預防失業及維持就業，其重點包含：改善地域的 就業結構，推動就業發展措施；對於就業狀況不佳的行業提供穩定就業措施； 透 過技術開發與促進措施，因應產業結構轉變的需要，增進職業安定；協助失業者 移轉至第三級產業，緩和就業問題，或鼓勵大規模事業及新興產業容納新增勞動 力、失業者與轉換職業者 (陳聰勝、陳水竹，1988：40-46)。
近年來，日本受到經濟不景氣的影響，就業問題嚴重。1999 年創設「緊急 地域僱用特別支付金」，至 2001 年共提供了三十萬個工作機會。2000 年發布「以 消除人力供需失調為重點之緊急僱用對策」，就業服務的政策仍以創造就業為主，
除了相關的補貼措施外，培育企業所需人才、建立勞動供需調整系統改善就業環 境等亦為被重視項目。2008 年受到全球性金融海嘯的影響，厚生勞動省陸續推 動各項就業政策措施，包含「全面立即減輕民眾焦慮政策套案」、「支持民眾每日
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生活之相關措施」、「保障民眾每日生活之立即性政策套案」以及「因應經濟危機 之政策套案」，合稱為「日本後金融危機時期之就業措施」，期望每位公民皆能融 入並參與社會，因此針對不同的勞動人口，推出不同的就業措施。除此之外，針 對非正規工作者也積極改善就業環境，並尋求中小企業的支持(陳燕卿，2009：
17)。
日本與就業服務相關的法規，主要是以「職業安定法」和「僱用對策法」為 主。現行職業安定法計分 5 章 67 條，內容包含公立職業安定所職業指導、職業 介紹以及青年畢業生職業介紹等之主管機關業務；私立職業安定機構以外之職業 介紹，包含收費職業介紹事業與免費職業介紹，勞動派遣、人力招募。現行僱用 對策法共 7 章 38 條，包含僱用對策基本計畫之訂定以及對相關機構之要求；就 業資訊與指南的提供、職業之調查研究、求職者與求才者之指導和就業協助；技 術人員之培訓，充實職業訓練以及確立技能檢定制度；轉換職業給付金；協助再 就業計畫之擬訂與提出、輔導暨協助順利再就業。
（二）職業訓練發展沿革
戰後日本職業訓練行政，係屬於職業安定行政一環，著重於職業輔導及監督 者訓練；亦屬於勞動基準之一環，著重於技能者養成。戰後至 1950 年之間，為 日本職業訓練之起步期，當時職業訓練思維著重於勞工保護的理念。1950 年到 1975 年則為職業訓練確立期，著重於技能者的養成。為了因應經濟的迅速成長，
於是積極引進先進國家的各種技術，同時國內各方面對於近代技術勞力的確保，
亦作大聲呼籲。1950 年代中期就業市場呈現兩極化的現象，受到技術創新和經 濟高度成長的影響，青年勞動力與技術人力供不應求；中高齡勞工則因缺乏專門 技術，因此失業率大幅提升。1958 年頒布職業訓練法，結合公辦職業訓練與企 業中職業訓練，並辦理技能檢定。由於職業訓練制度的整備擴充、技能檢定制度 的創立、職業訓練法的制定，在行政機構上亦作必要的配合調整，於是將原來分
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屬於勞動基準局之技能課，與職業安定局職業輔導課之業務予以一元化，而於職 業安定局內設置職業訓練部，統一指導監督職業訓練相關行政(張天開，1984：
108)。其後，於 1961 年，再將職業訓練部擴大升格為職業訓練局。1976 年以後，
就屬於職業訓練的再整編期，修訂許多於確立期所訂定之相關法律，將勞工保護 與技能養成兩種理念加以整合(邱駿彥，2009：35)。
如前所述，日本真正建立法制推動辦理職業訓練始於 1958 年職業訓練法的 公布。職業訓練法可依照目的之不同，分為舊職業訓練法與新職業訓練法兩個時 期。舊職業訓練法主要目的在於推展職業養成訓練及技能檢定，促使技能勞動者
如前所述，日本真正建立法制推動辦理職業訓練始於 1958 年職業訓練法的 公布。職業訓練法可依照目的之不同，分為舊職業訓練法與新職業訓練法兩個時 期。舊職業訓練法主要目的在於推展職業養成訓練及技能檢定，促使技能勞動者