瑞典運作模式

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第三節 瑞典運作模式 一、瑞典勞動力概況

瑞典領土約四百五十萬平方公里，領土廣大為歐洲第四大國，但人口相當稀 少，僅九百萬人次，大部分的人口集中在南部斯德哥爾摩、哥德堡與馬爾默等重 要城市。瑞典是一個依賴出口市場的開放國家，且其工業化比西歐主要國家晚，

第二次世界大戰後，農業人口占 50%，而到 1991 年工業部門已占整個總產值的 三分之一。1960-1970 年代全球經濟快速成長，但因為石油危機，許多工業發展 國家失業率開始攀升，就業市場的發展呈現停滯的狀態。80 年代起經濟開始好 轉，但失業率依然難以改善，與其他國家不同的是瑞典失業率始終保持在一定水 平之下。

瑞典的失業率在 1985 年前始終保持在 3%以下，引起大家對於所謂「瑞典經 驗」的興趣與探討。能夠維持低失業率的主要原因乃瑞典實施積極性勞工就業政 策計畫，以及勞動組織長期以來保持動態性與靈活性有著密切的關係。以「就業 原則」對抗「救助原則」，優先考慮在公共部門中保留臨時性工作機會或職業訓 練機會給失業者，而非僅採取被動的就業措施(洪昭榮，1989：1-2)。瑞典公共部 門相較於其他國家較為龐大，其就業人數超過三分之一的總就業人口。近幾十年 由於產業的轉型，大量的就業人口從工業、建築業和農業逐漸轉移到公共部門和 私人服務業。公共部門的擴張也為婦女創造了更多的就業機會，提高婦女的勞參 率，與男性投入勞動市場的比率約略相等。

瑞典勞動部(Mininstry of Employment, Arbetsmarknadsdepartementet)底下之 附設機關瑞典公立就業服務局(Swedish Public Employment Service,

Arbetsförmedlingen)為主要負責瑞典公立就業服務之單位。根據就業部所制定的 總體勞動市場政策發展就業服務任務目標，提供工作重建、工作引介與媒合等等

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的服務。另有單位專責處理與民營機構之合作，由於瑞典並無單獨的公立職業訓 練單位，該局除了提供內部人員的訓練外，一般求職者或服務對象的職業訓練則 交由瑞典成人教育體系及民間單位辦理。

各種政府的勞動市場方針與措施，使得瑞典的勞動市場有著下列的特性：（1）

較高的勞動參與率和就業率，較低的失業率，較少的長期失業者，較高的工資成 本；（2）婦女勞動參與率較高；（3）公共部門占就業總量比例十分高，與政府的 社會保險政策有關；（4）積極勞動市場政策對勞動力市場運作的影響相當重要。

瑞典勞動力近況可由表 3-17 中略知，勞動參與率大多維持在 70%-71%左右，

相較於 1980 年代有下降之趨勢，其原因包含青年就學年限延長，較晚投入勞動 市場等。瑞典總勞動人口於 2011 年突破五百萬人次，2012 年總勞動人口為 5,060,100 人，就業人口為 4,657,100 人，失業率 8.0%。自 2009 年金融海嘯起，

失業率從原本 6.2%竄升至 8.3%，隨後透過許多就業安置的政策，失業率有日漸 下降之趨勢。但在瑞典勞動市場中，仍然存在青年失業及移民問題等。

資料來源：瑞典統計局，2013 http://www.scb.se/en_/

年份 勞動人口 勞參率 就業人數(就業率) 失業人數(失業率) 非勞動人口 2005 4714.4 70.8 4,347.6(65.2%) 366.8(7.8%) 1,948.6 2006 4765.7 70.0 4,429.4(65.8%) 336.3(7.1%) 1,966.1 2007 4838.2 71.1 4,540.7(66.7%) 297.5(6.1%) 1,964.9 2008 4897.7 71.2 4,593.0(66.8%) 304.7(6.2%) 1,981.8 2009 4906.3 70.5 4,498(64.7%) 408.3(8.3%) 2,048.1 2010 4948.2 70.5 4,523.7(64.4%) 424.5(8.6%) 2,073.3 2011 5016.3 70.9 4,625.9(65.4%) 390.4(7.8%) 2,057.3 2012 5060.1 71.1 4,657.1(65.5%) 403.0(8.0%) 2,054.7

單位：千人

表 3-17 瑞典勞動力概況

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二、公立就業服務與職業訓練發展沿革

（一）就業服務發展沿革

瑞典公立就業服務部門成立於 1902 年，直至今日已超過百年的歷史，起初 的公立就業機構並非由中央政府設立，而是企業與地方政府共同合作系統，直至 1907 年因擴展迅速，政府開始予以財務上的補助。公立就業服務機構設立之初 便已奠定以勞資政三方合作為主的組織架構，也對其他勞工組織的成立架構有著 政大的影響。根據法律的規定，地方就業機構之委員會設有一公正主席，以及同 樣人數的勞方與資方代表。這種利益關係者具有法人身分且直接參與公共管理的 模式，於戰後被稱之為「瑞典模式(the Swedish model)」(Rothstein，1998：81)。

從 1902 年到 1948 年，就業工作以地方性就業安置為主。瑞典就業媒合完整 系統乃由政府創立，有別於其他國家由工會、資方或是社會政治運動積極成員單 方發起。為維持就業服務機構之中性立場，所提供勞動市場資訊與就業服務並不 侷限於特定行業，且各項服務皆為免費的。然而，由於利益與立場不同，當瑞典 雇主聯合組織與工會聯盟對於就業服務意見分歧時，即會產生許多爭議。雇主聯 合組織內部意見也不一致，分別主張由國家或是資本家控制勞動力交換。1907 年以後，勞資雙方皆接受由公立就業服務站以中立的方式運作，並已成立 10 個 就業服務組織，處理超過 36,000 職缺等資訊。

公立就業服務運作三大原則為法人結構、中立及免費服務，且屬於專責處理 工商業之國家貿易委員會(National Board of Trade)業務範疇(Rothstein，1998：83)。

自 1906 年起，每年定期舉辦就業服務會議，由雇主聯合會與工會聯盟選出之代 表，以及地方就業服務代表所組成。1907 年自由黨通過立法，規定就業服務必 須符合上述原則，保有其中性與平等之地位，並給予財政上的補助。雖然政府的 補助金額並不大，但卻確立了就業服務組織的中立與勞資雙方代表均等的體系。

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隨後就業服務系統擴展相當迅速，且在各種規模的城鎮與工業中心均有設點。

1914 年大約有 100 就業服務機構處理超過 100,000 個職缺；到了 1920 年，全國 就業服務網絡已設有 130 個辦事處，處理約 200,000 個職缺。1934 年由於失業保 險的引進，整個就業服務的系統有著不一樣的發展，1939 年就業服務體系不再 僅為地方政府層級之單位，進而提升至全國中央主管層級，為全國勞動市場委員 會(the National Labor Market Commission, AMK)。全國勞動市場委員會成立之初 為戰爭時期所成立之緊急機構，關注於歐洲戰爭對瑞典勞動市場的影響與發展。

該委員會主要任務為穩定勞動市場運作，並在戰爭時期仍保持勞動力交換的功能，

以作為戰爭時期重要經濟支援之一環。直至 1939 年，全瑞典總共有 166 個就業 服務機構，處理將近 50,000 個職缺(Rothstein，1998：84)。

1940 年全國失業委員會(the National Unemployment Commission, AK)解散，

而其業務則併入全國勞動市場委員會。重組後的委員會主要任務有三項，包含協 調和指引公共就業服務；在金融危機時期確保勞動市場規律運作；組織一全國勞 動局，亦即實施新的全國服務法。許多業務從以前社會福利部移轉至此，再加上 就業服務國有化等，這些重要的任務代表全國勞動市場委員會的重要性。隨後，

1948 年成立了國家勞動力市場局(the National Labor Market Administration, AMS)，

形成了政府的勞動力市場行政管理。

二次大戰以來，充分就業一直是瑞典經濟政策的主要目標。包含瑞典主要大 黨社會民主黨，其他政黨主政時對於勞工政策的目標皆是相當一致的。1950 年 代末期經濟景氣較差，勞動市場政策以辦理訓練和提供救濟性工作為主，但規模 不大。隨後在經濟迅速發展之下，市場缺乏勞動力，政策上遂以引進外勞來解決 勞動力缺乏的問題；同時，政府也推行更多的職業訓練機會，鼓勵家庭主婦進入 勞動市場，增加勞動供給(洪榮昭，1989：17)。

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1960 年代，瑞典經濟快速成長，產業結構逐漸改變，人力資源的調配也有 了新的動向。1966 年社會民主黨將勞工政策的目標訂為保障充分、多能力、自 由選擇的就業。多能力就業乃為使就業者能夠轉業且有能力適應新的就業環境，

促進勞動市場流動；自由選擇的就業除了消極的避免強制分派勞工工作外，在積 極作為上可以提供機會使人民可以找到合適的工作。此時其勞動市場的政策強調 促進勞動力的流動，使就業者可以不受職業與地區的限制順利流動。在此情形下 所發展的就業政策稱為「移峰政策」(moving van policy)與區域發展策略(regional development policy)，使各區域勞動力的分配可以更加平均，增加就業及減少失 業的機會(洪榮昭，1989：6)。

1970 年代勞動政策範圍更加細緻，強調減少失業人口，且增加每個工作年 齡層勞動人口之就業率，希望屬於工作年齡中的人都可以投入勞動市場。中期為 了避免經濟衰退所導致的大量裁員，國會通過立法加強就業保障，透過契約約束 企業對於勞工的解僱。新的勞工政策方向以保護勞工工作權為主，提供企業界各 種支援，以緩和失業率的上升，不過該措施成效並無預期的顯著。直至 1980 年 代，就業政策以提升勞動素質與就業服務品質為主，加強訓練計畫與再訓練計畫，

並在硬體設備上也汰舊換新，使就業媒合上更有效率。

1990 年代起，為了有效降低青年失業率，實施了青年工作計畫(Youth job)，

學校對於在校學生有輔導其升學或就業之責，與雇主聯合會與工會聯盟協議，提 供臨時的工作機會；而就業服務機構則將失業的青年勞工推介至該方案。2000 年代除了青年失業以外，隨著移民的增加，產生許多就業上的問題，另有中長期 失業者等問題，勞動市場政策開始更加積極，加強對於移民者的訓練及減少進入 勞動市場障礙，針對失業問題改而從一失業即展開安置與輔導，減少失業期間等 計畫。在硬體上也由於網路的發達，對於網路人力銀行、電子通訊與社群網展的

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運用也更加普遍與廣泛。

值得探討的是自全國勞動市場局成立就業服務由國家行政管理後，就業服務 人員與組織組成對與組織的運作模式有著重要的影響性。由於就業服務的成功與 否難以界定，因此該組織並無任何具體就業服務人員招募的正式資格。然而，對 於就業服務組織的組成，專家與政府有著不同的看法。專家指出理論教育的重要 性，就業服務人員應具有社會工作相關學歷之背景；相反的，政府則認為就業服

值得探討的是自全國勞動市場局成立就業服務由國家行政管理後，就業服務 人員與組織組成對與組織的運作模式有著重要的影響性。由於就業服務的成功與 否難以界定，因此該組織並無任何具體就業服務人員招募的正式資格。然而，對 於就業服務組織的組成，專家與政府有著不同的看法。專家指出理論教育的重要 性，就業服務人員應具有社會工作相關學歷之背景；相反的，政府則認為就業服