第三章 各國公立就業服務與職業訓練機構運作模式
第二節 美國運作模式
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第二節 美國運作模式 一、美國勞動力概況
美國幅員遼闊，其地理環境及氣候均有相當大的差異，人口總數更是高達 3 億 3 千萬人。由於各地的差異甚大，為美國就業服務與職業訓練奠定了多元化的 發展基礎。因此，美國為一高度分權化的國家，其憲法也限制聯邦政府對於地方 過度干預。各州的職業訓練與就業服務的主權由州負責管理，州與州之間在訓練 與就業服務的提供方式上均有所差異。
美國就業服務與職業訓練機制長期以來，即具有高度去中央化、地方主導、
強烈市場導向等三項特徵。柯林頓總統任職期間成立「全國績效委員會」，期望 以企業型政府的理念重建聯邦政府職能，鼓勵民間部門參與公共計畫、與非營利 組織建立合作關係、以顧客需求為計畫投入重點，並以刪減法規簡化程序、顧客 至上民眾優先、賦能員工追求成果、撙節成本提升效能為四大原則。受到資本主 義和政府改造的影響，就業服務與職業訓練的推行與運作不侷限或劃分公私部門，
而是將公立與私人所提出的相關方案，統一由單一窗口提供給民眾選擇，並由地 方政府人員、企業、社會團體與勞工組織等代表所成立的委員會，進行指導監督。
聯邦勞工部所扮演的角色為規畫並設定欲達到之目標與方向，實際的決策與執行 則交由地方負責。
美國勞工部提供所有美國勞工之服務，包含薪資、福利、平等就業、工作訓 練、安全衛生與保險等，其中與職業訓練和就業服務有關的組織機構為「就業與 訓練署」(Employment and Training Administration, ETA)。就業與訓練署主要為制 定各種法案之相關方案（如勞動力投資法案、學徒工作法案）；建立各州就業服 務部門網路，以幫助安置工作；建構全國失業保險制度，給付失業保險金。由就 業與訓練署擬定方案方向後，各地州政府再交由州級勞動力投資委員會或地方勞
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140,283 (8.1%)
88,310 6,558
資料來源：美國統計局，2013
http://www.census.gov/people/laborforce/
二、公立就業服務與職業訓練發展沿革
十九所州辦就業輔導機構 (OECD，1999：31)。1907 年聯邦政府創辦全國性的 國民就業輔導行政，於移民局設立就業諮詢處，專責國內外來移民之就業輔導業 務。1913 年聯邦勞工部成立，就業諮詢處改隸該部，並於 1918 年擴大為就業輔 導處。‧ 國
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1933 年由於經濟大恐慌所造成的影響，國會通過華格納‧皮爾雪法案(Wagner Peyser Act)，建立聯邦與各州政府合作之就業輔導制度，並揭示美國就業服務四 大目標：
1. 繼續因應社會需要擴展就業服務。
2. 對主要服務項目訂定一個統一原則。
3. 聯邦政府應籌劃就服之發展，對州級以下執行機構應給予技術協助。
4. 聯邦政府應盡量給予各州在就輔方面的自主權，以適應區域性的人力情況。
1935 年美國通過社會安全法案(Social Security Act)，開始辦理失業保險。1939 年聯邦就業輔導處改隸社會安全局，成立就業安全局，業務包括就業輔導與失業 保險兩項。其後二次大戰期間，就業輔導行政統歸聯邦政府直接管轄，至 1948 年就業輔導與失業保險業務合併隸屬聯邦安全署，1949 年重新改組後，重隸勞 工部就業安全局迄今(張丕繼，1991：57)。
1962 年甘迺迪總統簽署「人力發展與訓練法案(Manpower Development and Training Act)」，計畫訓練幾百萬個缺乏社會所需技能而失業的勞工。一方面創造 就業機會，一方面輔導國民充分就業，使人力培養與人才出路密切配合。1964 年詹森總統簽署「經濟機會法案(Economic Act)」，旨在消滅貧窮，提供每一位公 民教育、工作及尊嚴的生活機會。1969 年尼克森總統發表「新聯邦主義」，包含
「人力訓練法案」，此乃針對因自動化和技術改變，造成對經濟與勞動市場就業 分配不良之影響而提出，特別著重於人力方案的實施(張丕繼，1991：57)。
1973 年訂立「綜合就業與訓練法」，內容包括就業訓練、就業服務、就業諮 詢、測驗服務、職業介紹等，以及過渡性的工賑與特定對象的就業及訓練服務。
該法主要特徵即為就業與訓練的決策權自聯邦轉移至地方，建立具有彈性的分權 制度，州及地方自行決定人力服務調配與經費運用。該法亦要求勞動部建立全國
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自動化勞動力交換系統(Federal-level Automatic Labor Exchange System)，辦理州 與地方就業機構的勞力交換。70 年代中期，美國公立就業服務開始在各地設立
「職業銀行」(Job Bank)，又稱「人力銀行」(Manpower Bank)，採用電腦作業，
掌理就業機會，為就業輔導機構提供職缺。1975 年鼓勵雇主僱用依賴津貼生活 之國民，制定稅收寬減法規定，凡僱用一名達九十天以上，則可申請福利稅 20%
寬減額。
1976 年訂定「就業年齡歧視法」，加強輔導年逾四十五歲以上國民就業。1977 年規定各州申請公共扶助金者，須向機構登記就業，以減輕政府福利金負擔。1978 年修正 1973 年綜合就業與訓練法案，建立一新的公、私立機構合作機制，除促 使私立就業機構與地方政府共同合作、規劃和實施該方案。同年訂定「充分就業 暨平衡成長法」，主要內容為凡有工作能力及意願者都應給予充分機會，使從事 合理報酬工作，以保障工作權。
美國勞動市場在 80 年代面臨巨大的改變，女性勞參率提高，中高齡者就業 問題突顯且勞動力教育程度提高，加上產業結構改變，影響就業服務工作必須順 應時代改變而有所修正。聯邦政府為檢討在職業訓練與就業所扮演的角色，與 1982 年訂定「工作伙伴法案」(JTPA)，主要係為低收入又無技術之年輕人和成年 人、離職工人，及其他面臨嚴重就業障礙之國民提供職業訓練及其他服務，以協 助其獲得職業，就業後政府不再給予任何補助。主要內容係將據以辦理就業服務 工作已逾五十年之「華格納‧皮爾雪法案」加以重大修正，所揭示新的舊服務目 標為：加強職業介紹工作；加強職業交換工作；為有利職業交換，對求職求才應 有統一之分類；配合失業保險，加強辦理工作查證。而主要修正內容為：
1. 各州就業服務經費分配方式改變，將經費區分為兩大類，包含基本服務經費 與特定業務經費，不再純以業務績效核發經費。
2. 支持各州政府、縣市地方政府及民間企業建立共同規劃、監督及評估各種方
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案之合夥關係。
3. 使聯邦的資源更集中於各種職訓方案。
4. 以各種方案提高就業者之就業準備。
5. 增列離職工人服務方案，提供再訓練及其他就業和訓練服務給不易找到與原 職業相似工作之人。
6. 促進聯邦與各州就業服務機構密切合作，共同致力於全國職業訓練及就業服 務工作(吳錦才，1992：78-81)。
1983 年設立就業與訓練局(Employment and Training Administration, ETA)，美 國現行的公立就業服務機構體制完全底定。1994 年通過再就業法案
(Reemployment Act)，以整個就業安全制度為基礎，提供想要新工作或更好工作 者最新就業服務及勞動市場訊息。同時設立單一窗口職業中心，將就業服務、失 業給付與職業訓練的功能整合，採行合署辦公的模式。
1998 年實施勞動力投資法，為當前美國公立就業服務運作的主要依據。過 去的就業與訓練體制常常重複分散，且缺乏足夠著重於勞雇雙方消費者之需求，
此法案則將各種就業與訓練發案加以整合，透過單一窗口提供現代化服務體系，
聯邦政府要求各州確實執行，各州推動之計畫由聯邦政府審核通過者，將提供經 費補助，希冀達成增加參與者之就業、維持就業安定、增進勞動力素質、減少福 利依賴並加強全國性的生產力與競爭力 (郭振昌，2006：57-67)。
勞動力投資法案最重要的三個指標在於：顧客導向、分權化、民間參與。顧 客導向即要求必須使求職者能方便地在其鄰近的單一地點接觸到所需的求職資 訊、就業諮詢等服務，求職者有權決定最符合其自身需求的訓練方案與提供此項 服務的機構，其組織評鑑標準則以雇主與方案參與者的滿意度為標準。美國就業 服務體制採取分權化的運作方式，為能有效統合資源，各州政府成立「勞動力投
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資委員會」，其成員中除了政府相關部門外，另有代表民間部門的企業代表、勞 工組織代表及其他有相關經驗之人選(林建山，2002：2-22)。
（二）職業訓練發展沿革
美國職業訓練發展沿革與國會制定的相關人力資源和訓練等法案息息相關，
有關職業教育的法案可以追溯至 1862 年莫里爾法案，其中陸陸續續又新增或修 正約三十幾部相關法案，而目前最主要的職業訓練法案則是以 1998 年所制定的 勞動力投資法案(Workforce Investment Act)。
1862 年莫里爾法案(Morrill Act)規定各州必須成立一個教學研究中心，以發 展工業及農業，其後教學中心皆成為各州的授田大學。該法案的重要焦點在於增 設各種學院及擴展職業教育，透過捐地的方式以興建農工大學。1917 年史密斯‧
休斯法案通過，主要內涵強調聯邦政府於職業訓練中所扮演的角色，提供補助款 給各地州政府辦理工業、農業及家事教育，對工業和商業的職業訓練影響甚大。
受到經濟大恐慌的影響，美國失業人口急遽增加，因此政府逐漸重視社會安 全相關制度。1933 年華格納‧皮爾雪法案(Wanger Peyser Act)結合聯邦及各州提 供職業訓練，建立完整的公共就業服務網，協助青少年及成人順利就業。1935 年則通過社會安全法案(Social Security Act)，建立失業者保險制度，使有意願工 作而無法找到工作的失業者，能獲得補助以維持生活。
聯邦政府學徒訓練局為促進及提升勞動標準，以保護學徒的福利，除了推動 工會與雇主合作建立學徒制度外，並與州政府有關機構合作，以推廣學徒制度。
因此，1937 年頒訂國家學徒法案(National Apprenticeship Act)，規定聯邦政府應
因此，1937 年頒訂國家學徒法案(National Apprenticeship Act)，規定聯邦政府應