日治時期鹽業概況

一、專賣的廢止與重新開設

日本政府在明治 28 年（1895）5 月入臺之初，為瞭解清政府在臺灣所 實施的鹽專賣制度，因而設置鹽政取調委員調查臺灣鹽業的舊制。¹¹⁶由 於日本統治者抵達臺灣時，並未完全控制臺灣全島，因此鹽政取調委 員調查的主要範圍為當時的臺北縣地區，隨後並在該年 7 月 9 日的一

116 松下芳三郎編，《臺灣鹽專賣志》，頁 25。

份以臺北縣為主體的關於清代鹽制的文件，提出如後幾點理由希望廢 除官鹽。一、清官府以一斤 2 厘 5 毛的價格收買食鹽，幾次轉手後以 一斤 1 錢 6 厘的價格買給消費者，幾次轉手價差達 1 錢 3 厘 5 毛，如 此雖有豐厚的獲利，但也招致官員的腐敗。二、官府利用專賣權廉買 貴賣所獲得的利益其實是由消費者所負擔，與苛稅無異。三、鹽是維 持人類生命，一日不可或缺的必需品，應廉價供給。四、推測需要供 給的實際情況，維持合理的鹽價，如此才是官吏所該做的。五、官吏 實施一切的買收販賣，是為了防止走私，不僅需要非常的手段，甚至 會動用到不恰當的嚴刑重罰。六、純粹營業性質的事業有誘使官吏有 瀆職行為的弊病。七、官鹽制度妨害製鹽事業的發達。八、廢止官鹽 制度，將鹽的販賣交付民間自由買賣時，隨著需要供給一致，價格也 會保持平均，鹽業者與消費者各享其利，當地的鹽業也會發達。九、

日本人依照現行的日清通商條約有權利輸出清國內地的鹽，而日本內 地的鹽產額應付消費額尚有餘裕，為其尋找銷路變得急迫，將臺灣的 鹽交付人民自由營業的話，將來或許可以成為內地製鹽的銷路。¹¹⁷隨 後臺灣總督府以此之故，決定廢止清代鹽專賣舊制，並在同年 7 月 31

117此處依照《臺灣鹽專賣志》內列出的九點理由，不過此份文件原文〈塩制二関スル件〉中條列 的理由只有後面八點，《臺灣鹽專賣志》內第一點條列式理由則是由〈塩制二関スル件〉內文 擷取而得。松下芳三郎編，《臺灣鹽專賣志》，頁 25~26。臺灣總督府公文類纂數位化檔案，塩 制二関スル件，11-31，頁 157～158。

日出示如下的諭示，聽任人民自由製鹽與販賣：¹¹⁸

臺灣總督海軍大將子爵樺山，為剴切出示曉諭事

照得塩乃百味之祖，人間不可一日缺乏，向來臺地塩務統歸 官辦，壟斷其利，而民困已甚矣。我大皇帝體念民艱，痛恨宿弊，

特命本總督一切弊竇盡行革廢。塩乃日食之需，豈有官辦私販之 理，自示之後，無論塩販食戶，概行自買自賣，以便民生。爾諸 色人等，當知聖皇體卹愛民之至意，其各凜遵，切切特示。明治 二十八年七月三十一日。¹¹⁹

於是，臺灣食鹽結束自雍正 4 年以來的食鹽專賣制度，重新回到自由 生產與銷售的市場。可是這自由產運的時間只有歷經短短的三年多，

其後隨即因為各種原因，促使臺灣總督府在明治 32 年（1895）5 月實 施食鹽專賣制度。

原本臺灣總督府方面認為廢止清代食鹽舊制能使食鹽的需求與生 產達到均衡，在需求與供給均衡下，臺灣食鹽產業會因此興盛，且能 使一般人民因免去政府剝削而購買到便宜的鹽，藉以收攬人心。然而 實際實施後的結果，卻遠超出日本殖民政府的想像，甚至與其預期相 反。實施自由產銷後對臺灣食鹽產業的負面衝擊主要有兩方面：一方

118《臺灣鹽專賣志》，p26。

119 臺灣總督府公文類纂數位化檔案，官塩廢止二関スル樺山臺灣總督ノ諭告，11-31，頁 153、

頁 155。

面是重創臺灣原本的食鹽生產體系，另一方面則是造成部份地區食鹽 價格創下歷史新高。

在食鹽生產方面，食鹽自由產銷以前，製鹽業者原是世代相傳，

現任製鹽業者不用投入大量成本，也不用擔心食鹽的銷售，然自由產 銷後製鹽業者必須自己為所生產的食鹽找銷路。¹²⁰此外，或因政策宣 導不足或是制度宣導不良，大量且低價的食鹽由臺南地區的鹽田及倉 庫流出，造成鹽價崩跌，¹²¹也衝擊到自行找銷路的製鹽業者。此外，

由於南北交通限制及成本過高，且中國沿海食鹽生產成本較臺灣及日 本內地便宜，致使大量廉價的中國鹽流入臺灣，雖中國鹽在清代本來 就是臺灣中北部食鹽的主要供給地之一，但在自由產銷下，估計仍對 臺灣本身的製鹽業產生衝擊。此時臺灣西南海岸的居民也因為當地適 合製鹽，競相以粗雜簡易的製鹽法製鹽，如此也衝擊到原有的製鹽業 者。原本的製鹽業者面對這些衝擊也是無能為力，在鹽田破壞了也無 能力修復的情況下，恰巧趁著工資上升將父祖傳下來的鹽田拋棄，而 離家出外工作者也不斷增加。¹²²

在食鹽價格方面，雖然有些地區鹽價因自由產銷而下降，如臺南 沿海靠近鹽田的地區以及輸入中國鹽的港口，但在其他離鹽產地較遠

120 松下芳三郎編，《臺灣鹽專賣志》，頁 26。

121 栗原純，〈台南と台湾総督府の塩業政策について〉，《「海洋古都：府城文明之形塑」台灣史國 際學術研討會》，頁 364~365。

122 松下芳三郎編，《臺灣鹽專賣志》，頁 27。

或離中國鹽進口港較遠的地區因為運輸成本的因素，造成食鹽價格空 前飆高。比較清代專賣時期及改隸自由販賣以來的價格，前者有所謂 的公定價格所以變動少，百斤一圓四十錢至一圓六十錢，相反的後者 高低常波動，依照明治 31 年（1898）12 月的調查，如下表所示，百 斤從二、三十錢到最高的四圓五十錢，呈現不均衡（依照食鹽專賣事 業第一編第二頁的話，自由販賣時代百斤有至八、九圓）。¹²³下表是實 施食鹽自由產銷三年後，臺灣地區各地所調查出來的每百公斤鹽價。

由下表可看出，當時鹽價較便宜的地方在基隆、淡水、臺南、鹽水港、

樸仔腳、安平、打狗、東港、恆春、頭圍、澎湖，鹽價高的地方則是 苗栗、埔裏、南投、嘉義、臺中。鹽價便宜的地方集中在鹽田所在地、

港口、以及中國鹽輸入港。鹽價高的地方集中距離鹽田所在地或中國 鹽輸入港較遠的地區。製鹽地鹽價低的原因除了因為當地有製鹽業 外，另外也與製鹽業者低價且大量拋售食鹽有關。¹²⁴另外，以下表的 基隆地區及新竹地區一萬斤以上的鹽價與百斤以上鹽價的價差作比 較，造成此價差的原因可能除了一次購買數量多寡外，其銷售範圍也 是影響的原因之一。如基隆地區由於銷售範圍小，所以運輸成本影響 較小；新竹地區銷售範圍大且運輸較不易，所以運輸成本影響較大。

123 松下芳三郎編，《臺灣鹽專賣志》，頁 26~27。

124 栗原純，〈台南と台湾総督府の塩業政策について〉，《「海洋古都：府城文明之形塑」台灣史國 際學術研討會》，頁 365。

此外，如果再從淡水地區及埔裏地區鹽價的比較，則更能證明此時影

北斗辨務署 1.3 1.3 1.7 1.7

羅東辨務署 1.2 1.3 1.5 1.5

提到為何不從南部運鹽上來，以及南北交通問題與運費問題，假設只 因此份調查書的內容即推斷出「廢止官鹽制度，將鹽的販賣交付民間 自由買賣時，隨著需要供給一致，價格也會保持平均，鹽業者與消費 者各享其利，當地的鹽業也會發達」似乎也不太合理，因為調查書中 只提到中國輸入的鹽怎樣販賣及其價格，並未提到臺南五場的場鹽與 北部鹽消費市場的關係，¹²⁸假設廢止鹽專賣且達到總督府所謂的需求 與供給的均衡，則此供給面應該是生產成本與運費皆較便宜的中國福 建鹽，而非臺南五場，如此即不可能促使臺地鹽業的發達。另外，如 前所述，此時影響臺灣各地食鹽價格的主要變數仍是延續清代的傳 統，也就是運輸成本，假設臺灣本地食鹽市場真的能達到總督府認為 的市場均衡，在政府沒有插手及需求變化不大的情況下，臺灣將依照 運輸成本的高低被劃分成許多市場，因此造成各地鹽價不平均、鹽價 落差大、鹽價創歷史新高等情形也就不意外。

令人好奇的是，總督府方面廢止清代舊制的參考資料是否只有松 本龜太郎的調查資料？抑或者在無其他參考資料下草率的作出決定？

假設有其他更完整的資料，則為何會沒有考慮到廢除清代舊制後所會 產生的市場影響呢？不過此部份並不是本文行文重心，有待日後進一

128 清領末期`臺灣北部所需食鹽之所以並未全部由南部供應，其原因在於南北交通困難、運輸成 本又高，因此才會大量從中國輸入食鹽，而並非南部無法生產出全臺所需食鹽。

步研究。

1895 年（明治 28 年）廢止食鹽專賣制度除了上述官方理由外，

另一個理由可能與日本佔領臺灣的前四年間（1895-1899)，殖民統治 力量與員警的控制力尚不足有關。根據《臺灣鹽專賣志》所提及的，

在 1899 年時由於臺灣適合產鹽的西南沿海地區私鹽製造方式簡單，加 上當地交通不變，且反抗政府的力量尚未完全滅絕，因此當時的員警 與統治力量尚無法完全取締私鹽，只能默許這些私鹽活動。1899 年的 員警與行政力量尚無法有效執行食鹽專賣政策，更遑論 1895 年 5 月全 台尚未完全平定的這個時間點。因此推論 1895 年就算實施食鹽專賣，

總督府方面也不能有效掌控食鹽的生產、運輸與銷售，因此 1895 年 5 月並未延續清領時期的食鹽專賣制度。¹²⁹

或許因為廢止清代舊制當時臺灣總督府尚未統治中南部，不瞭解 南部鹽場以及全臺鹽業概況，且不清楚南北交通阻隔與颱風、暴風雨 對運輸限制的背景下，加上員警力量尚無法支持食鹽專賣等原因，然

或許因為廢止清代舊制當時臺灣總督府尚未統治中南部，不瞭解 南部鹽場以及全臺鹽業概況，且不清楚南北交通阻隔與颱風、暴風雨 對運輸限制的背景下，加上員警力量尚無法支持食鹽專賣等原因，然