景觀政策發展的歷史時勢分析

基本上，從世界城市競爭的角度來看，每一個都市的景觀發展皆立足於其獨特的環 境性格，然而長期以來，台灣在追求經濟發展，在工業化、大量生產的機制下，整體城 市風貌逐漸發展成為無特色、無自明性、環境品質低落的都市經驗。台灣從千禧世紀交 替以來，逐漸認知到城鄉與都市風貌失序所帶來的危機與困境。城鄉新風貌的改造行 動，可以視為針對這種困境的反省與改造，並研擬「挑戰 2008 國家發展重點計畫」，期 待以六年的時間將台灣社會發展的競爭力提升到一定的水平。政府清楚的辨識到，國家 城鄉景觀風貌發展在競爭力提升中所扮演的角色與功能，因此不但一連串相關行動計畫 扣連著城鄉風貌發展的議題，更積極的行動則凸顯在國家法治性的制度建構上，包括重 新對國土規劃進行檢討的「國土計畫法（草案）」還有「景觀法（草案）」。其中景觀法 更依據地方自治的精神，指揮地方政府在傳統都市計畫的管制架構下，研擬都市景觀綱 要計畫，建構屬於地方自己的景觀發展行動以及相關的自治條例，以積極促進地方景觀 風貌的保護、維護與發展。

一、 台灣的城鄉風貌運動

城鄉風貌改造運動的發展的主要原因，來自於對於台灣高度經濟發展卻產生惡質環 境經驗之反省。內政部營建署於民國 88 年開始推動「創造台灣城鄉風貌示範計畫」，喊 出以「文化、綠意、美質」來取代「髒、亂、擠、醜」的生活環境，透過中央補助地方 的實質行政資源，來啟動這項長期性的價值工程。這是以實質環境工程改造為形式，但 以社會經驗與價值轉變為內涵的社會運動。城鄉風貌示範計畫也因為環境主流價值的轉 變，在政策與制度上不斷地革新，在遴選補助對象方面，從過去全面性的補助到現在改 為具高度競爭型態的環境改造競圖，激發出更多的設計創意與生態、人文的深度思考。

城鄉風貌計畫具體的成果是清晰可辨的，地方環境風貌的塑造行動從傳統地方工程 建設的窠臼中逐漸脫困而出；從「創造城鄉新風貌」到「城鎮地貌改造」，一路在傳統 的環境想像、工程規劃能力升級與社會價值轉換中碰撞，並集合各界學者專家的智慧、

不斷檢討、及充實改善，全面深植城鄉風貌改造的內涵。城鄉風貌的議題，不僅逐漸獲 得社會大眾普遍的關注，更在社會快速發展危機與威脅、轉型期待與相關社會條件配合 下，逐漸成為政策經理與景觀發展實務上的重要課題和議程。

高雄市城鄉風貌運動這幾年的發展有了一種新的景象，透過公共議題的營造，一些 公共空間的表現，開始成為都市公共環境的新景觀，也開始影響到社會民眾對於環境價

值經驗的改變。然而，都市景觀的塑造和改造是否成功有待於社會民眾視野與價值觀的

行，才能促使國土及水資源合理發展，以創造良好的三生環境。

依國土綜合開發計畫對於國土之計畫及執行體制之建議，要將現行區域計畫及都市 計畫之計畫體制進行調整。國土之計畫體制將分為三層，其中上層將擬定全國性、政策 性與功能性之國土綜合開發計畫，其下以縣市行政轄區為範圍研擬縣市綜合發展計畫，

至於區域計畫則調整為功能性之計畫，規劃範圍以功能需要而定。另依國土綜合發展計 畫法草案、城鄉計畫法草案及縣市綜合發展計畫指導下，另以鄉鎮市為範圍擬定城鄉計 畫，城鄉計畫又分為綱要計畫與實施計畫二層。

現行都市計畫制度，依國土綜合開發計畫之建議，已有全面調整修訂的必要，新的 計畫體系除不再區分都市土地與非都市土地之外。其計畫及執行體制均將配合未來國土 計畫法、城鄉計畫法之規定加以調整修正，如圖 3 所示。

圖 3 新舊制國土計畫體制架構體系圖

（資料來源：內政部營建署市鄉規劃局網站http://www.tcd.gov.tw/TCD/law-3-2.htm）

國土計畫法草案內容中提及景觀計畫之條文如下：

¾ 第四條國土規劃之基本原則

第十項　全國國土計畫、都會區域計畫及直轄市、縣（市）國土計畫內容應 加強景觀及防災之規劃，以確保國土景觀及減少災害損失。

¾ 第七條第七項 國土景觀綱要計畫

國土景觀及防災綱要計畫係針對我國國情之特殊需要，列為全國國土計畫內 容之一，以防災綱要計畫為例，係針對整體國土空間發展之需要，所訂定關 於防災空間需求及因應策略之規劃。

¾ 第九條第五項 都會區域景觀綱要計畫

都會區域計畫內容重點在強調部門、景觀及防災計畫之協調整合

¾ 第十一條第六項及第八項 景觀綱要計畫及土地使用整體計畫

將國土功能分區、部門綱要、景觀綱要及防災綱要計畫等疊合，並據以規劃 整體土地使用之發展遠景。

以上法條內容提及相關景觀之計畫因國土計畫之種類有四項，而分別隸屬於 不同層級之計畫中，國土計畫體系所區分之計畫如下：

‧ 全國國土計畫

‧ 都會區域計畫

‧ 特定區域計畫

‧ 直轄市、縣（市）國土計畫

國土發展計畫中有國土景觀計畫，都會區域計畫中有都會區域景觀計畫，落到地方 的直轄市、縣（市）發展計畫，又有景觀計畫，其計畫體系與詳細內容如下圖 4 所示：

圖 4 國土計畫法草案之計畫體系與相關景觀計畫內容

法草案」中所訂定的景觀意涵從景觀法第三條中對景觀的定義是：「景觀係指人類視覺