第二章 美國智庫與台海政策
第二節 智庫影響外交政策途徑
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第二節智庫影響外交政策途徑
第二次世界大戰後，美國對海外拓展的範圍擴大，外交的業務量及複雜性增 加，在國內政治方面因三項變化，增加了外部因素介入影響外交政策制定途徑的 複雜性：一、杜魯門總統時代創立了國家安全委員會的制度，定義行政部門管理 外交政策的架構，因此許多非政府編制人員加入制定外交政策的行列。二、自 1970 年起，尤其在越戰之後，尼克森總統因水門案而下台，國會的外交決策能力 提高，介入以往白宮制定政策的獨佔地位。三、特定議題的遊說團體、媒體、特 殊利益集團三個方面數量上的成長(李本京，1987) 。因此，美國在影響外交政策 制定途徑日趨複雜的情況下，智庫它位於學術與政府決策圈的現實環境間，囊括 人才提供政策且不受制於政府，創造一種有別於其他國家政府與非官方機構的密 切關係，而智庫與政府這種密切的關係，在政策制定的過程中是在哪一個階段產 生影響作用，又是以什麼途徑來影響？是本節討論的方向。
一、 智庫與外交政策制定階段
智庫介入影響政府制定政策的階段，依照政治學家David Easton (1968)的系 統理論(System Theory )，說明了一個政治系統功能運作將政策產出的過程。如 圖2-1：
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圖 2-1 系統理論
資料來源：Easton, D. (1968). A Systems Analysis of Political Life. Behavioral Science, 13(2), pp.
147-149.
在政策輸入階段中，團體及個人透過管道表達對於政策的概念，以獲得大眾 以及決策者的注意，在這個階段Diane L. Stone (2007)認為，智庫是建立起社會 科學研究與實際政策建立的橋樑，這些研究輸入到決策者理念的同時，也就是智 庫可以提供對外宣傳該研究已影響決策者的態度。當理念輸入後，經過決策生成 階段後，再進行政策產出，運用於大眾或政治目的上形成反饋，進而變成一套具 有循環性的政治系統；然而在系統理論三階段中，最無法讓研究政治學者們理解 的就是如何從理念轉化成政策生成的第二階段，也就是「黑箱」(black box)內的 操作，依照宋學文(1999)提出的 3i 決策模型，加強了在民主國家對於政策產出系 統論的第二階段的解釋。如圖2-2
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圖 2-2 3i 政策模型與決策之關係
資料來源：宋學文(1999)，「維持現狀」之決策及其發展：3 i 模型的決策分析，中國大陸研究，
42(11)，頁 80-8。
宋學文與蔡佳恬(1997)認為決策第一階段的成員為學者與政治菁英，第二階 段為利益與壓力團體，第三階段為政府制度與組織，決策者必須在第二階段整合 各方利益，包含政治或經濟利益，以及意識形態的認同，藉由各項意見基礎上達 成制定政策原則，但是當政策形成後，能夠推展出去，形成實際的施政措施，還 必須仰賴第三階段，也就是將其理念內化於組織制度，並且由那些擁有權力或利 益相關的團體或個人，在第三階段對其理念進行鞏固。智庫影響決策途徑除了在 第一階段之外，在第二及第三階段期間影響的方式也十分多元，研究智庫影響外 交政策途徑必須從這三階段著手，本研究也會在本節後續進行分析說明。
二、 智庫影響外交決策途徑分析
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由上述政府決策階段來區分，有三種角色能影響政府決策的途徑，分別是政 治菁英、利益團體與政府組織；以政府或非政府影響途徑來劃分，利益團體屬於 非政府影響途徑，政府組織屬於政府影響途徑，政治菁英在民主國家中則介於非 政府與政府影響途徑之間流動(彭懷恩，1983)。以下就以決策模型中的菁英與利 益集團理論來分析智庫如何以政府或非政府途徑來影響外交決策。
(一)智庫與菁英理論
1. 菁英理論
菁英的定義，就政治價值上來看，在其權威性(authoritative )的分配各種政 策，而社會上有一群人更容易牽涉到這種分配政策的過程，這種運作的過程包 含了制訂與執行，必然與權力相關，這群人就是所謂的菁英 (彭懷恩，2003)。
Dunleavy 與 O'Leary (1987)將菁英理論分類為古典菁英、民主菁英、激進 菁英理論，菁英透過參與制定政策來影響一國的政治發展，古典菁英理論認為，
統治菁英階層不太會受到非菁英階層的影響，所謂的政策制定，完全是依照統 治者的偏好；民主菁英理論把政府形容一個非封閉性的菁英階層，雖然認為少 數的菁英階層在實際的民主政治運作中居於領導地位，但是透過選舉，菁英階 層與其他階層之間具有廣泛的流動性；激進菁英理論認為政府制定政策的權力 集中在少數政治菁英的手上，政治發展的改變是透過權力菁英的互動產出政策，
由政策來影響政治發展。
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依照公共政策研究學者Sabatier Paul (1988)； 研究政策制定過程，而提出
「政策倡導聯盟架構」(Advocacy Coalition Framework A.C.F )；對於政策倡議 聯盟(政策制定參與團體)組成份子的敘述，可區分為民選代表、利益團體、專 家學者、行政官員等四類其中專家學者與菁英的定義相結合，將智庫中的學者 其歸納為知識菁英 (林水波、張世賢，2015)。
2. 智庫菁英理論影響決策途徑
菁英理論者認為，菁英藉著佔據公權力而決定政策，通常有幾項重要特徵 (吳定，2013)：（一）制定政策是由少數菁英進行；（二）多為佔據公共或私人 機構決定性的職位來影響政策制定；（三）擁有優越的資源，包含財富、資源及 專業知識；（四）菁英之間會因為選舉而引起公共政策改變，但不會改變基本 價值觀及維護身利益的目的；（五）菁英影響大眾甚於大眾影響菁英，是由上 自下的流動。
Dye Thomas R.(1978)觀察美國政治制度後指出，不管智庫學者的專業領域 為何，他們都是美國統治階層的組成部分，這些知識菁英個人影響政府決策途 徑的方式可以區分政府或非政府途徑：
(1) 政府途徑
美國政治的鮮明特色就是聯邦政府任命體系，總統有權力對7000 多個聯 邦機構及委員會做出任命，所以從政府組織架構來看，最重要的就是行政機 構的政策制定職位，這成為美國政府與智庫之間產生「旋轉門」的重要基礎
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(Bush, 2013)。智庫專家接近決策過程最好的辦法就是自己成為決策者，或是 成為決策者私底下諮詢的對象，能與決策階層接觸的機會，就代表更有機會 將理念傳達至決策圈 (Wiarda, 1990)。依照 Donald E. Abelson (2006)的觀察，
智庫對政府影響途徑分為4 種：
甲、 在政府部門任職
美國政壇與智庫之間存在著對於智庫來說，代表該智庫的專家學者得到 決策當局政府的任命，可以提升自身的聲望，還能構築與決策者更緊密的聯 繫。例如傳統基金會會注意政府的職缺，試著以智庫本身的成員進行推薦；
另外美國企業研究院的Paul Wolfowitz 就被小布希總統任命為國防部次長。
乙、 總統選舉期間加入競選團隊與當選後加入總統顧問團隊
在總統選舉期間，智庫會提供給政治立場相仿的候選人政策平台，候選 人也會邀請專家學者對於政見提供政策建議。例如在 1980 年雷根當選總統 的前一年，傳統基金會總裁Edwin Feulner 組織了 250 多位的專家制定政策 建議，命名為「領導人的職責」(The Mandate for Leadership)；根據統計雷根 政府執政8 年之內採納了「領導人的職責」內 60%的建議事項，另外該政策 制定小組寫作成員進入雷根政府高層的多達21 位 (Edwards, 2013)。總統當 選之後，這些專家學者也會被延攬到總統當選人的政策工作小組或當選團隊，
協助當選人或其他官員掌握政府政策制定，也有部分的智庫學者備委任加入 重要的總統諮詢委員會擔任顧問 (Ricci, 1993)。例如管理和預算辦公室、經 濟顧問委員會、國家安全委員會與法律顧問辦公室等，由於這些機構的建立，
在相關領域各項實際政策很多已經由它們制訂，削弱了國會應有的權力，雖
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然這些顧問僅是幕僚人員，沒有行政職權，但是在美國的憲政體制中，很多 具體的政策是由閣員及幕僚人員形成，並非總統直接處理，因此這些顧問的 影響力就相當大。
丙、 智庫保持與國會參眾兩院良好關係
美國政治權力不同於其他國家權力集中於行政機關，而是相當大的程度 與立法部門共享權力，智庫通過與立法機關的緊密聯繫，能定期對參眾兩院 的重大議題進行追蹤研究(王海明,，2018)。例如傳統基金會成立之初主要目 標就是影響國會，在國會設有聯絡辦公室，就近提供智庫學者與國會議員會 面的機會，並且與國會議員助理構成聯繫，當國會議員需要政策分析報告時，
就會仰賴助理尋求智庫學者提供建議，在 2016 年間，傳統基金會有一半以 上的研究員都曾經在國會辦公室工作過，與國會關係的密切可見一斑。
另外，智庫學者與國會關係密切其中的一個重要原因就是出席國會針對 法案所舉辦的的聽證會，其原因是要讓專家學者針對審理法案或相關議題在 議員前提出見解，以便讓議員對議題法案有多方面客觀的考量 (Abelson, 2006)。智庫往往將出席聽證會的次數在網站上列表宣傳自家智庫學者在聽 證會所發表的證言次數，強調在決策圈的聲望與受信賴的程度，進而影響政 策方向。
丁、 政府與智庫學者契約關係
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本論文在智庫的分類列出「契約型」智庫一類，這些智庫的學者專家均 接受政府的資助，對政府的內政外交國防事務提出研究建議 (Smith J. A., 1991)。例如蘭德公司與城市研究所；其中蘭德公司在冷戰時期提供對蘇聯 核彈威脅的戰略研究，還為美國空軍在海外設置轟炸機基地位置選定提出 建議，以避免受到敵人的攻擊；蘭德公司對美國國防所提出的研究報告，後 來不少還因此成為軍事行動準據。
(2) 非政府途徑
不同的智庫都有不同的專業領域與偏好，但是他們都傾向用類似的策略
不同的智庫都有不同的專業領域與偏好，但是他們都傾向用類似的策略