美國智庫對小布希政府台海政策之影響-戰略模糊或戰略清晰 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學戰略與國際事務研究所碩士在職專班碩士學位論文. 美國智庫對小布希政府台海政策之影響戰略模糊或戰略清晰治. 立. 政. 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：黃奎博博士研究生：張正翰撰. 中華民國 108 年 7 月 DOI:10.6814/NCCU201900914.

(2) 謝辭感謝指導教授黃奎博老師、口試委員邱坤玄老師以及周志偉老師，撰寫本論文著實讓我對於社會科學的研究方法有更深一層的認識。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(3) 中英文摘要本論文探討華府智庫在小布希總統執政 8 年期間 (2001-2008)的台海政策建議，實際與小布希政府台海政策論述之異同，以「美中軍機擦撞事件前後」、「一邊一國論」、「台灣公投入法」、「中共制定反分裂國家法」與「台灣入聯公投」等五項事件發生時期為主要研究時間，並以戰略模糊或戰略清晰政策進行區分，另外討論華府智庫的意識形態對政府外交決策理論上的影響。最後獲得華府智庫代表的意識形態，並非與提出的台海政策建議絕對相關，以及某華府智庫與小布希政府台海政策論述在不同時期仍有相近傾向，所以具有相互影響的結果。. 政治大 between the Think Tanks 立 in Washington DC and President George Walker Bush’s This paper discussed the similarities and differences of the Cross-Strait policies. ‧ 國. 學. administration during the eight years (2001-2008). There had five major events occur as the main research periods, including the "US-China military aircraft collision. ‧. incident", " One Country on Each Side", " the Referendum Act of Taiwan", "PRC. sit. y. Nat. formulated Anti-Secession Law" and " Taiwanese United Nations membership. al. er. io. referendums" then the five major events were differentiated by Strategic Ambiguity or. v. n. Strategic Clarity policy. In addition, this paper also discussed the ideology of the Think. Ch. engchi. i n U. Tanks in Washington DC influenced the theory of foreign policy decision-making. In conclusion, the ideology of the Think Tanks in Washington DC was not absolutely related to the Cross-Strait policy recommendations, and some of the Think Tanks in Washington DC still had similar trends toward President George Walker Bush’s government Cross-Strait policies in different periods, and there had mutually influential results. 關鍵詞：華府智庫、戰略模糊、戰略清晰、小布希總統台海政策、 Think Tanks in Washington DC、Strategic Ambiguity、Strategic Clarity、President George Walker Bush’s Cross-Strait policies. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(4) 目次第一章緒論.................................................................................................................. 1 第一節研究動機與研究目的.............................................................................. 1 第二節研究範圍與限制...................................................................................... 5 第三節文獻探討................................................................................................ 10 第四節研究途徑、方法與架構........................................................................ 20 第二章美國智庫與台海政策.................................................................................... 23 第一節美國智庫意識形態................................................................................ 23. 政治大. 第二節智庫影響外交政策途徑........................................................................ 29. 立. 第三節研究台海關係的華府智庫.................................................................... 45. ‧ 國. 學. 第四節小結........................................................................................................ 66. ‧. 第三章華府智庫對小布希政府台海政策主張........................................................ 67 第一節戰略模糊派............................................................................................ 69. y. Nat. sit. 第二節戰略清晰派............................................................................................95. n. al. er. io. 第三節小結...................................................................................................... 106. i n U. v. 第四章小布希政府時期的台海政策變化.............................................................. 113. Ch. engchi. 第一節美中軍機擦撞事件時期...................................................................... 115 第二節一邊一國論與台灣公投入法時期...................................................... 121 第三節中共制定反分裂國家法時期.............................................................. 125 第四節台灣入聯公投時期.............................................................................. 129 第五節小結...................................................................................................... 135 第五章結論.............................................................................................................. 141 參考書目.................................................................................................................... 151. I. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(5) 表次表 2-1 華府主要智庫意識形態分類 ......................................................................... 28 表 3-1 美中軍機擦撞前後時期華府智庫的美國立場與台海政策 ....................... 108 表 3-2 一邊一國論與台灣公投入法時期華府智庫的美國立場與台海政策 ....... 109 表 3-3 中共制定反分裂國家法時期華府智庫的美國立場與台海政策 ............... 110 表 3-4 台灣入聯公投時期華府智庫的美國立場與台海政策 ............................... 111 表 4-1 小布希政府台海政策論述時程表 ............................................................... 137 表 4-2 小布希政府台海政策戰清晰或模糊區分表……………………………...138. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. II. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(6) 圖次圖 2-1 系統理論 ......................................................................................................... 30 圖 2-2 3i 政策模型與決策之關係 .......................................................................... 31 圖 2-3 綜合菁英與利益團體理論解釋智庫影響政府決策的途徑 ........................ 44 圖 3-1 華府智庫戰略中立、清晰或模糊政策各時期示意圖 ................................ 112 圖 4-1 戰略清晰或模糊政策與小布希政府對台或中共傾向象限圖 ................... 139 圖 5-1 小布希政府台海政策陳述戰略模糊與清晰落點分析 ............................... 146 圖 5-2 華府智庫對小布希政府政策影響綜合落點分析 ....................................... 147. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. III. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(7) 第一章緒論第一節研究動機與研究目的. 一、. 研究動機. 政治大影響一國對外決策的因素，區分為國內和國際兩大因素， (閻學通、陳寒溪，立. 2003)。影響國家對外決策的國際因素，包括國家間戰略格局、國際形勢、外交關. ‧ 國. 學. 係與國家的國際地位 (Strobel, 2000)；國內因素包括總統、行政部門、國會、利. Nat. sit. y. ‧. 益集團、智庫、媒體及公眾輿論等因素 (Hunter, 2000)。. io. er. 以美國這個長期實行選舉制度的國家而言，總統及政務官僚體系，會因為定期的選舉結果而進行微調到大幅度的更動，導致影響國內決策因素，因此新上任. al. n. v i n Ch 的官員在進行對外決策時，因缺乏直接的施政經驗，而無法立即做最佳的處置 engchi U (Hunter, 2000)。據此背景，眾多智庫的興起，為歷任政府團隊提供政策方針，通過各種途徑包括：研究成果、舉辦辯論會或利用網路等媒體增強對政府政策。甚至就任政府要職的官員中，也有許多是具有智庫背景的學者 (Abelson, 1996)。從智庫與行政部門的結合與積極參與政策制定的活躍與普遍程度來看，美國智庫已成為政策制定的重要角色，有別於其他國家之處。. 美國政府「反對兩岸任何一方片面改變現狀(status quo)」的論述，最早提出是在小布希（George Walker Bush）總統第一任期間 (2001 年至 2005 年)任職的 1. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(8) 國家安全顧問萊斯(Condoleezza Rice)，因為在台海之間需要兼顧三大利益，民主人權(政治)、貿易(經濟)與戰略安全(軍事)，而這三種利益卻相互矛盾，因此短期政策在模糊與清晰之間擺盪，但長期總體政策不變 (劉屏，2018)。依照前國務院亞太助卿凱利的說法，「現狀是由美方認知並且定義的」 (劉永祥，2018)。而美國認知的台海政策基本原則，對中國的態度是不希望中共藉和平以外手段決定台灣的未來；對台灣的態度是支持一個中國政策，不支持台灣獨立 (McClellan & Boucher, 2005)。該政策執行的形式，主要是以「戰略模糊」(strategic ambiguity) 以及「戰略清晰」(strategic clarity)的途徑呈現。「戰略模糊」的政策，奠基於 1972. 政治大 Act)：「一方面美國『認知』(acknowledges)只有一個中國，兩岸問題應由中國人立. 年的上海公報(Shanghai Communiqué)以及 1979 年的台灣關係法(Taiwan Relation. 自行解決；另一方面美國決定和『中華人民共和國』建立外交關係之舉，是基於. ‧ 國. 學. 以和平方式決定台灣的前途，任何以非和平方式來決定臺灣的前途，將被視為對. ‧. 西太平洋地區和平及安定的威脅，而為美國所嚴重關切」 (美國在臺協會，1979)。. y. Nat. er. io. sit. 對於採用「戰略清晰」或「戰略模糊」的政策調整，各方智庫皆提出不同的政策辯論，劃分為兩種觀點：支持「戰略模糊」的智庫認為，美國不需要明確的. al. n. v i n 表示何種時機介入台海軍事衝突，因為一方面遏制中共對台使用武力時，會促使 Ch engchi U 台灣相信在追求獨立時，美國會進行軍事援助；另一方面遏制台灣獨立的挑釁行為時，會激勵中共以自己的方式統一台灣。支持「戰略清晰」的智庫認為，在台海發生軍事衝突之前，美國應讓中共認知到，美國會對台海危機進行軍事干預，使中共不至於破壞和平現狀，但是實際上在台海間推行「戰略模糊」或「戰略清晰」的政策，隨著美中台的局勢不同而各異。. 1995 年中共在東海試射飛彈與 96 年台海危機，美國政府的「戰略模糊」政策，使共和黨總統候選人杜爾(Robert J. Dole)對柯林頓政府模糊的兩岸政策提出. 2. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(9) 質疑，讓美國的信譽倒退(reversal over credibility) (Dole, 2018)。但是前國務卿貝克(James Baker)以及哈佛大學教授奈伊(Joseph Nye)皆認為面對兩岸問題，美國必須採取「戰略模糊」方向，對於和平或武力解決都應該避免承諾 (SIM, 1996)； (Nye, 1998)。而在 2000 年美國總統大選後，智庫「蘭德公司」(Rand Corporation)、「傳統基金會」(New Heritage Foundation)以及「新美國世紀計畫」(The Project for the New American Century)更是公開提出反對柯林頓政府「戰略模糊」的兩岸政策 (Carlucci, Hunter, & Khalilzad, 2000)。. 政治大政府時期的「戰略模糊」方針，對外表示「使用一切方法協助台灣防衛」，轉變立雖然在 2001 年小布希總統上台後，提到對兩岸的政策，似乎不同於柯林頓. 成「戰略清晰」的政策；但是到了 2003 年 12 月 9 日，小布希總統在會面中共總. ‧ 國. 學. 理溫家寶時表示，「反對台灣領導人最近的談話與行動可能片面決定改變兩岸現. ‧. 狀」，對兩岸政策過於清晰的言論進行修正 (WhiteHouse, 2003)。. y. Nat. er. io. sit. 總體觀之，長達 8 年的小布希主政時期的兩岸政策提出了較為清晰方向，突破以往美國以「戰略模糊」為主導的主張 ( Abelson, 2002)。但是在「戰略清晰」. al. n. v i n 的政策為前提之下，仍對於台海兩岸的表現進行適時的修正，而這些調整，對照 Ch engchi U 美國各智庫當時對於該政策的研究發表，總有一些是附和或反對的意見；既然智庫在美國政府政策制定或政策選擇中可能具有重大的影響，本文探討這些智庫對兩岸有關「戰略清晰」或「戰略模糊」政策報告的不同論述，結合小布希政府所採行的政策，期能對智庫影響小布希政府的兩岸政策產出與有更進一步的了解。. 二、. 研究目的. 3. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(10) 因為美國智庫有別於其他國家，成為影響政策制定的重要角色，因此對於智庫所提出的政策論述必有其研究的價值。本論文的研究主要目的有三項：. (一) 何謂美國為維護台海穩定所實行的「戰略模糊」與「戰略清晰」政策？. (二)美國智庫是否能以意識形態區分保守或自由主義？其論述是否符合「戰略模糊」或「戰略清晰」政策的二分法？. 政治大或「戰略清晰」的政策，是否能有效歸納評估各家智庫所提出的論述，對於立. (三) 小布希主政 8 年間有關兩岸間發生事件的重要四個時期，調整「戰略模糊」. 小布希政府的兩岸政策具有影響力？. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 4. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(11) 第二節研究範圍與限制. 一、. 研究範圍. 以下將研究範圍區分為「小布希總統主政時期」、美國對於有關兩岸「戰略模糊」與「戰略清晰」政策的界定，以及「美國研究台海問題的智庫」。另外，. 政治大. 要精確的衡量智庫對決策圈的影響力是不可能的，所以只能用案例來分析智庫. 立. 和它們涉及的政策問題 (Abelson, 2006)。. ‧ 國. 學. 本論文研究當小布希政府面臨台海之間發生可能會改變現狀的事件，官方與. ‧. 智庫所提出的政策論述為範圍，以統計研究為途徑，分類出華府那些智庫與官方論述相近，並且與保守或自由主義立場相吻合，試以間接評估「親政府」的華府. y. Nat. n. er. io. al. (一)小布希總統主政時期. sit. 智庫對小布希政府台海政策方向影響指標。. Ch. engchi. i n U. v. 本文主要將研究範圍的時間點設定在小布希總統主政時期間，自 2001 年 1 月到 2009 年總統第二任期卸任前，主要研究時間以美、中、台相互影響的事件依時間序劃分為：「美中軍機擦撞事件後」、「一邊一國論」、「台灣公投入法」、「中共制定反分裂國家法」與「台灣入聯公投」等五項四個時期。以小布希總統兩任主政時期為時間軸進行研究的原因在於，對照從 1954 年起，第一次台海危機，美國對除台灣以外的金、馬外島地區，不公開承諾防衛，也不表明放棄，由不確定性來達到嚇阻的目的，美國一直以來長期模糊的台海兩岸政策卻在小布 5. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(12) 希主政時期呈現由戰略模糊走向戰略清晰的調整 (Eisenhower, 1963)； (Mufson, 2001)。而由於小布希政府對於兩岸政策相較以往較為明確清晰，所以能從上述五項事件當中深入分析兩岸政策修正的狀況，也為本研究選定小布希總統主政時期為研究時間範圍的原因。. (二)美國對於「戰略模糊」與「戰略清晰」政策的界定在美國面對逐漸崛起的中國大陸，為避免台灣海峽因可能發生的戰爭而傷害美國及其盟邦的利益，訂定其兩岸政策的最高原則。若區分美國對台灣、中共. 政治大. 與兩岸的立場表態，有幾項指標能夠探究是否美國目前的政策為清晰或模糊：. 立. 美國對台灣. 學. ‧ 國. 1.. 包含美國對台灣的安全承諾、台灣的前途與對台軍售。. ‧. 美國對中共. y. Nat. 2.. n. al. er. io. sit. 包含對「一個中國」的政策與中共有對台動武的跡象而表現出的反應。. 3.. 美國對兩岸. Ch. engchi. i n U. v. 包含兩岸雙方對現狀的維持或破壞作為。. 美國在長期以來，對於處兩岸事務，皆以「戰略模糊」的政策態度，以台灣的安全承諾來說，1979 年的《台灣關係法》中，提及美國與中共建交是「基於台灣前途將以和平解決方式決定這一期望」，「任何企圖以非和平手段來決定台灣前途-包含使用經濟抵制及禁運手段，將被視為對西太平洋地區和平及安全的威脅，而為美國所關切。」。但是美國只提出「關切」，至於是否會為台灣派出軍隊支援，則有保留的空間 (台灣關係法，1979)；至於對台軍售，在. 6. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(13) 美國與中共簽署《八一七公報》的同時，美國總統雷根透過美國在台協會與當時蔣經國總統進行協商形成「六項保證」，這兩者有相互矛盾之處。2011 年，美國國防安全合作局(Defense Security Cooperation Agency)運作部主任羅斯 (Edward Ross)認為對台六項保證與美中公報皆是某一任總統的政策，是隨時可以做修改與廢除，這對美國之於對台軍售問題保持模糊的態度下了很好的註解。 (美國之音，2011). 對於「一個中國」的立場上，美國在《上海公報》中「認識」(acknowledge). 政治大政府對這一立場不提出異議。它重申它對由中國人自己和平解決臺灣問題的關立. 到「台海兩邊的所有中國人都認為只有一個中國，台灣是中國的一部分。美國. 心」 (美國在台協會，1972)。在 2007 年 7 月 9 日，美國國會研究處在研究兩. ‧ 國. 學. 岸「一個中國政策」報告書中明確闡述美國的政策並「沒有承認」中國對台灣. y. Nat. 和國的議題」始終保持不表明的立場 (Kan , 2014)。. ‧. 的主權，但是也「沒有認可」台灣為主權國家，對於「台灣是否為中華人民共. er. io. sit. 美國對中共對台動武議題，是否派遣軍隊介入台海危機，或是以什麼方式介入都保持模糊的態度，例如在 1996 年 3 月中共對台灣海峽試射飛彈，柯林. al. n. v i n 頓政府以「航母外交」(CBGC Diplomacy)派遣兩艘航母作戰群穿越台灣海峽，監 hengchi U 視台海情勢，但是「事前與事後都未對台灣透露」 (鄒景雯，2001)。. 然而在小布希上台之後，相對於先前美國政府「戰略模糊」的政策，有逐漸轉為清晰的傾向，可以做為較為鮮明的對照，小布希的「戰略清晰」政策，旨在表示當台灣遭受中共武力進犯時，美國將(will)介入，而不是可能(may)介入而已 (Bush, 2006)。縱然小布希政府明確表示會介入台海危機，確保台灣安全的承諾，但是對於台灣的地位及未來的前途在陳水扁總統先後提出「一邊一國」及「防衛性公投」之後，也改變其「戰略清晰」的政策，美國不再是毫無. 7. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(14) 前提介入台海危機，助理國務卿凱利認為，美國不支持所定義的「現狀」片面受到改變。這個台海「現狀」的解釋權在美國。因此，小布希政府對兩岸的政策上，大方向是轉向清晰明確的，但是就某些議題而言，仍保持模糊的態度 ( Robinson, Jr. & D’Amato, 2004)。. (三)美國研究台海問題智庫與意識形態. 在美國在歷史上，外交政策目標是隨著美國的強大以及介入國際事務的程. 政治大 2005)。政黨和意識形態以二元對立的模式演進，在二十世紀初開始，政治哲學立. 度而不斷的改變和調整，在調整的過程中，意識形態均扮演重要性的角色(關中，. 上的保守主義與自由主義國際關係論上的現實主義與理想主義結合，為美國兩. ‧ 國. 學. 黨意識型態奠定了基礎，更進一步主導兩黨總統外交政策走向。因此，美國兩極. ‧. 化的政治發展為意識形態智庫提供了前所未有的政策空間和產品需求，使原本. er. io. sit. y. Nat. 所謂的中立智庫因意識形態傾向，而被劃分為傾向某些政黨理念。. 本論文研究的範圍設定於小布希主政時期，對於台海問題提出書籍、研究結. al. n. v i n 果報告、政策簡報及分析的智庫，並試以保守或自由派進行分類後，歸納是否與 Ch engchi U 小布希執政團隊對於兩岸問題所提出的「戰略模糊」或「戰略清晰」政策傾向相同。. 二、. 研究限制. 8. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(15) 本論文著重於美國華府智庫提出的論點對政府決策的影響，由於政府對政策建言的採納與實施是智庫直接影響政策最明顯的指標，而美國政治中複雜的立法程序與眾多利益的競爭，使任何一個智庫無法輕易對外宣稱促成某項政府政策，因此，因果性的案例研究和數據較難獲得，是本論文於撰寫上的限制因素。為克服有限的案例與資料研究，在資料取得上，必須確保獲得資料之可信度；本論文於文獻分析章節中先提出智庫對於政策影響力確實有學理根據，依其智庫對政府政策有影響之假設，就小布希政府時期的時空環境下，以華府智庫發表的議題、政策評估的資料與智庫學者擔任政府官員數量，對照政府官員談話公開與. 政治大. 聲明文件作為研究依據，佐以媒體報導評論為輔助，以降低資料取得的不正確性。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 9. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(16) 第三節文獻探討. 一、. 智庫對政府決策的影響. 美國被某些學者認為是多元主義民主政體國家，其政體的特徵是權力中心的多元化。在這體制之下，政府在決策過程中常常會受到各種政府或非政府組織的. 政治大. 介入，競相對政府機構施加影響，以反映各種利益，使該政策的制定符合它們的. 立. 需要。因此，存在於政策共同體中的智庫而言，為了獲得更多的話語權，勢必積. ‧ 國. 學. 極地以各種方式影響政府的決策；由於如何評估影響政府決策的途徑及衡量對政策影響力各方學者看法不同，以下將分為兩部分進行探討。. ‧. Nat. n. al. er. io. sit. y. (一)智庫影響政府決策的途徑. i n U. v. Donald E. Abelson (2006) 認為智庫影響政府決策的途徑，區分為對大眾或. Ch. engchi. 對個人的影響途徑。對於大眾影響方面，智庫在投入政府決策提供意見的市場上，它們是一個積極的參與者，因此讓大眾包含政府機關、個人、企業或慈善團體專注或發揮影響力相當重要，最常用的策略模式是舉辦論壇研討會或學術會議。以 911 事件作為分水嶺，911 事件之前，各智庫對某一項政策雖提出眾多不同的觀點，但是無法相互交流及共享其研究成果，大部分的智庫僅願意照本身的計畫展開研究工作。在 911 之後，Donald E. Abelson 舉了一些例子，各家智庫針對反恐戰爭及其他新生的威脅，不吝將研究成果觀點與決策者分享，而使各個會議論壇所涵蓋的反恐議題是全面性的；對個人影響力方面，他認為智庫專家能發揮影響力的最好方法，就是成為政府機構的決策者，或是與國會的成員 10. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(17) 緊密的聯繫，有利於對重大議題進行監督或研究，進而影響有立法權力的人。. Howard J. Wiarda (1990)認為，智庫影響政府政策的最佳途徑，在對決策者個人方面，智庫的聲望與地位可以增加決策者對其學者專業的信賴程度，而成為私下諮詢的對象，因此能夠直接將理念傳達給決策者，進而影響政策的制定；在影響國會運作方面，智庫學者參加聽證會，以聽證會上發表的研究或提出政府施政須改進的方向提供專業意見，使議員能參考各方智庫學者對議題所提出的研究，修正法案內容以達可行，一方面影響國會對政策的看法，另一方面多次. 政治大. 受邀參加聽證會，有助於提高智庫的聲望與地位。. 立. David M. Ricci (1993)從美國政府政治運作方式與結構在 1960 年代產生重. ‧ 國. 學. 大變革開始切入，他認為電視節目的發展根本上改變了美國的政策語言，使得. ‧. 新聞媒體變成影響大眾輿論的最佳工具；智庫為了提升自己的能見度，利用媒. y. Nat. 體傳達政策意見，讓研究成果為社會大眾知悉，提供專家學者上節目分析時事，. er. io. sit. 以增加節目的專業性。媒體靠智庫快速深入的研究以增加收視率，而智庫依靠媒體將理念包裝利用媒體銷售出去，兩者相輔相成各取所需。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 王海明(2018) 認為，美國在二次大戰後，政府為了解決複雜的國際問題，出資與智庫簽約，以國家利益為優先進行研究，例如美國蘭德公司以及戰略國際研究中心(Center for Strategic and International Studies )，這些類型的智庫較不具明顯的政治傾向，主要是為政府服務，直接將國際或軍事戰略研究成果提供決策者參考，對制定政策產生重大影響。. 朱旭峰和蘇鈺(2004)將智庫影響能力依強弱劃分為三個層次，分別為決策 (核心)影響力、菁英影響力(中心)與大眾(邊緣)影響力，依直接或間接影響採用. 11. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(18) 各種不同的管道，他們特別觀察到社會的民主化程度直接影響到民眾參與政策制定的參與度，也間接影響智庫透過媒體影響大眾的意願，所以智庫影響政策制定的途徑，並非對政策本身提出看法，而是對決策者與其他有能力影響決策的參與者直接採取有效的行動。. (二)智庫對政府政策影響力評估. Kalevi Jaakko Holsti (1988)研究國際體系間各國的關係，他採用線性模式將. 政治大或團體面對有利自身的政策時，為了獲得利益而謀求影響力，利用影響力為了立. 決策參與影響力評估簡化為影響力與具體政策輸出直接相關聯，他認為當個人. 實現或捍衛實際的(領地、資源)或非實際的(聲譽、安全)等目標。當說服對方採. ‧ 國. 學. 取或不採取行動，使對方認同或同意執行其意旨，就表示對說服的一方有影響. ‧. 力，反之則無影響力；也就是說如果對方沒有遵從的意願，則沒有產生影響。. y. Nat. er. io. sit. Abelson 對 Holsti 的評估方式持不同的看法，他以智庫在媒體的曝光率以及部分智庫對參眾兩院委員會發表證詞的次數進行研究，他發現將同年度內同一. al. n. v i n 智庫出席國會證詞的次數與媒體曝光率不成正比，僅能突顯出某政策週期，智 Ch engchi U. 庫在同一階段比其他機構在政策影響力上更具優勢 (Abelson, 2006)。因此精確衡量智庫的影響力是不可能的，所以需要以檔案研究，結合實際採訪獲得影響某一政策的關鍵因素，也就是決策的歷史與政治背景的調查，加上媒體曝光率及出席國會證詞的頻率佐證，將政策影響力作周延的評估。. James G. McGann (2007)以研究市場制度模型，套用於評估智庫的影響力。他認為由於未有系統性的研究智庫對公共政策的影響，只能依賴間接指標進行評估，包含資源、產品、利用率、影響力等四大指標，其中影響力指標中，智庫. 12. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(19) 的政策被媒體引用、網站點擊、研討會議舉辦與國會證詞、圖書出版次數是可以被使用間接評估智庫的影響力。. 郭壽旺(2006)以電話問卷調查民主黨與共和黨各 50 位國會議員助理，依據他們認為美國最具影響力的前十大智庫進行分析，研究發現智庫對於國會議員助理的影響力的評估有三項指標：智庫對國會交流與政策資料提供是否用心？智庫的位置是否在華府地區？智庫意識形態(保守、自由或中立派)是否與國會議員所屬政黨相符？. 政治大 (三)智庫對政府決策影響綜合討論立. ‧ 國. 學. 有關智庫影響政府決策之途徑，各家學者提出不同的看法，然而智庫在實際. ‧. 評估本身對政府的影響力卻通常以爭取媒體曝光率，也就是在各種電視節目、專. y. Nat. 題會議、記者會或國會聽證會議上發表論點的次數來判斷 (Patricia, 1987)。因為. er. io. sit. 有些智庫的領導人認為，增加媒體曝光率是影響政策的良機，能夠在公共議題上灌注相當大的政策理念，而這些曝光率轉化成數據就能讓智庫獲得各界更多的資. al. n. v i n 金。智庫仍需要與其他智庫進行競爭，以獲取政府或大眾的青睞，所以只要評斷 Ch engchi U 出版品、網路媒體或國會證詞的數量增加，就能對外宣稱自己的影響力增加 (Burt, 1997)。. 總體而言，從媒體的曝光率僅能讓我們了解智庫在某政策議題上的活躍程度，而無法判斷智庫對於政府政策制訂的影響力大小，其限制因素概略分為兩方面：智庫的性質不同，所以無法以數據進行判斷：例如屬於「委託型智庫」的蘭德公司或新美國世紀計畫（Project for New American Century），他們的財源大多數來自政府而避開國會與媒體的監督，通常以簽約的方式與政府機構展開合作；但是. 13. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(20) 屬於「倡議型智庫」的傳統基金會或美國企業研究所，就必須要有積極的行銷手法，利用媒體來影響當前政策的辯論能力，使自己的理念在市場競爭中能夠獲勝 (Weaver K. R., 1989)。另一方面，智庫和制定政策的決定性因素，並非能以媒體曝光率來衡量。例如美國介入台海局勢，為了避免領土與主權問題過度干擾雙方談判的問題，利用「第二軌道」機制的設置，使兩岸關係發展在官方當時停頓的僵局之下，發揮自由探討的功能，並且建立互信與共識，其中第二軌機制納入了許多官方及半官方的人士，這些人士多半來自於負責兩岸事務問題的退休政府官員或為華府智庫學者，這些學者或退休官員，可能歷經總統大選後，被拔擢為政. 政治大交關係協會主席，1992 年以智庫學者身分加入柯林頓候選人陣營，柯林頓當選立. 府核心的決策人士 (Weaver & McGann, 2000)。例如 Winston Lord 曾擔任美國外. 總統後即出任亞太助理國務卿。這種智庫學者被調用至政府高層的案例屢見不顯，. ‧ 國. 學. 最明顯的就是「倡議型智庫」的學者，因為普遍有明顯的政治傾向，一旦智庫政. ‧. 治傾向與決策者相同，在影響決策的制定上會勝過其他非相同政治傾向的智庫。. y. Nat. er. io. sit. 綜上所述，研究智庫的學者或者是智庫本身，在評估智庫對政策的影響力上，無法以一個精確的量化指標來衡量，這是在諸多文獻探討後，發現不足的部分，. al. n. v i n 本篇論文也就是在有限的文獻資料之下，以智庫學者與政府的密切與否為背景， Ch engchi U 統計媒體曝光率及出席國會證詞的頻率加以佐證，將政策影響力作較為周延的評估。. 二、. 「戰略模糊」與「戰略清晰」論點. 14. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(21) 美國對台海危機主張「戰略模糊」或「戰略清晰」的政策分析與論點，最早出現在 1996 年台海危機前後，在 2000 年小布希總統當選後，在美國當地又掀起一波討論 (徐斯勤，2008)。所謂「戰略模糊」或「戰略清晰」的政策的界定如前述，可以分為三個方面：美國對中、對台與對兩岸的政策，以下整理國內外學者對於「戰略模糊」或「戰略清晰」的政策文獻進行歸納。. (一)戰略模糊. 治政 Brett V. Benson 與 Emerson M. S. Niou (2000)以大1954 年以及 1996 年台海危立機為例，認為「戰略模糊」政策是針對台海穩定所訂定的「雙重嚇阻政策」，他 ‧ 國. 學. 們依照美中台三方設計一套模型，釐清出三個預防台海危機的三個方案：1.放. ‧. 棄「戰略模糊」策略，表明美國承諾保衛台灣； 2.美國聲明懲罰兩岸間打破現狀的其中一方；3.美國繼續對保衛台灣的承諾採取模糊策略。他們發現這三個. y. Nat. io. sit. 方案中，「戰略模糊」策略是唯一能滿足美國雙重嚇阻兩岸雙方，不至於向其中. n. al. er. 一方傾斜的最佳方案，也能維護美國在海峽間的利益。. Ch. engchi. i n U. v. 唐耐心(Nacy Bernkopf Tucker)原本於 1998 年在支持「戰略清晰」政策，他研究美國從 1958 年韓戰之後至 1998 年，40 年間美國在台海採行的「戰略模糊」策略，認為冷戰結束後柯林頓政府對中共釋出善意，因此在戰略選擇下能更有彈性，其不變的原則就是保持「戰略清晰」的政策，若採「戰略模糊」政策為兩岸帶來戰爭，是比較不安全的作法 (Tucker, 1998)。但是在經歷了美國總統柯林頓 1998 年訪中提出了對台的「三不政策」因素。對於「一個中國」政策表達較為清晰的美國對兩岸政策立場，間接造成在 1999 年台灣政府提出了「兩國論」 (楊永明，1998)。中共因此在 2000 年發表「一個中國的原則與台灣問題」白皮 15. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(22) 書，唐耐心因此改變以往支持「戰略清晰」的立場，舉出九大理由支持為何應採取「戰略模糊」而非「戰略清晰」政策 (Tucker, 2005)：1.當台海間面臨緊急且無法預測的事件時，美國政府無法有效率的介入兩岸事務；2.美國明確表示在何種情境下將介入兩岸事務，仍然無法避免其中一方繼續試探美國底線；3.美國國內政治會影響美國對兩岸間的政策走向，也會因為不同的時期(天安門事件、2000 年美中軍機擦撞或貿易逆差影響)與中共的關係好壞產生不同的變化；4.假使美國政府事先表明「戰略清晰」，將會限制台海政策的彈性；5.「戰略清晰」政策，要維持在兩岸間公平的立場並非易事，將使美國政府對兩岸的和平責任加重；6.. 政治大應；7.「戰略清晰」政策與《台灣關係法》偏向「戰略模糊」的內容相牴觸；8. 立「戰略清晰」政策倘若不利兩岸的其中一方，恐怕會讓美國政府承受負面的回. 倘若放棄「戰略模糊」政策，必定會讓美國對台灣未來定位問題須明確表態；9.. ‧ 國. 學. 「戰略清晰」政策將使美國政府過去採行的「一個中國政策」面臨考驗，當中共. ‧. 或台灣政府提出有關於國家主權或民族自決的論點時，美國若清晰表態，可能. er. io. sit. y. Nat. 會破壞在兩岸之間中立的立場。. Scott L. Kastner (2006)主張，雖然「戰略模糊」政策有可能會使兩岸間誤判. al. n. v i n 美國政府的意圖而有潛在的風險，但是在比較之下，「戰略模糊」政策所付的成 Ch engchi U 本較小，尤其當台灣走向民主化後，國內統獨紛爭使中共對台灣的主權定位更. 加限縮，表明台灣獨立不排除對台動武。假使美國明確承諾協防台灣，也會提高中共對台動武的可能。反之，美國不協防台灣，也會助長中共武統台灣的決心。因此，美國政府採取「戰略模糊」政策是較為有利的選擇。. (二)戰略清晰. 美國政府的「戰略模糊」政策，讓學者批評台灣將試圖利用美國承諾協防台. 16. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(23) 灣的模糊地帶來進行挑釁，而製造台海危機。在這種情況下，中共可以使用武力威脅手段，旨在影響並分化台美之間的關係，並在兩者之間發揮作用 (Burles & Shulsky, 2000)。. 柯慶生(Thomas J. Christensen) (2000)認為，美國政府對台海關係應採取一種清晰但有條件的承諾(a clear, but conditional, commitment to Taiwan)是很重要的，根據這個原則，美國不會因為台灣宣布獨立而引發兩岸戰爭而協防台灣，唯有在這個前提之下，面對中共武統台灣的其他動機，美國才會採取軍事作為。. 政治大葉望輝（Stephen Yates） (2000)認為美國政府對兩岸應保持「戰略清晰」的立. 政策，他提出三點建議當時的柯林頓政府，以維護美國的利益：1.美國政府應公. ‧ 國. 學. 開重申不接受中共對台灣主權的說法，亦即再次向台灣表達雷根總統所提的「六. ‧. 大保證」仍有效；2.通過加強台灣安全的法律，促使美國政府加強台海安全；3.. y. Nat. 美國政府應該避免提及「一個中國」的說法，因為「一個中國」是中共的政策目. n. al. er. io. 兩岸和平的期許。. sit. 標，而並非美國要為中共進行背書，僅表達承認北京為中國的合法政府，加強對. Ch. engchi. i n U. v. 郭壽旺(2005)認為美國政府主張「戰略模糊」政策可能會造成中共誤判兩岸情勢，美國應為了國家利益、台灣國內政局的變化、中國的崛起以及恐怖主義的紛擾，必須採取「戰略清晰」政策，對於兩岸間的問題才能依照美國利益去解決，美國的「戰略清晰」政策，是將兩岸問題予以明確劃分並且有系統的進行承諾，避免兩岸走向軍事衝突。. (三)戰略模糊或戰略清晰綜合討論. 17. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(24) 美國提出的台海穩定政策，無論是「戰略模糊」或「戰略清晰」，皆為因應台海間的局勢，以及美國政府的亞太政策進行調整。以保障美國政府的利益為優先。對美國而言，台海間最佳的狀態為台灣不會宣布法理上的台灣獨立，中共不會以武力侵犯台灣，為了在這兩者間取得最佳的平衡狀態，必須透過台灣與中共雙邊進行不同方式的外交互動，因為美國若表明「戰略清晰」政策，對中共而言更了解美國軍事介入台海問題的底線，減少雙方誤判的可能性(王來法、夏傳海、李因才，2006)。對美國而言，意味著介入台海局勢需要一定的程度與條件，反而束縛遊走於兩岸的空間。對台灣而言，美國明確承諾協防台灣，使中共. 政治大獨立的可能性，因此美國不願意放棄「戰略模糊」政策的選項；如果採「戰略模立不至於武力犯台，但可能會使台灣過度依賴美國防衛台海的承諾，加大了宣布. 糊」政策，使台灣與中共無法猜測美國將如何因應台海危機，進一步隱藏了美國. ‧ 國. 學. 的戰略意圖，如果中共或台灣誤解美國的立場時，容易造成兩岸進一步跨越戰. ‧. 爭底線，導致災難的發生。. y. Nat. er. io. sit. 美國介入台海局勢採「戰略清晰」或「戰略模糊」政策，因時空因素有不同的支持學者與決策團隊，在模糊或清晰的政策下，所形成的台海局勢皆有可能. al. n. v i n 因過度模糊或明確而引發戰爭，因此柯慶生 (2002)觀察布希政府對台灣給予過 Ch engchi U. 度的明確政策，使陳水扁在總統有恃無恐的在 2002 年發表「一邊一國」的談話，所以建議美國對中共或台灣應採取雙邊「戰略清晰」的政策，對於台灣應採取「明確且有條件的承諾」，也就是不支持台灣獨立，也不會為了台獨而協助台灣對抗中共；另一方面，明確表達不會容忍中共對台動武，這被解讀為雙邊明確的政策取向。林中斌(2003)認為美國小布希政府這種遊走在戰略清晰或模糊的手法，可分為兩方面：「反對中共對台動武與台灣獨立」，也就是戰略清晰；另一方面，面對中共的威脅而共同協防台灣的承諾，並未給予明確的時機或方式，也就是在戰術層次上依然採模糊的政策。. 18. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(25) 綜合上述學者認為美國穩定台海政策依兩岸現勢在戰略調整上有清晰或模糊的不同，以及在小布希政府上台後所提出的雙邊「戰略清晰」的政策，但是以雙邊「戰略清晰」的政策而言，仍有可以探討的空間，因為美國不容忍中共對台動武是無庸置疑的，但是假使當台灣不顧美國的警告而宣布獨立之後，美國應不會袖手旁觀讓中共執行《反分裂國家法》的武統步驟，依然會出兵協防台灣，所以戰略明確或雙重明確的關鍵，在於台灣有沒有挑釁中共，美國是否協防台灣條件化 (Carpenter, 2006)。. 政治大為使本論文研究主題目標明確，針對小布希政府各時期智庫提出維持台海立. 穩定戰略政策，僅就是否面對台海危機時，提出清晰的干預政策重申其既定原. ‧ 國. 學. 則，或對台海兩岸做出再保證。來區分戰略清晰與模糊政策。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 19. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(26) 第四節研究途徑、方法與架構. 一、. 研究途徑. 研究途徑，指研究者對於研究對象或現象的研究，探尋從哪一層次為著眼點、入手處，進行觀察、歸納、分類與分析 (朱浤源，1999)。在智庫如何影響政府決. 政治大但是在其他學者發現外部環境對政府決策影響較難掌握，Graham Allison (1986) 立. 策的研究途徑方面，以往傳統公共行政學者傾向研究政府內部組織對政策的影響，. ‧ 國. 學. 認為政府維持決策系統的外部環境管理，須完成幾項工作：（一）與同組織之內的不同單位交涉；（二）與其他外部團體往來；（三）與媒體或大眾交流。本論文. ‧. 為了研究上的配合，所採用的研究途徑主要有歷史研究與文獻研究途徑兩種：. sit. y. Nat. n. al. er. io. (一) 歷史研究途徑. Ch. engchi. i n U. v. 歷史研究的目的是描述歷史事實，分析或解釋過去發生的事實或現象，主要是從個別歷史事實的因果關聯去在時間上推演，有助於在本論文中形成縱向分析，透過歷史研究途徑，不控制操縱某些變相，盡量完整蒐集原始資料，並以批判的態度來研究而獲得正確的研究結論。. （二）文獻研究途徑. 文獻研究是每個研究的必經歷程，是對研究主題相關文獻的評析與摘要，所以必須先將本研究相關文獻進行蒐集並予以組織化，以邏輯性的層次逐次做文獻 20. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(27) 的評析，提出摘要與討論 (張慶勳，2010)。由於本論文是針對小布希政府與華府智庫的台海政策進行研究，所以引用資料多來自美國有關專書、學術論文、官方公布文件、期刊、雜誌及智庫學者相關書籍與網路資訊，以符合事實及追求根據。最後再將本研究將相關資料加以參照、分析、整合、運用，以便對華府智庫對小布希政府的台海政策影響進行有效評估。. 二、. 研究方法. 立. 政治大. 研究方法通常分為重視歷史思辯的傳統研究或者採用科學方法的實證研究. ‧ 國. 學. (Smith, 1996)。也有學者將研究方法分為案例分析、模型分析或統計分析三種. ‧. (Sprinz & Wolinsky Nahmias, 2003)。本論文在研究智庫的影響力的方法上，採用. y. Nat. 歷史分析法，以定性與定量的方式綜合研究，探討「美中軍機擦撞事件」、「一邊. er. io. sit. 一國論」、「台灣公投入法」、「中共制定反分裂國家法」與「台灣入聯公投」這五項在美中台三方重要事件發生時期，美國政府對台海兩岸的戰略變化，來檢視當. al. n. v i n 時美國華府各家智庫對於台海局勢的政策立場文獻資料，以獲得歷史與政治背景， Ch engchi U 達成定性研究的目的；蒐集文獻包括：（一）美國智庫學者有關對台海兩岸戰略政策的著作；（二）智庫發表的期刊、書籍的研究報告，以及智庫學者至國會出席聽證會的報告、接受媒體訪問的內容；（三）中英文學術期刊、雜誌、報紙或網站。將五項事件發生時期所蒐集的公開文獻資料區分，支持「戰略模糊」或「戰略清晰」的智庫並予以統計，對照實際政府所主張的戰略政策，藉以評估智庫在政策不同周期階段之下所產生的影響。. 三、. 章節架構 21. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(28) 本論文重要的兩項議題：(一)智庫如何影響政府決策？(二)如何評估智庫的影響力？因此在文獻分析章節中，先提出智庫對於政策影響力確實有學理根據，依其智庫對政府政策有影響之假設，就小布希政府時期的時空環境下，以智庫發表的議題、政策評估的資料與智庫學者擔任政府官員數量，對照政府官員談話公開與聲明文件作為研究依據，佐以媒體報導評論為輔助，以降低資料取得的不正確性。本論文之架構分為五個章節：第一章，主要說明研究動機與目的、研究途徑與方法，包括研究範圍與限制、文獻探討與架構等；第二章，討論美國智庫與. 政治大. 台海政策，包含智庫的意識形態對政府外交決策理論上的影響；第三章，統計小. 立. 布希時期華府智庫對台海政策主張，檢視有哪些特定智庫所提出的政策建議與政. ‧ 國. 學. 府兩岸戰略政策立場相似之處，以研究證明智庫對美國政府制定政策上有重要的. ‧. 影響；第四章，研究小布希政府時期對於美中台三方發生之五項重大事件，在四個時期間所提出的台海政策，最後進行整理分析；第五章，對於第三章華府智庫. y. Nat. io. sit. 提出的台海政策建議與第四章的小布希政府的台海政策論述進行結合分析，並以. n. al. er. 圖表落點進行比對，最後期能得知何家華府智庫對小布希政府台海政策影響力較大。. Ch. engchi. i n U. v. 22. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(29) 第二章美國智庫與台海政策第一節美國智庫意識形態. 一、. 智庫的類型. 研究智庫的學者對智庫的分類有著不同的看法，通過這些分類，不僅能夠區. 政治大. 分不同種類的政策研究智庫，還可以了解不同時期智庫建立的關鍵動機及其特點，. 立. 本節首先區分智庫的類型，再將智庫意識型態進行分類，因美國主要兩大政黨的. ‧ 國. 學. 意識形態-保守與自由主義相當程度影響其外交政策制定 (Lee, 1985)。鮮明的政. ‧. 黨意識形態主張與某些智庫所代表政治哲學傾向接近，在智庫與政黨關係越緊密的情況下，將智庫意識形態進行分類，更能進一步了解智庫對執政黨的政策制定. n. al. er. io. sit. y. Nat. 的影響。. Ch. engchi. i n U. v. James G. McGann (2007)將智庫劃分為四種類型：學術型智庫（academic）、合約研究型庫（contract research）以及倡議及企業政策（advocacy and policy enterprise）或是前三種混和型庫。Diane Stone 則依智庫主張的思想以及成立的時間區分為守舊型（old guard）、冷戰型（cold war）、新黨派型（new partisan）等三種類型 (Higgott & Stone, 1994)。Kent R. Weaver (1989) 將智庫依照學術導向或政治主張參與型區分為：沒學生的大學(university without students)、契約研究機構(contract research organization) 、倡議型(advocacy tanks) 等三種。Donald Abelson (2006) 認同 Kent Weaver 的智庫分類方法，並在原先的三類區分上加以 23. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(30) 補充兩類，一種是專責提供政黨候選人政策專業知識的智庫(vanity tanks)，智庫的資金來源來自於候選人，智庫與候選人互利互惠，另一種是遺產型智庫(legacybased )，通常由卸任總統或內閣所創辦，藉由創辦智庫希望卸任之後仍能影響公共政策。. (一)沒有學生的大學(Academic/ university without students). 這一類的智庫通常規模較為龐大(學者數量多為 50 名以上)，致力於學術. 治政研究方式來探討政策議題，不同於大學，這些智庫學者不用進行教學的工作，大立主要任務是出版篇幅較長的專書或研究品，企圖促進政策制定或是一般大眾對 ‧ 國. 學. 當前國家面臨重大的政治、經濟或社會事件的理解。這些智庫的資金來源多半. ‧. 來自於私人部門，例如基金會、企業團體或個人 (Weaver K. R., 1989)。這類型智庫與一般大學的區別就在於一般大學在致力於一般基本學術理論研究，而. y. Nat. io. sit. 「沒有學生的大學」型的智庫在意他們的研究對於公共議題有無具體貢獻。但. n. al. er. 是由於智庫學者長期致力於學術研究，也面臨了學術與現實政治環境衝突的窘. Ch. i n U. v. 境，這些研究導向的智庫發表的研究成果，未必會被當前執政者所採納，決策. engchi. 者未必有時間閱讀篇幅冗長的學術專書，因此致力於大篇幅的著作傳統正逐漸改變為簡短的政策建議，以提供決策者有效且快速地閱讀，布魯金斯研究院或胡佛研究所是屬於這一類型的智庫。. (二)契約研究型(Contract researcher). 智庫的主要是由於資金來自於政府機構，因此主要職責是為他們承包契約的客戶提出研究建議，蘭德公司(The RAND Corporation)，就是典型的這一類智庫，他們對政府簽約的內政外交事務研究提出專業的分析能力，政府也不需 24. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(31) 要另外擴充本身機構內現有的人員編制，而且這些分析建議不用受到政府內部官僚體制的壓力，在政策上較具有創新的突破 (Abelson, 2006)。但是這類型智庫並不意味他們提出的建議必定可以影響政府決策，例如蘭德公司所提出的政策建議與國會及行政部門的官員發生分歧，這一種情形發生，也就明顯表示了契約型智庫是在提供客戶建議，而並非左右客戶對其建議的使用，所以他們無法顯現自己的政治意圖，也意味著需要考慮政府機構的需求，其研究的客觀性就會受到政府的偏好而產生偏頗。. (三)倡議型(Advocacy tank). 立. 政治大. 倡議型智庫在 70 年代最常出現在美國和其他西方民主國家，包括美國及. ‧ 國. 學. 加拿大，他們相當重視在政治上的影響力，因此會竭盡心思使智庫理念影響決. ‧. 策者與社會大眾，這類型的智庫特點有 4 項：1.強而有力具有時效性的政策立. y. Nat. 場 2.黨派傾向或意識形態 3.積極的行銷手法 4.強烈左右當前政策爭論的企圖. er. io. sit. (Weaver K. R., 1989)。以傳統基金會為這一類型的智庫為代表，他們重視的是為決策者提供政策簡報而並非撰寫研究型專書，並且十分重視媒體的功能，常. al. n. v i n 在網路或傳統媒體上發表對當前一系列政策問題的看法 (Abelson, 2006)。 Ch engchi U. 以上三種智庫的分類是採用 Kent Weaver 的分類法，而近年來智庫因為媒體網路的蓬勃發展，使智庫的類型區分產生了變化。因為智庫需要大眾與媒體的關注以獲得影響力以及資金來源，現在的智庫已不像 Weaver 的分類法，功能區別明顯有差異，例如上文所提到的布魯金斯研究院或胡佛研究所，也常為推廣政府的政策建議有比較多樣的行銷方式，在本章研究第三節「研究台海政策的華府智庫」中另外進一步的介紹。. 25. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(32) 二、. 智庫的意識形態. James G. McGann (2005)將美國的智庫依照意識形態可以分為保守(右派) （conservative）、自由(左派)（libertarian）、中間（centrist）、進步（progressive）等四類。保守派智庫贊成自由市場經濟和傳統主義的社會政策；自由派智庫強調干預市場經濟，但是社會議題上不鼓勵政府干預；中間與進步派智庫，視所牽涉的議題而被歸類為保守或自由。另外 James G. McGann(2005)認為如果以國防或. 政治大庫，支持自由的國際主義智庫被歸類為進步主義智庫。立. 外交政策議題上來分類，遵循現實主義或新保守派的智庫，被歸類為保守主義智. ‧ 國. 學 ‧. 王海明(2018)依參與政治的程度將美國智庫分為兩類，中立智庫和意識型態. sit. y. Nat. 智庫，中立智庫在政治立場上保持中立，意識形態智庫較有鮮明的政治理念，在. io. er. 意識形態智庫中又區分為自由與保守派智庫，保守派智庫主張自由放任的經濟哲學與傳統的價值觀，自由派智庫支持國家干預經濟，但是主張個人道德自由。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 依照美國國內稅收法（Internal Revenue Code, IRC）中的 501（c）（3）及 501 （c）（4）條款所規定的聯邦所得稅（federal Income tax）減免的非營利組織，智庫也包含在內，對於智庫的捐款只要不超過總收入的 3%，這筆捐出去的錢，則可以扣抵稅款；對於智庫而言，只要所從事的活動並非影響立法或公開選舉活動，都可以免於繳納國家和地方財產及營業稅 (Revenue, 2019)。由於美國稅法對於非營利機構及捐款人的特別優惠，加上 70 年代美國經濟危機的時代背景，多數美國企業家支持保守主義主張的放任經濟，而非自由主義主張的干預經濟，他. 26. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(33) 們逐漸了解到智庫對於華府政治圈具有一定的影響力 (Ricci, 1993)。因此，多數的企業家增加對保守派智庫資金上的捐獻，逐漸使保守派智庫一度成為美國公共政策思想的主流 (Easterbrook, 1986)。. 從上述以資金來源的歷史與稅法背景區分智庫的獨立性，保守派智庫雖然有明確的政治傾向，但仍是獨立於黨派體制之外，他們接受捐獻，但不屬於某一個政黨 (王海明，2018a)；不同於保守派智庫，從 1960 至 70 年代，強調環保及個人道德意識的自由主義蔚為潮流，支持自由主義的自由派智庫在當時成為顯學. 治政 (Smith J. , 1991)。但因為企業人士不支持自由派智庫的干預國家經濟主張，使自大立由派智庫的資金來源匱乏，在強大的保守與自由意識形態競爭壓力下，自由派智 ‧ 國. 學. 庫必須和政黨連結，以確保營運資金來源，例如美國進步中心（Center for. ‧. American Progress）雖然在法律上是獨立的，但是與民主黨有直接的關聯 (王海明，2018b)。也因為智庫往往與資金來源以及背後支持的政黨息息相關，他們的. y. Nat. io. sit. 興衰與否取決於主流的意識形態以及主政的行政或國會部門有無相同的主張或. n. al. er. 價值理念 (郭壽旺，2006)。. Ch. engchi. i n U. v. 承上及各家學者對於智庫類型以及意識形態的區分，為使本研究的華府智庫在選擇上具有公信力以及公平性，列舉依照美國賓州大學於 2018 年針對全球智庫排名前 160 名在於華府地區的 10 家智庫，. (McGann , 2019)。依意識形態分. 類綜合整理如表 2-1：. 27. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(34) 表 2-1 華府主要智庫意識形態分類智庫名稱. 研究範圍. 2018 年全球智庫排名. 獨立研究政經社會與國際政策議題. 1. 能源、國家安全、經濟發展、移民、教育和醫療議題. 13. 外交政策和國際事務. 17. 意識形態. 布魯金斯研究院 (Brookings Institution) 美國進步中心 (Center for American Progress) 自由派外交關係協會 (Council on Foreign Relations) 卡托研究院. 立. (Cato Institute). 治政社會福利、環保與外交大政策. ‧ 國. 學. 傳統基金會. 國防外交與經濟政策. 15. 8. (Heritage Foundation). ‧. 哈德遜研究院. y. Nat. 國家安全與外交政策保守派. n. al. (American Enterprise Institute for Public Policy Research). Ch. er. io. 美國企業研究院. i n U. v. 政治、經濟與國防政策. engchi. 胡佛研究院. 經濟、社會、政治與國際政策. (Hoover Institution). 107. sit. (Hudson Institute). 40. 152. 戰略與國際問題研究中心 (Center for Strategic and International Studies). 中間右派. 外交經濟國家安全. 5. 中間左派. 教育、國際安全與和平議題. 3. 卡內基國際和平基金會 (Carnegie Endowment for International Peace). 資料來源：研究者根據文獻歸納製表。說明：為求研究資料公平性，依照意識形態分類保守與自由派各選擇 4 家，中間偏右與偏左派各選擇 1 家。 28. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(35) 第二節智庫影響外交政策途徑. 第二次世界大戰後，美國對海外拓展的範圍擴大，外交的業務量及複雜性增加，在國內政治方面因三項變化，增加了外部因素介入影響外交政策制定途徑的複雜性：一、杜魯門總統時代創立了國家安全委員會的制度，定義行政部門管理外交政策的架構，因此許多非政府編制人員加入制定外交政策的行列。二、自 1970 年起，尤其在越戰之後，尼克森總統因水門案而下台，國會的外交決策能力提高，介入以往白宮制定政策的獨佔地位。三、特定議題的遊說團體、媒體、特. 政治大. 殊利益集團三個方面數量上的成長(李本京，1987) 。因此，美國在影響外交政策. 立. 制定途徑日趨複雜的情況下，智庫它位於學術與政府決策圈的現實環境間，囊括. ‧ 國. 學. 人才提供政策且不受制於政府，創造一種有別於其他國家政府與非官方機構的密切關係，而智庫與政府這種密切的關係，在政策制定的過程中是在哪一個階段產. ‧. 生影響作用，又是以什麼途徑來影響？是本節討論的方向。. er. io. sit. y. Nat 智庫與外交政策制定階段. al. n. 一、. Ch. engchi. i n U. v. 智庫介入影響政府制定政策的階段，依照政治學家 David Easton (1968)的系統理論(System Theory )，說明了一個政治系統功能運作將政策產出的過程。如圖 2-1：. 29. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(36) 圖 2-1 系統理論. 政治大. 資料來源：Easton, D. (1968). A Systems Analysis of Political Life. Behavioral Science, 13(2), pp.. 立. 147-149.. ‧ 國. 學. 在政策輸入階段中，團體及個人透過管道表達對於政策的概念，以獲得大眾以及決策者的注意，在這個階段 Diane L. Stone (2007)認為，智庫是建立起社會. ‧. 科學研究與實際政策建立的橋樑，這些研究輸入到決策者理念的同時，也就是智. y. Nat. sit. 庫可以提供對外宣傳該研究已影響決策者的態度。當理念輸入後，經過決策生成. n. al. er. io. 階段後，再進行政策產出，運用於大眾或政治目的上形成反饋，進而變成一套具. i n U. v. 有循環性的政治系統；然而在系統理論三階段中，最無法讓研究政治學者們理解. Ch. engchi. 的就是如何從理念轉化成政策生成的第二階段，也就是「黑箱」(black box)內的操作，依照宋學文(1999)提出的 3i 決策模型，加強了在民主國家對於政策產出系統論的第二階段的解釋。如圖 2-2. 30. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(37) 圖 2-2. 立. 政治大. 3i 政策模型與決策之關係. 資料來源：宋學文(1999)，「維持現狀」之決策及其發展：3 i 模型的決策分析，中國大陸研究， 42(11)，頁 80-8。. ‧ 國. 學. 宋學文與蔡佳恬(1997)認為決策第一階段的成員為學者與政治菁英，第二階. ‧. 段為利益與壓力團體，第三階段為政府制度與組織，決策者必須在第二階段整合. sit. y. Nat. 各方利益，包含政治或經濟利益，以及意識形態的認同，藉由各項意見基礎上達. al. er. io. 成制定政策原則，但是當政策形成後，能夠推展出去，形成實際的施政措施，還. v. n. 必須仰賴第三階段，也就是將其理念內化於組織制度，並且由那些擁有權力或利. Ch. engchi. i n U. 益相關的團體或個人，在第三階段對其理念進行鞏固。智庫影響決策途徑除了在第一階段之外，在第二及第三階段期間影響的方式也十分多元，研究智庫影響外交政策途徑必須從這三階段著手，本研究也會在本節後續進行分析說明。. 二、. 智庫影響外交決策途徑分析. 31. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(38) 由上述政府決策階段來區分，有三種角色能影響政府決策的途徑，分別是政治菁英、利益團體與政府組織；以政府或非政府影響途徑來劃分，利益團體屬於非政府影響途徑，政府組織屬於政府影響途徑，政治菁英在民主國家中則介於非政府與政府影響途徑之間流動(彭懷恩，1983)。以下就以決策模型中的菁英與利益集團理論來分析智庫如何以政府或非政府途徑來影響外交決策。. (一)智庫與菁英理論. 立. 1. 菁英理論. 政治大. ‧ 國. 學. 菁英的定義，就政治價值上來看，在其權威性(authoritative )的分配各種政. ‧. 策，而社會上有一群人更容易牽涉到這種分配政策的過程，這種運作的過程包. er. io. sit. y. Nat. 含了制訂與執行，必然與權力相關，這群人就是所謂的菁英 (彭懷恩，2003)。. al. n. v i n Ch Dunleavy 與 O'Leary (1987)將菁英理論分類為古典菁英、民主菁英、激進 engchi U. 菁英理論，菁英透過參與制定政策來影響一國的政治發展，古典菁英理論認為，. 統治菁英階層不太會受到非菁英階層的影響，所謂的政策制定，完全是依照統治者的偏好；民主菁英理論把政府形容一個非封閉性的菁英階層，雖然認為少數的菁英階層在實際的民主政治運作中居於領導地位，但是透過選舉，菁英階層與其他階層之間具有廣泛的流動性；激進菁英理論認為政府制定政策的權力集中在少數政治菁英的手上，政治發展的改變是透過權力菁英的互動產出政策，由政策來影響政治發展。. 32. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(39) 依照公共政策研究學者 Sabatier Paul (1988)；研究政策制定過程，而提出「政策倡導聯盟架構」(Advocacy Coalition Framework A.C.F )；對於政策倡議聯盟(政策制定參與團體)組成份子的敘述，可區分為民選代表、利益團體、專家學者、行政官員等四類其中專家學者與菁英的定義相結合，將智庫中的學者其歸納為知識菁英 (林水波、張世賢，2015)。. 2. 智庫菁英理論影響決策途徑. 政治大 (吳定，2013)：（一）制定政策是由少數菁英進行；（二）多為佔據公共或私人立. 菁英理論者認為，菁英藉著佔據公權力而決定政策，通常有幾項重要特徵. ‧ 國. 學. 機構決定性的職位來影響政策制定；（三）擁有優越的資源，包含財富、資源及專業知識；（四）菁英之間會因為選舉而引起公共政策改變，但不會改變基本. ‧. 價值觀及維護身利益的目的；（五）菁英影響大眾甚於大眾影響菁英，是由上. er. io. sit. y. Nat. 自下的流動。. al. n. v i n Ch Dye Thomas R.(1978)觀察美國政治制度後指出，不管智庫學者的專業領域 engchi U 為何，他們都是美國統治階層的組成部分，這些知識菁英個人影響政府決策途徑的方式可以區分政府或非政府途徑：. (1) 政府途徑美國政治的鮮明特色就是聯邦政府任命體系，總統有權力對 7000 多個聯邦機構及委員會做出任命，所以從政府組織架構來看，最重要的就是行政機構的政策制定職位，這成為美國政府與智庫之間產生「旋轉門」的重要基礎 33. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(40) (Bush, 2013)。智庫專家接近決策過程最好的辦法就是自己成為決策者，或是成為決策者私底下諮詢的對象，能與決策階層接觸的機會，就代表更有機會將理念傳達至決策圈 (Wiarda, 1990)。依照 Donald E. Abelson (2006)的觀察，智庫對政府影響途徑分為 4 種：. 甲、在政府部門任職美國政壇與智庫之間存在著對於智庫來說，代表該智庫的專家學者得到. 政治大繫。例如傳統基金會會注意政府的職缺，試著以智庫本身的成員進行推薦；立決策當局政府的任命，可以提升自身的聲望，還能構築與決策者更緊密的聯. ‧. ‧ 國. 學. 另外美國企業研究院的 Paul Wolfowitz 就被小布希總統任命為國防部次長。. sit. y. Nat. 乙、總統選舉期間加入競選團隊與當選後加入總統顧問團隊. n. al. er. io. 在總統選舉期間，智庫會提供給政治立場相仿的候選人政策平台，候選. i n U. v. 人也會邀請專家學者對於政見提供政策建議。例如在 1980 年雷根當選總統. Ch. engchi. 的前一年，傳統基金會總裁 Edwin Feulner 組織了 250 多位的專家制定政策建議，命名為「領導人的職責」(The Mandate for Leadership)；根據統計雷根政府執政 8 年之內採納了「領導人的職責」內 60%的建議事項，另外該政策制定小組寫作成員進入雷根政府高層的多達 21 位 (Edwards, 2013)。總統當選之後，這些專家學者也會被延攬到總統當選人的政策工作小組或當選團隊，協助當選人或其他官員掌握政府政策制定，也有部分的智庫學者備委任加入重要的總統諮詢委員會擔任顧問 (Ricci, 1993)。例如管理和預算辦公室、經濟顧問委員會、國家安全委員會與法律顧問辦公室等，由於這些機構的建立，在相關領域各項實際政策很多已經由它們制訂，削弱了國會應有的權力，雖 34. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(41) 然這些顧問僅是幕僚人員，沒有行政職權，但是在美國的憲政體制中，很多具體的政策是由閣員及幕僚人員形成，並非總統直接處理，因此這些顧問的影響力就相當大。. 丙、智庫保持與國會參眾兩院良好關係美國政治權力不同於其他國家權力集中於行政機關，而是相當大的程度與立法部門共享權力，智庫通過與立法機關的緊密聯繫，能定期對參眾兩院. 政治大標就是影響國會，在國會設有聯絡辦公室，就近提供智庫學者與國會議員會立. 的重大議題進行追蹤研究(王海明,，2018)。例如傳統基金會成立之初主要目. ‧ 國. 學. 面的機會，並且與國會議員助理構成聯繫，當國會議員需要政策分析報告時，就會仰賴助理尋求智庫學者提供建議，在 2016 年間，傳統基金會有一半以. ‧. 上的研究員都曾經在國會辦公室工作過，與國會關係的密切可見一斑。. er. io. sit. y. Nat. al. 另外，智庫學者與國會關係密切其中的一個重要原因就是出席國會針對. n. v i n Ch 法案所舉辦的的聽證會，其原因是要讓專家學者針對審理法案或相關議題在 engchi U 議員前提出見解，以便讓議員對議題法案有多方面客觀的考量 (Abelson, 2006)。智庫往往將出席聽證會的次數在網站上列表宣傳自家智庫學者在聽證會所發表的證言次數，強調在決策圈的聲望與受信賴的程度，進而影響政策方向。. 丁、政府與智庫學者契約關係. 35. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(42) 本論文在智庫的分類列出「契約型」智庫一類，這些智庫的學者專家均接受政府的資助，對政府的內政外交國防事務提出研究建議 (Smith J. A., 1991)。例如蘭德公司與城市研究所；其中蘭德公司在冷戰時期提供對蘇聯核彈威脅的戰略研究，還為美國空軍在海外設置轟炸機基地位置選定提出建議，以避免受到敵人的攻擊；蘭德公司對美國國防所提出的研究報告，後來不少還因此成為軍事行動準據。. (2) 非政府途徑. 政治大不同的智庫都有不同的專業領域與偏好，但是他們都傾向用類似的策略立. ‧ 國. 學. 對政策產生影響力，除了與決策者建立政府途徑以外，他們也開始對大眾關注及媒體曝光度產生重視 (McGann, 1994)。因為除了政府機構之外，獲取企. ‧. 業及私人機構對於智庫資金的挹注也是十分重要的，在競爭對手研究種類的. sit. y. Nat. 增加，以及資助資金上的變化，迫使智庫需要更有效的包裝自己，並且更趨. al. er. io. 於專業化的突顯本身的特色，以獲得私人資助確保智庫的營運。這些非政府. n. 途徑影響分為 7 種 (Abelson, 2006). Ch. engchi. i n U. v. 甲、舉辦公共論壇與學術會議智庫介入某些熱門政府決策議題最常使用的方式就是舉辦公共論壇或學術會議，邀請政府決策者、媒體、學者或是私人企業機構代表出席，討論爭議性的時事議題，智庫成員也能藉這個時候將研究成果進行發表 (Abelson, 2006)；例如在 911 事件發生後，美國多家的外交與國防領域的智庫都會針對各項重大的內政外交問題，如國土安全、恐怖主義與伊拉克問題，透過學術會議研討會政策簡報會，將他們的觀點與決策者進行分享。 36. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(43) 乙、鼓勵學者講座與演說為了獲得決策圈與在政策研究上的聲望的關注，智庫鼓勵學者在大學以及關注政府政策的機構開設講座 (Wiarda, 1990)；另外智庫裡重量級的代表也會到全國各地宣傳他們政策上的觀點，這些動作除了能提高智庫的知名度外，在決策圈對於這些講座學者也會有較深的印象，也有助於潛在資助捐助者們信任智庫。. 丙、出版書籍刊物. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 許多智庫會利用輿情雜誌、期刊或即時政策簡報向決策圈傳播決策者. ‧. 需要的訊息，因為智庫所提供針對政策議題的論述更甚學術界具有實用性. sit. y. Nat. 以及時效性，更受決策圈青睞 (Ricci, 1993)；例如傳統基金會出版的《Policy. io. er. Review》發表許多保守派學者寫的關於當下政策議題的文章；對於即時政策. al. 的簡報，他們認為決策者沒有時間研讀過於冗長的報告，因此發行了. n. v i n Ch 《Backgrounders》，報告內容不超過 i U e n g c20h頁，可以輕易讓人放入公事包內，送往行政與立法部門成員手中，即時為決策者提供當下的政策對策；另外智庫也針對其他目標大眾或支持者，出版圖書，每月發行新聞簡報或時事通訊，確保讀者或是資金捐助者了解智庫的最新動態，這些時事通訊可以加強民眾對智庫的了解。. 丁、網際網路運用. 37. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(44) 智庫透過網際網路的運用創造了幾項優勢：降低訊息傳播的成本、增加智庫的可見度提高影響的層面、促進智庫與其他非政府組織的協調合作，並使成本降低 (Stone, Maxwell, & Keating, 2001)。例如電子郵件免費提供國會議員、政府代表及企業高層提供當下政經分析；許多智庫都允許訪客下載它們大部分的出版物，例如年度報告國會證詞文章等，這項服務不僅訪客用戶受益，也有助智庫掌握大眾關注的話題，透過文章點閱率及下載文章數量，可以衡量是否投注更多研究這方面的資源，例如傳統基金會運用不同的策略和測量手段來說明它們對於政策的貢獻，包含了網站的點閱率，. 政治大 3,907,750 次為首次訪客。立. 截至 2005 年 12 月 31 日止，全年網站訪客人數高達 5,272,120 次，其中. ‧ 國. 學 ‧. 戊、廣泛與大眾接觸募集資金. sit. y. Nat. 智庫向大眾宣傳的另一種方式就是募集資金，因為有許多智庫街位於. al. er. io. 華府等重要城市，許多重要人士及團體也都會在這些都市出現，因此在智. v. n. 庫舉辦的研討會、餐會或演講場合廣泛的接觸下，就能認識許多潛在的捐. Ch. engchi. i n U. 助者 (Abelson, 2006)。例如 1982 年當時傳統基金會的董事長 Edwin J. Feulner 請求雷根總統的特別顧問 Edwin Meese，給潛在的資金捐助者寫了一封信，告知他們可以用 1000 美元免稅捐款換取進入總統俱樂部，這個俱樂部有機會可以參與華府國會官員所召開的會議，也是雷根總統與支持者之間重要的溝通橋樑 (Kurtz, 1982)。截至 2003 年傳統基金會年度報告，有 1729 名總統俱樂部成員捐助傳統基金會 1000 美元以上金額的資金，共 210 萬美元，這種宣傳基金會能建立與決策者溝通的橋樑的方式，輕易地吸引了不少大眾支持捐助。. 38. DOI:10.6814/NCCU201900914.

(45) 己、邀請現任或前任官員在智庫內任職智庫利用許多不同的方式與現任政府部門或行政機構官員維持交流連繫，例如通過國務院外交官的駐留計畫，在沒有任務的情況下，外交官可以常駐智庫進行研究寫作和演講；另外有些決策者卸任之後被邀請到智庫任職，其因是因為能夠提供在政府任職的經驗，另外可以提高智庫的聲望，吸引資金的挹注，對於這些卸任官員而言，智庫也提供了一個旋轉門的平台，讓他們有機會再次回到政府機構任職。例如擔任過美國第 13 任及第 21 任的國防部長倫斯斐(Donald Rumsfeld)，在 1977 年福特總統卸任後，他擔任. 政治大. 蘭德公司的董事會主席；1980 年代共和黨重掌白宮後，他也出任多項政府. 立. 顧問性職務，在 2001 年小布希上台後，他又重新被提名擔任國防部長。. ‧. ‧ 國. 學. 庚、增加媒體曝光率. y. Nat. io. sit. 在智庫傳播影響力的所有辦法中，利用媒體曝光率是最見成效的，很. n. al. er. 多智庫投入大量資源來提高大眾的可見度，確保在媒體之間的引用率，試. Ch. i n U. v. 圖為自己在制定公共政策中塑造關鍵作用的形象，媒體也需要智庫，藉由. engchi. 專家學者上電視或廣播節目來分析國際局勢，這也間接使原本對政治漠不關心的選民開始關注國內與國際重要問題 (Easterbook, 1986)；隨著智庫的研究品質逐漸提升，華府新聞界就越來越依靠智庫，他們寧願採用智庫的研究也不願意自己拼湊出一篇專題 (McGann, 2005)。例如布魯金斯研究院有自己的電視台，許多智庫的研究人員常作為政治評論人員定期出現在美國三大有線電視網(CNN,ABC,FOX)；2005 年美國進步中心的智庫影響力報告研究指出，該智庫在營運第二年就進行了 30 次的電視訪問，每個月被媒體提及 150 次，這些數據可以顯示智庫影響力逐漸下降。. 39. DOI:10.6814/NCCU201900914.