第四章 歐盟與我國之食品資訊公開法制
第一節 歐盟食品資訊公開法制之研析
歐盟區域內各個會員國之互動與關係甚為密切，無論是社會、政 治、經濟或文化等層面都相互影響著彼此，而食品作為人類賴以維生 的必需品，透過生產、處理、加工、製造、流通、運輸、到銷售這一 連串的流程送入消費者口中，若將流程中的各個環節，都視為是一個 源頭，透過食品網路的開枝散葉，過程中的每一個環節都具有可能伴 隨危害人體健康的風險，一旦這樣的風險在通商往來頻繁的歐洲大陸 爆發，其後果將不只侷限在單一國家內，而是遍及整個歐洲大陸甚至 透過國際運輸蔓延至全球。這類影響深遠的食品安全事件，在歐盟並 非沒有發生過，早在 1996 年英國就有爆發狂牛症118，由於狂牛症的
117 此處所稱明確的定義以及運作方式的說明，係指我國食安法第 4 條明文規定採取預防原則，
惟食安法修正後卻未見所謂預防原則使用的界線與標準，似乎欠缺完整的配套及後續的法 規，仍多以事後危害防止之立法模式。
118 陳蓉芳、李潔，歐盟食品安全監管體系研究及啟示，上海食品藥品監管情報研究，第 104 期，2010 年 6 月，頁 1。
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嚴重性觸動歐盟對於食品安全議題的敏感神經，1997 年 4 月 30 日歐 洲執行委員會（European Commission）通過歐盟食品法一般原則綠皮 書（The General Principles of Food Law in the European Union），希望 能對歐盟食品法的發展提出建議，綠皮書的內容包含食品供應鏈從農 場到餐桌的全面性觀察，然而比利時又在 1999 年因牛隻、雞隻食用 遭戴奧辛污染的牧草及飼料，而導致爆發戴奧辛污染牛奶、肉類、雞 蛋等食品的事件，引起世界震驚，重創消費者對歐盟食品管理制度的 信心，歐盟為改革相關食品安全制度，於 2000 年 1 月 1 日以綠皮書 為基礎，公佈食品安全白皮書（White Paper on Food Safety），拋出成 立歐盟食品專責機關，即歐盟食品安全局（European Food Safety Authority）之前身，並列出 84 個食品安全措施時間表119。而後歐盟 又在白皮書的基礎上，於 2002 年不僅訂立了第 178/2002 號規則，作 為歐洲各會員國之食品法的綱領與基本原則所參照的模範，規則中包 含對於會員國對食品安全事件的處理要求，以及提供可行的實踐方式 指引，同時成立歐盟食品安全局（The European Food Safety Authority 簡稱 EFSA），將 8 個常設委員會合併為「食物鏈與動物健康常設委 員會（The Standing Committee on the Food Chain and Animal Health），
強化消費者保護，以重建歐盟消費者對歐洲食品之信心。
有鑑於我國食安法制現行制度存在諸多不足，而歐盟在歷經狂牛 症後早已引入食品專責機關之制度設計，囊括飼料到食品的監控管 理，並且透過預防原則對可能的食品風險予以控管，也十足反應了推 動歐洲食品法制發展不是來自於既定的計畫，而是來自於屢屢發生的 食品安全事件，然而相較於我國修法後，對於相關法律原則內涵定義 及實際操作經驗的匱乏，歐盟歷經多次食品安全事件後，對食品法制 進行的革新經驗值得我國借鏡，故本文於下先就歐盟對於食品安全監 管的組織設計為介紹，再就歐盟第 178/2002 號規則中與我國的共通 原則加以討論，並介紹歐盟對於食品管理從農場到餐桌的無縫監管的
119 林昱梅，放牛吃草？狂牛症之風險預防與牛肉產銷履歷標示制度，臺灣法學雜誌，第 142 期，第 90-91 頁，2009 年 12 月 15 日。
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概念，作為我國食品安全法制日後調整之參考。
第一項 歐盟食安組織架構
歐盟於 2000 年 1 月公佈了「食品安全白皮書」，作為創設歐洲層 級的共通食品法規的藍本，並拋出成立歐洲食品安全局的議題，兩年 後歐盟訂定了第 178/2002 號規則，歐洲食品安全局隨之成立，其成 立 目 的 主要 是提供 獨 立 整合 的科學 意 見 ，而 其任 務 依 照 歐盟 第 178/2002 號規則第 22 條之規定，主要在於為歐盟對食品與飼料有直 接或間接影響的領域，提供立法、政策和科學建議與支持，並進行風 險溝通（risk communication）；另一方面，在風險分析（risk analysis）
的層面與各個會員國之專責機關，以及歐盟各機構組織建立良好的技 術與合作網路，並確保其能獨立行使職權，所提供之科學技術及鑑定 資訊應維持一定品質、程序運作透明，以及對執行工作之投入，共同 達成歐盟所要求之人類生命及健康的高度保護水準120。
歐洲食品安全局於 2002 年 1 月開始運作，並作為提供歐盟執委 會食品安全風險評估之獨立性專門機構，使歐盟執委會在進行風險管 理時有可靠之依據121，歐盟第 178/2002 號規則在第三章即規定歐洲 食品安全局的組織結構，「歐洲食品安全局」作為歐盟的食品安全之 專責機關，依據歐盟第 178/2002 號規則第 25 條至 28 條之規定，旗 下分別設立行政理事會（Management Board）、執行部長及其工作人 員（Executive Director and his staff）、顧問團（Advisory Forum）、科 學委員會和科學小組（Scientific Committee and Scientific Panels），並 且分別針對各構成單位，加以細分其職權與組成方式，最後並提及執
120 李寧修，歐盟食品法制之基本原則及其實踐—透過組織與程序確認健康及消費者保護之高度 水準，歐洲聯盟法律專書研討會，臺灣歐洲聯盟中心，臺灣大學社會科學院第一會議室，2014 年 5 月 17 日，頁 120。
121 洪德欽，歐盟食品安全局風險評估體系之研究，中央研究院歐美研究所出版，2011 年 11 月，
頁 46、50。
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行任務所應注意事項及遵守之原則122。而歐盟食品安全監管組織設計 中，除了歐洲食品安全局作為統籌食品安全的專責機關值得我國組織 調整的方向借鏡外，旗下的科學委員會和科學小組亦值得我國加以參 考，因為在我國的制度設計下，基於科學證據的風險評估是交給食品 風險評估諮議會進行，但在我國制度中該諮議會並非單純的風險評估 單位，實際上還包含風險管理的決策，並且其會議內容可以限制公 開，這部份不免與食品安全衛生管理法要求的透明原則違背，但反觀 歐洲食品安全局旗下的科學委員會和科學小組所從事的風險評估作 業，依據同規則立法理由第 18、49 點，須在現有的科學資訊及數據 的基礎下，以獨立、客觀和透明的方式為之，且科學委員會之成員和 小組為確保獨立性，應以公開徵選的獨立科學家為基礎，具體的表現 則在同規則第 37 條，其提到科學委員會和科學小組的成員應保證獨 立於任何外部影響進行風險評估的工作。並且為了確保獨立性，應每 年做出書面承諾及利益聲明，表明沒有影響或優先於其獨立性的直接 或間接利益。另外有關透明性，在第 38 條第 1 項、第 39 條及第 41 條，亦有相關之規定。
在這樣的制度設計模式下，科學委員會是以具有專業科學背景的 獨立科學家所組成，並依照專業項目分類為數個科學小組，而其所從 事的風險評估乃以科學證據作為基礎，而每年須書面承諾確保獨立 性，且在組織上又是常設性的獨立機關，使得組織與人員組成都可以 獨立，並且僅以科學證據為評估的唯一基礎，使得客觀性得以維持，
此外並透過公開相關的決策程序與結果，公眾得加以檢視其決策過 程，使得風險評估過程具有透明性。
第二項 歐盟食品安全之目標與基本原則
歐盟對於消費者健康之維護一直以來都是十分重視，這點從歐洲
122 有關歐盟與德國對於食品法的立法例簡述，可參考童子斌，從歐洲經驗概觀我國近來食品安 全問題，臺灣法學雜誌，第 236 期，2013 年 11 月 15 日，頁 3-5。
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聯盟運作條約（Treatyon the Functioning of the European Union）123及 歐洲聯盟基本權利憲章（Charter of Fundamental Rights of the European Union）124即可見其蹤跡，在前者第 168 條與後者第 35 條，都提到歐
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須建構在風險分析的基礎上，而在同規則之立法理由亦將風險分析設 定為一個由風險評估、風險管理、風險溝通三者所組成，對於保護公 眾健康，提供一個有效適當，具有針對性措施的系統方法。而歐盟除 以風險分析作為整體食品安全體系的主軸外，更對風險分析所應遵循 的原則進一步規範其相關配套，其中包含為確保風險的評估過程能夠 公正、客觀的科學證據原則，還有進行風險管理時必須考量的預防原 則，以及促進風險溝通、確保消費者健康與知的權利所配套的透明原 則。
所謂的科學證據原則在歐盟第 178/2002 號規則體系的規範下，
不單只是一個抽象的原則，而是強調科學專業分工的客觀判斷方式，
為風險評估作業提供科學資訊與資料。對此參考該規則將科學委員會 作為食品安全局下風險評估的獨立單位，其所組成的構成人員都是具 備專業科學背景的獨立科學家，並且依照專長分為八大類的科學小 組，諸如食品、飼料、植物、基因改造、營養產品等，對於不同的食 品安全事件進行評估並提供客觀公正的數據。
而預防原則則是風險管理時必須思考的原則，理由在於風險不確 定在現代社會中普遍存在，雖然科技發展日新月異，但因為知識的侷 限性，人類無法漠視風險存在的可能126，使得風險管理不同於風險評 估只是單純的科學客觀判斷，必須考量到風險評估以外的其他因素，
採取適當的預防和控制措施。因為誠如該規則立法理由所提及的，透 過科學證據所進行的風險評估，在一些情形下無法單獨對風險管理的 決策過程，提供需要的所有資訊，還有其他的相關因素應該適度的被 考慮進去，包括社會、經濟、傳統、道德、環境的面向及管控之可能
採取適當的預防和控制措施。因為誠如該規則立法理由所提及的，透 過科學證據所進行的風險評估，在一些情形下無法單獨對風險管理的 決策過程，提供需要的所有資訊，還有其他的相關因素應該適度的被 考慮進去，包括社會、經濟、傳統、道德、環境的面向及管控之可能