預防原則之涵意

預防原則者，起初是起源在環境與健康保護領域，由於專家意見 與科學證據對於危害之因果關係與危害發生之蓋然性，常有不一致之 見解，為使在前階段即能有效防止危害發生，不能等待危害的因果關 係確認後，才採取防止措施，故傳統的危險防止，已不足因應新興之 環境與健康風險，需要新的預防觀念，基於國家之保護義務及風險預 防任務，預防思想首先在環境政策中出現²⁸。預防原則乃是歐盟因應 科學不確定情況下，針對公共利益存有嚴重危害風險，不以必須具備 充分科學證據前提下所採取的風險預防措施。

27 張永明，臺灣食品衛生管理的新挑戰，月旦法學雜誌，第 224 期，2014 年 1 月，頁 93-113。

28 林昱梅，論食品安全管理法制中之預防原則：以歐盟與台灣為中心，臺大法學論叢，第 44 卷特刊，2015 年 11 月，頁 1087。

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第一款 預防原則之起源

1982 年聯合國大會通過的「世界自然憲章」(the World Charter for Nature)首次承認預防原則(United Nations General Asseemly,1982)，預 防原則事後被規定於多項國際公約，用以保護環境以為危害預防之指 導方針。預防原則首先於法制上之開展，應為德國於 1974 年正式通 過「聯邦空氣污染、噪音、震動及其他類似程序有害環境影響保護法」

29，將有害環境影響之「預防」列為立法目的之一，與危險防止並列，

亦將「預防」規定為獨立之法律義務，以規範空氣污染、噪音、震動 等所有類似過程等的一切潛在來源³⁰。當科學或其他調查資料及證據 均充分顯示有風險存在可能性之下，無須全面證明風險之存在與範 圍，即可採取預防措施。針對人類健康風險，預防原則適用於在科學 上非屬毫無證實的單純假設，但尚未全面證明的風險。此外，歐洲法 院亦認為關於預防原則之適用，是在科學上具有不確定性，對於風險 評估，並不要求其對歐盟機關提供風險實際存在之有力證明，及風險 實現時潛在不利影響之嚴重性。歐洲法院之判決亦採為了維護人類健 康，採積極的預防概念。預防原則終於在 2002 年，納入歐盟一般食 品法第 7 條，其第 1 項規定：「基於可使用之資訊，當危害健康作用 之可能性受到確認，但科學上尚未確定者，於進一步全面性風險評估 之科學資訊存在前，為確保歐盟所維護的高度健康保護標準，得採取 暫時性之風險管理措施。」亦採取積極的預防原則。

所謂「預防（Vorsorge）」之概念，乃由傳統警察法或秩序法中崛 起³¹，強調基於維護公共安全、秩序之考量，就危害尚未發生，但可 預期將對權利或法益造成損害或減損的事實狀態，即採行前置之準備

29 Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen,Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz BImSchG) vom 15.03.1974.轉引自林昱梅，論食品安全管理法制中之預防原則：以歐盟與台灣為中心，臺大 法學論叢，第 44 卷特刊，2015 年 11 月，頁 1088。

30 王服清，論「預防原則」之意涵與應用，國立中正大學法學集刊，第 37 期，2012 年 11 月，

頁 123。

31 張永明，臺灣食品衛生管理的新挑戰，月旦法學雜誌，第 224 期，2014 年 1 月，頁 110。

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行為，並隨著時代變遷，而逐步擴展至環境保護³²、醫療以及新興科 技領域，例如基因與核能等法制中。現今關於食品安全行政法制隨著 消費市場型態的演變以及對國家保護義務需求之提升，亦同時置入了 大量「預防」的概念。國際間對於食品法制中對於預防原則之闡述，

多援引歐盟第 178/2002 號確立食品法制一般性基本原則及要求、建 立歐洲食品安全機關及確立食品安全程序規則（Verordnung (EG) Nr.

178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit ）， 簡 稱 歐盟 第 178/2002 號規則（VO (EG) Nr.178/2002），其中第 7 條之定義：「在特定情況下，根據現有資訊分 析，認為可能存有危害健康效果，雖在科學上尚存在不確定性，仍得 在廣泛的風險評估所需更多的科學資訊出現前，預先採行風險管理措 施，以確保歐盟所欲維護之高度健康保護水準。」意謂雖因科學上證 據不充分或不明確而無法證實相關食品或飼料是否真正對人體健康 安全無虞，或是其損害之可能性非立即或是近期所得預見，但由於現 代國家對於消費者健康與安全之維護，其任務已由傳統之危害防護

（Gefahrabwehr）提升至風險預防（Risikovorsorge），為達成歐盟對 人體健康和生命所設立之高度保護水準，仍得透過預防原則之應用，

要求風險管理機關將其關懷範疇擴及於後世代，審慎評估所有相關資 料，以嚴格的標準進行審核，並積極採行適當的預防性保護措施，以 預防風險實現的可能³³。

第二款 預防原則之構成

預防原則之構成要件，乃是關於促使如何應用預防原則之規範與

32 牛惠之，預防原則之研究：國際環境法處理欠缺科學證據之環境風險議題之努力與爭議，臺 大法學論叢，第 34 卷第 3 期，2005 年，頁 1-29。

33 李寧修，論歐盟及德國食品安全法制與其通報系統之建構，興大法學，第 13 期，2013 年，

頁 6-8。

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標準。國際上預防原則之應用雖已漸趨頻繁，在具體的實踐中預防原 則的應用範圍亦屬十分廣泛，惟實際上卻並無一套明確的定義可供遵 循參考，且各國間因國情與認定風險之標準或程度有所不同，預防原 則之應用也因國而異，故而在歐盟各會員國之間的適用引發了諸多爭 議問題，其中最棘手的即為基本權利間的衝撞應該如何平衡，例如一 般消費者的生命身體健康基本權與行業者的營業基本權等等。本文認 為，一國法律進步之途徑多以參考先進國家之立法例，並參酌本國之 國情文化後，作適當之調整並加以應用，方得以改善本國之法制環 境，是以下將介紹歐盟理事會所提出之預防原則適用時的一般適用法 則當中關於預防原則的構成要件，並於簡述的過程當中就我國食安法 現況，分析其是否符合歐盟理事會所提出之要件，倘若有所歧異則分 析說明我國食安法之情況。

歐盟理事會在 2000 年提出一份關於「預防原則適用時的一般適 用法則」³⁴的文件，當中即明確說明預防原則之構成要件有三，分別 是（1）確認潛在的不利影響、（2）為不利影響的科學評價、（3）乃 科學的不確定性，說明如下：

（1） 確認潛在的不利影響

這裡所指潛在的不利影響，或可謂係潛在的風險性，係指在適用 預防原則前，必須以科學數據認定相關之風險先行進行評估，而在一 個邏輯和時間上的因素作評價，據以確認潛在的不利影響。為了更徹 底了解這些風險屬性，而必須進行科學性檢查，且此項檢查的決定不 需其他額外之資訊與相關風險性的理論來支撐³⁵。這個階段的檢驗著

34 歐盟委員會於 2000 年對於預防原則的最後定義與適用，最後更新日：2016 年 11 月 30 日，

網址：http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV:l32042，最後瀏覽日：2017 年 4 月 16 日。

35 歐盟委員會於 2000 年對於預防原則的最後定義與適用，最後更新日：2016 年 11 月 30 日，

網址：http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV:l32042，最後瀏覽日：2017 年 4 月 16 日。

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眼於主觀上的風險感知，不待額外的資訊佐證，較不注重堅實的理論 依據。

亦即如前開所述預防原則應用之前提，因為被認為係有風險存 在，進而為避免風險發展成實害而造成不可逆之結果，藉由預防原則 之概念，當國家任務之事件可能存在風險時，即以預防原則之正當性 於風險階段提前介入防止事件之繼續，避免發生實害結果，因此歐盟 理事會認為預防原則之應用必須先確認有風險存在，當確認有風險存 在時便有應用預防原則之正當性事由，且該風險認知係由絕對主觀形 成，不待客觀科學驗證。例如我國食安法第 5 條之規定，雖係以科學 實證建立食安監測體系，但在監測的過程中倘若有發現危害食安之虞 的事件可能會發生之際，即提前介入主動查驗，並依法接續相關預防 措施。且此所指之發現屬主觀上之臆測，例如如食安主管機關經外國 相關單位主動通報食安疑慮，此時主管機關尚未經過我國相關之科學 實證，但因他國之告知之當下，即應有相關預防措施，以提防風險可 能產生之作為。此他國之通報即可作為確認潛在不利影響之因素之 一，進而因該因素之確認而促使行政機關執行下一個科學評價的步 驟。

（2） 科學的評價

所謂科學的評價，係指當考慮是否應該採取預防措施，以保護環 境、人類、動物或植物的健康時，應該根據現有的數據，以科學手段 及證據去評價一個潛在的不利影響，並以該相關數據作出風險評估 時，同時在決定援引預防原則時被考量。這些都需要可靠的科學數據 和邏輯推理，從而得出結論表示風險產生的可能性，以及一個影響特 定族群的危險，包括損害的範圍、持久性等相關因素對環境或健康的 嚴重程度。然而畢竟人力有限，不可能在所有的情況下進行並完成全 面科學評價之風險評估，只能盡力去評價現有的科學資料，即此處所

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指之科學的評價。就此有學者³⁶提出歐洲法院關於所謂科學評價的判 決，其觀點認為預防原則中的科學評價必須奠基於「可得的科學資 訊」，並且該等資訊必須可靠，足以令人信服。經由高品質評估過程，

才足以產生具有說服力的堅強科學證據，且在此科學評價下的風險評 估相關操作，如果僅是依賴「不充分、不確定或是不精確」的研究結

才足以產生具有說服力的堅強科學證據，且在此科學評價下的風險評 估相關操作，如果僅是依賴「不充分、不確定或是不精確」的研究結