第三章 風險預防下之食品標示
第二節 食品標示與消費者資訊公開
食品安全維護，涉及人民健康安全之保障，隨著食品科學日漸複 雜，以歐盟為例，在食品安全政策上，採取以「維護人體健康之高度 保護」為目標，延續昔日歐洲經濟共同體條約（Treaty Establishing European Economic Community；EEC）與歐洲聯盟條約（Treaty On European Union；TEU）第 152 條之意旨，在 2008 年里斯本條約修訂 之歐洲聯盟運作條約第 168 條第 1 項明訂：「在規定與實施聯盟所有 政策與措施時，應確保高度的健康保護水準」，以及歐盟基本權利憲 章（Charter of Fundamental Right of the European Union）第 35 條中確 立健康權作為基本權利之地位90。而資訊公開，亦屬作為達成上述目 標 所 採 行 的 方 式 之 一 。 歐 盟 第 178/2002 號 規 則 以 風 險 分 析
（Risikoanalyse）作為食品安全組織與程序基本原則，即透過風險評
88 法治斌，「知」的權利，法學叢刊，第 27 卷第 1 期 1982 年 3 月，頁 73-74。
89 范姜真媺，國家機密與知的權利，律師雜誌，第 266 期，2001 年 11 月，頁 69；李惠宗，政 府資訊公開法上的請求權—台中高等行政法院九十六年度訴字第四九五號判決評析，月旦裁 判時報，第 1 期，2010 年 02 月，頁 13-14。
90 李寧修，從憲法觀點論消費資訊公開請求權，憲政時代，第 38 卷第 2 期，2012 年 10 月，頁 504。
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估、風險管理及風險溝通三階段，朝向有效、適當且符合保護、降低 食品安全之政策目標。其中「風險溝通」，經歐盟第 178/2002 號規則 第 3 條第 13 款定義為：「係與風險評估有所區隔之程序，其透過諮詢 各個關係人，關注風險評估以及其他值得注意之要素，以考量策略的 選項及適當預防與監控可能性的選擇。」因此，資訊公開時為風險溝 通的之關鍵性前提。唯有透過正確、充足的資訊揭露與傳遞，始能確 保公眾能完全獲取資訊，理性溝通才能進行，風險管理始能在良善溝 通前提下運作。加上現今資訊爆炸，如何蒐集、篩選並進而以此為良 好基礎，進一步地做出正確決策，是現今風險管理機關之重要任務。
德國身為歐盟會員國，即在歐盟食品安全法制之基本框架下，將 消費者主動要求行政機關公開消費資訊之請求權明訂於法律位階，強 化人民與國家間雙向互動，以求達到「對人類生命與健康之高度強化 標準」。其於 2008 年 5 月間實行之德國消費資訊法是為適例，其除就 德國食品、日用品及飼料管理（Lebensmittel-Bedarfsgegenstande-und Futtermittelgesetzbuch），簡稱德國食品及飼料管理法（LFGB），積極 回應消費者對於消費市場中眾多產品相關資訊透明化之需求，明文賦 予所有人向行政機關請求消費資訊公開之權利。我國食安法於近 5 年 內，為因應層出不窮之食品安全事件，已進行 7 次修正91，2014 年增 定之第 4 條第 1 項明訂：「主管機關採行之食品安全管理措施應以風 險評估為基礎，符合滿足國民享有之健康、安全食品以及知的權利、
科學證據原則、事先預防原則、資訊透明原則，建構風險評估以及諮 議體系。」強調國民所享有之健康權、知的權利以及資訊透明原則於 食品安全管理體系中之應用。是以消費資訊之公開，背後亦代表除滿 足消費者知的權利，同時亦肩負風險評估及決策之角色。
91 食品安全衛生管理法於 1975 年 1 月 28 日公佈施行，至今歷經 14 次修正，最近一次修正日期 為 2015 年 12 月 16 日。
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第二項 基本權利之探討
第一款 食品標示之資訊公開請求權應屬基本權利
歷來食品安全事件，除了資訊封閉外亦伴隨侵害健康之情狀，從 而消費者請求提供食品資訊，不論對象是國家或是業者，往往帶有「取 得資訊」與「維護健康」的雙重目的，故請求提供食品資訊，所涉及 的不僅是消費者對資訊獲取的滿足，更是消費者維護自身健康權益所 不可或缺。在「知的權利」與「健康權」兩種基本權利價值的交互影 響下，國家及業者之義務應予加重，其理由與釋憲實務違憲審查的「價 值聚積」92精神雷同，所以在個案中的價值判斷，必須將「知的權利」
與「健康權」兩者揉合，使其拒絕消費者請求提供食品資訊形成侵害 時93，必須有更堅強的理由。尤其在多數的食品安全事件中，消費者 欲請求提供食品資訊，其背後多伴隨「知的權利」與「健康權」等基 本權利干預的情形，儼然成為一種常態，則食品資訊公開請求權的內 涵份量，自然重於僅有單一色彩的基本權利，比起單純的請求國家提 供資訊或保障健康，更值得國家重視與保護。
又在進入二十一世紀後，各類權利相爭進入憲法人權保障的譜系 中，諸如學界多有討論的環境權、資訊權、勞動權、動物權與文化權，
甚至近來引起熱議的太陽花學運所興起的抵抗權，以及巢運後對於居 住權的入憲呼聲，這一波競逐入憲的現象，其背後十足反應公民對現 有憲法基本權利保障體系不足的吶喊，近七十年前制定的憲法，其既
92 由於我國憲法並未區分各種基本權利之效力強弱，違憲審查個案中若涉及多數的基本權利競 合的情形，採取「平行審查」並不具實益，無法完整評價國家干涉基本權利的整體情況，故 採取「合併審查」較能適度反應國家侵害人民權利的情況，而合併審查即將複數基本權利合 併適用、審查，從而發生價值聚積的現象，比起單一基本權利受侵害的情況，應獲得更多、
更嚴謹的重視與保護。有關「合併審查」與「價值聚積」，可參考許宗力，基本權的保障與限 制（上），月旦法學教室，第 11 期，2003 年 9 月，頁 68。
93 任何型態之國家干預行為都可能構成對基本權利之侵害，包含拒絕人民分享或利用國家資 源，拒絕為一定之給付，或怠於行使形成制度之權限等。有關侵害之概念，可參考李建良，
基本權利理論體系之構成及其思考層次，人文及社會科學集刊，第 9 卷第 1 期，1997 年 3 月，
頁 61。
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有的列舉基本權利範圍，日漸無法滿足或承載發展快速的當代公民對 於權利的需求，現有的明文列舉之基本權利，也僅能適度反應制憲當 時最受重視或最易被國家侵害之人權，但必然會有掛一漏萬之情形，
在近七十年後的今日，隨著時空背景的推移自然有各種不同的權利價 值逐一顯現，人權在面對快速變遷的時代，應當要與時俱進的思考各 種保障的可能性，而非保守牛步的拒於門外。
本文認為食品資訊公開請求權，尤其是在食品標示制度之下，之 所以要提昇至憲法位階有幾項實益，其一是在權利衝突的個案中，例 如消費者的食品資訊公開請求權與業者的營業祕密，或其他私人的隱 私權有所衝突彼此對立時94，能立於同一比較基礎，不會因為營業祕 密或隱私權這類具有基本權利性質之權利，在價值權衡時必須有所退 讓，從而能夠在具體個案中準確的比較何者更應當受到保護，而非先 天上地喪失權利競爭之優勢；其二是在現行法規範中，不乏諸如政府 資訊公開法，這類能作為請求國家提供食品資訊的法律請求基礎，然 而在欠缺憲法基本權利本源時，並無法透過比例原則加以審查立法者 對於人民請求食品資訊公開之權利，是否過度干涉；其三則是在知識 經濟掛帥的時代，資訊的取得有助於知識的匯集，欠缺正確資訊下的 決定並非出自真意的選擇，而是一種誤信下的無可奈何，在當前的資 訊社會中，雖然透過各種資訊能使生活更加便利，提高決策效率，然 而水能載舟亦能覆舟，資訊的有無變成另外一種劃分的標準，若過去 幾世代以來的奴隸制度是受金錢、階級制度所決定或建構出來的，那 麼在這波資訊洪流中無法掌握正確資訊，被錯誤資訊所豢養的消費 者，因為無法出自真意去選擇自己所嚮往或反應真實需求的品項，只 能被迫接從握有資訊的業者或政府所提供的有限資訊中去做出選 擇，則成為資訊時代下被囚禁在資訊牢籠中受奴役之客體，若能主動 請求獲取食品資訊，則有效提昇消費者在三方關係中的地位，而不受 有限資訊左右真意選擇。
94 參法治斌、董保城，憲法新論，2014 年 9 月第 6 版，頁 204。
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此外學說上有認一項權利是否值得由憲法直接保障必須有以下 幾點的思考，首先從本質上而言該權利是否與國民主權、人性尊嚴或 一般人格權之保障息息相關；並且具有普遍性的保障需求，若不予保 障將有違自由民主憲政價值觀95。若以此為標準檢驗之，亦可發現在 當前的充分倚賴資訊的社會中，大部分的人都有獲致正確透明的食品 資訊與維護自身健康的需求，而此種需求滿足，使人民能夠脫離具有 資訊優勢業者的宰制，能夠完全依照個人喜好進行正確的決定，並得 以從中監督政府，與人性尊嚴及一般人格權之保障息息相關，並且該 權利主體應當是每個人，甚至已經跨越國界，不排除外國人主張的可 能性，就權利本質而言並不會妨害社會秩序與公共利益，故本文認為
「食品資訊公開請求權」本具有基本權利之性質，為憲法所直接保障。
第二款 權利保障範圍
「食品資訊公開請求權」之權利保障範圍，應聚焦於「食品資訊」
之相關議題。具體而言，食品資訊公開請求權乃以賦予人民接近食品 資訊的權利為核心，而主要目的在於確保資訊流通使消費者對食品資 訊知悉的需求得到滿足，透過資訊流通提高消費者判讀食品優劣的能 力，進而達到維護國人健康為主要訴求。而各種基本權利都有其保障
之相關議題。具體而言，食品資訊公開請求權乃以賦予人民接近食品 資訊的權利為核心，而主要目的在於確保資訊流通使消費者對食品資 訊知悉的需求得到滿足，透過資訊流通提高消費者判讀食品優劣的能 力，進而達到維護國人健康為主要訴求。而各種基本權利都有其保障