第二章 風險管控與預防概念
第一節 法治國家之風險管控
基於國家對人民健康權有所謂保護義務與風險預防任務，立法與 行政機關有義務在科學證據尚不確定之情形下，對可能產生食品風險 之狀況採取預防措施。所謂風險預防之概念，係相對於風險防禦概念 之比較，後者在於防止危害的發生；而前者之概念則是提前至在危害 尚未產生、風險已然提高之際，即著手解決風險，當國家管制意欲提 前實施，欲透過干預的手段跨足到風險領域時，國家干預的正當性即 從風險防禦提前至風險預防，面對具有不確定性、無法預測之風險，
若要等到有百分百之科學證據證明危害發生或等危險出現，其所造成 之危害可能已無法挽回或需付出更大之代價，提前進行防範措施之風 險預防之概念即由此而生。
目前食品安全管理法制之國際趨勢，係採取以預防原則為主之基 本原則。歐盟歷經戴奧辛與狂牛症等事件後，公布第 178/2002 號歐 盟一般食品法13，揭示預防原則、風險分析與透明原則，作為食品安 全法之基本原則。我國食安法第 4 條也明定主管機關採行之食品安全 管理措施，應以風險評估為基礎，符合滿足國民享有之健康、安全食 品以及知的權利、科學證據原則、事先預防原則、資訊透明原則，建 構風險評估以及監督體系。其中最主要之預防原則即係針對未知風險
13 歐洲議會和歐盟理事會 2002 年 1 月 28 日第 178 號規則，明訂食品之一般原則和要求、成立 歐洲食品安全局及明訂有關食品安全事宜相關之程序，其中第 2 節第 9、10 條亦落實了食品 資訊之公開原則。
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逐漸升高，進而演變更嚴重之損害結果，在某一危險在滿足一定標準 或評估後，即提前採取有效之管制措施14，並使此前置手段合法化及 具有一定之正當性。本文先就食品標示之風險管控角度，連結近年新 興之預防原則，藉此瞭解兩者之間之演變及關連性，以預防原則為基 礎之下，分析我國食品風險預防體系下之食品標示制度，能否發揮提 前警示之作用。
人民對於風險管控之能力及程度，尚不及政府以公權力提供法令 及制度化保障，更能賦予人民危害防止及損害管控之作為。國家既作 為風險預防及管控措施之管理者，則於食品之傳統或新興風險，應由 政府透過規範及執行加以預防。當國家進行食品風險管理措施而實施 干預行為之際，此等干預行為本質屬於行政上之風險管制措施，均可 能對被課予義務之食品製造業者產生一定影響。是該管制措施之發 動，尚須經過風險評估後，顯示對公共利益產生可能、潛在之危險，
而有提高發生之食品安全風險可能性，始得應用預防原則之行政管 制。而國家實施風險評估後，認有預防風險發生進而有管控作為之必 要性情形下，如何藉由我國食品標示制度落實風險預防，進而避免損 害發生，是本章欲討論之重點。
第一項 風險預防之概念 第一款 風險
所謂風險概念，是指損害發生的一種蓋然性，風險係依附在危險 發生之蓋然性底下以作判斷。其雖以危險概念為基礎，但與危險之不 同在於其損害發生之蓋然性、規模與範圍無法百分之百預測，因過去 的經驗可能未發生過或該損害發生之預測於遙遠的未來，將導致風險 的掌握與相關結果之預測欠缺經驗法則15。相較於危險的概念，風險
14 張永明，危險食品下架處分與行政救濟，月旦法學教室，第 137 期，2014 年 3 月，頁 9。
15 王毓正，論基本權之保護義務在不確定科技健康風險預防上之適用-以奈米科技與非游離輻射
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則是指環境將受到負面影響並未達到充分可能性的程度（此時尚未出 現明確性達百分之百之證據），只是有說明了有可能性，但無法完全 排除該可能性之發生，卻又未逾越危險門檻(Gefahrschwelle)的情形16。
在科技不斷進步下，我們生活總是充斥著未知的風險，而處理這 些風險乃是我們生存迄今的基本條件，現代科技中不確定因素改變了 傳統社會型態，人類從對物質的需求，轉變成為對安全的需求，進而 形成「風險社會」，故今日與之前的風險，最主要的區別乃在其全球 性的威脅(包含對人類、動物和植物)，此亦「現代化風險」的特徵，
而風險意識的核心並非在當下，而係人類是否能在於可能來自對未來 的危險，能進展出相關預測風險或提出預防行為之可能性17。
隨著科技日新月異，社會產品或食品亦呈爆炸性地多元化成長，
令人目不暇給。其中潛藏的眾多不確定性亦與日俱增。因此，如何有 效地「防患於未然」，確保食品「從農場到餐桌」的安全，儼然成為 食品安全上行政管制無可避免的重要課題。面對我國層出不窮的食安 風暴，昔日傳統之行政管制模式似已漸顯不敷需求之窘境，而有朝向
「事前預防勝於事後處罰」之迫切需求。當科技不斷地被發明與創新 的同時，此種情況其實造成以社會可預知或不可預知之脈絡下，不斷 地擴展潛在風險之型態及強度，讓社會必須跳脫絕對安全或全然自由 的傳統觀念，積極地向眾多未知之不確定作出預先迅速的反應，不論 是各項政策或措施，均必須以所謂預先防範「風險轉變為實害」之可 能性邁進，以追求社會安全的最大利益。
應用之相關健康預防為例，興大法學，第 7 期，2010 年 6 月，頁 195。
16 Erbguth/Schlacke, Umweltrecht, 1. Aufl., 2005, §5, Rn.6; Storm, Umweltrecht, 8. Aufl., 2006,S.20.
轉引自傅玲靜，從風險預防之角度檢視化學物質管理法官之修正─由高雄高等行政法院 99 年 度訴字第 484 號判決出發，收錄於行政院 101 年學術研討會環境資源、食品安全、暫時性處 分─風險治理範之研究，行政院法規會，2012 年 12 月 1 版，頁 29。
17 參 Ulrich Beck 著，汪浩譯，風險社會(Risikogesellschaft : auf dem Weg in eine andere Moderne)，
巨流圖書公司，2004 年 2 月初版，頁 6-7 及 24。
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第二款 危險
所謂危險的概念，是指在事件發生之過程中，在可預見的時間 內，有「充分的蓋然性(Wahrscheinlichkeit)」 導致損害的一種事實狀 況18，在危險的概念下，損害發生之因果關係是相當明確的，可以清 楚得知損害發生的原因以及應負責之人或引起的事物，並依此採取一 定的措施來防止危險狀態的發生19。判斷危險發生之因果關係，是以 經驗或以客觀事實為基礎，危險概念來自德國所謂的傳統警察法及秩 序法，是指一種狀態，若此狀態正常持續下去，沒有外力介入，即代 表著存在有足以造成公共安全或秩序受到損害之可能性，進而造成權 利侵害或法益減損之情況20。
是以法學上的危險是指依據一般經驗，在不受外力阻擾的歷程 下，將明確地或可預見地造成損害、權利侵害或法益減損之一種狀 態；或係指一種可預見的、客觀的以及即將發生的損害發生的可能 性。在此意義下，一個行為是否已經進入「危險」的階段，或是進一 步地即將導致損害結果的發生，仍可透過經驗法則獲得確定或是相當 確定的預測。從而我們可據此認定，風險是危險發生的前階段，其蓋 然性並非明確的、可肯定的；而危險是風險發生的後階段，蓋然性極 高，甚而有可資判斷的證據，證明危害確實有被造成的高度可能性。
第三款 風險預防
為因應風險高度化之社會型態來臨，國家藉由預防性（präventiv）
的行政手段或措施提前介入，防護人民免於受到風險波及之相關作
18 程明修，行政法上之預防原則（Vorsorgeprinzip）─食品安全風險管理手段之擴張，月旦法學 雜誌，第 167 期，2009 年 4 月，頁 130。
19 葛克昌，風險社會下的人權保障與法律調換，行政院國家科學委員會專題研究計畫，2000 年 1 月，頁 16-17。
20 參普魯士高等行政法院判決 PrOVGE 77,333(338); 87,301(310); 98,81(86)，轉引自林昱梅，當 健康風險之預防遇上商品自由流通原則─評歐洲法院有關歐盟禁止英國牛肉輸出之判決，月 旦法學雜誌，第 178 期，2010 年 3 月，頁 268。
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為，亦應運而生。揆諸我國現行法之規範，其實不難發現預防性措施 之實際應用，例如刑事訴訟法之預防性羈押制度、少年事件處理法第 86 條第 4 項授權訂定之少年不良行為及虞犯預防辦法中，針對少年 不良行為及虞犯之預防措施21等等。現代食品法制隨著消費市場型態 的轉變以及對國家保護義務需求之提升，預防措施之概念絕對有其必 要。我國食品安全衛生主管機關針對有疑慮之產品採行不同態樣之措 施（例如預防性下架、罰鍰、歇業、停業一定期間、廢止其公司、商 業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄等行政罰，見食 安法第 44 條以降之規定），強調對於尚未確定危害結果之風險亦應進 行適度之監控與管理，在因果關係尚未確證前即限制業者的相關權利
（例如相關食品業者之製造、販賣或流通），以保護消費者健康不受 到不安全食品之侵害，但因其往往基於預測之立場，一旦風險之預測 與實際具體危害之間產生落差，可能將會造成相對人基本權利之限制 或侵害。
國家一旦提前啟動相關之機制與作為，必須是以防免未來可能產 生更大的危害為目的當作前提，但考量預防性措施本身具有高度不確 定性，如何確保其所加諸於人民自由權利上的種種限制，與欲追求人 類社會安全之目的間，不至於比例失衡，必須建置相關配套機制，適 度紓解可能的法益衝突與緊張關係，強化其正當性，應是處於風險社 會中之現代國家所無法迴避的重要課題。
國家一旦提前啟動相關之機制與作為，必須是以防免未來可能產 生更大的危害為目的當作前提，但考量預防性措施本身具有高度不確 定性，如何確保其所加諸於人民自由權利上的種種限制，與欲追求人 類社會安全之目的間，不至於比例失衡，必須建置相關配套機制，適 度紓解可能的法益衝突與緊張關係，強化其正當性，應是處於風險社 會中之現代國家所無法迴避的重要課題。