第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
（三）國家公權力之層面
蓋人民權利之保障，端賴完善制度之建立，非國家公權力無法為 之。相較於食品製造業者，人民不論於資訊上、財力上以及各方面均 處於弱勢被動地位，無法以自己力量對抗可能產生之侵害。是以國家 居於高權角度，能以公權力分配權利義務，分散風險，從而使有能者 即有責，負有更大義務平衡社會間的風險分配。並於負有履行義務者 在違反義務之際，能以公權力介入干涉，憑藉相關制度之建立並賦予 之權力予以監督懲處，使社會能逐漸邁向制度建立之初衷。食品標示 制度正是藉由課以業者揭露食品標示義務之方式，以保障國家社會免 於食品風險之暴露下，誠如食安法第 1 條開宗明義規定，為管理食品 衛生安全及品質，維護國民健康，特制定本法。惟國家建立制度之際，
在以維護國民健康為前提之下，其建立食品標示制度之理論基礎為 何、又以何種管制方法達成食安法欲達成之目標，亦為本文須聊以討 論之課題。本文認為，食安法中之食品標示制度必須從上至下進行完 整之研究分析比較，必先明瞭所欲達成之目標，進而回顧現行所使用 之方法及規範，對照近年來我國發生之案例3，如此才能睽得攸關食 品安全制度之全貌，以免有見樹不見林之憾。
第一節 研究動機與目的
第一項 研究動機食品安全近來不僅是國內熱門話題，亦影響我國人民生命健康之 鉅。人民對於國內近年不斷發生所謂之食品安全危機，似乎束手無 策。例如明知日常食用之蔬菜中添加農藥乃必要之惡，卻只能被動接
3 我國食安抽檢，常發現標示與內容不相符合之狀況，例如 2017 年臺北市抽驗市面咖啡飲品，
發現咖啡因嚴重超標；又如 2016 國內牛奶製造瑕疵，知名廠商統一、光泉等赫然在列，連日 本進口食品，規避核災地區產地，造成人民恐慌等問題，顯見我國食品標示制度，管控並不嚴 格，大紀元 EPOCHTIMES，網址：
http://www.epochtimes.com/b5/tag/%E6%A8%99%E7%A4%BA%E4%B8%8D%E5%AF%A6.htm l，最後瀏覽日：2017 年 7 月 30 日。
4 之其中一項。世界衛生組織(World Health Organization, WHO)於 2015 年 4 月 7 日世界衛生日，以「食品安全」（food safety)作為宣傳活動
4 食藥署調整 128 項蔬果農藥殘留容許量，醫師建議「菜洗久一點再吃」，THE NEWS LENS 關 鍵評論，網址：https://www.thenewslens.com/article/64135，2017 年 3 月 21 日，最後瀏覽日：
2017 年 4 月 17 日。
5 動研所實驗：瘦肉精豬隻代謝快，肺臟殘留高，自由電子報，2017 年 1 月 15 日，網址：
http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/1071269，最後瀏覽日：2017 年 5 月 1 日。
6 整起塑化劑風波事件爆發於 2011 年 5 月，當時因衛生署食藥局（2013 年 7 月 23 日升格為衛 生福利部食品藥物管理署）檢驗益生菌是否違法摻雜藥物成分，卻意外發現可能影響荷爾蒙的 塑化劑 DEHP，進而發現昱伸、賓漢等部分原料供應商竟在常見的合法食品添加物「起雲劑」
中，使用廉價的工業用塑化劑撙節成本，含塑化劑的起雲劑，更被廣泛加在飲料、糕點、麵包 和藥品、食品中，自由電子報，2013 年 10 月 18 日，網址：
http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/722936，最後瀏覽日：2016 年 10 月 10 日。
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主題，顯示食品安全的重要性，已成為國際主流議題7，是以本文認 為在食品危險發生之前，消費者能藉本身所能接觸之完整且誠實之食 品資訊，從而能藉由現今科技發達、網路普及之賜，可自主收集相關 資訊，以判斷並接受或避免可能導致的食品風險。
相較於我國對於食品安全方面，尚有漫長之路，對於食品安全採 取最高標準之歐盟國家，例如德國有多項關於食品安全之嚴格規定以 及實務判決，應可作為我國借鏡之對象。不論是有關農藥殘留最高限 量等食品本身之安全限制，或是食品資訊揭露之規定，均能藉此建立 生產者與消費者間之充分溝通，以保護國民健康。同時以允許安全食 品的提供與流通、防止詐騙消費者，以及藉由資訊公開來提供正確完 整之食品訊息等安全管理的三項目標8，來滿足消費者之知情權、選 擇權，進而保障消費者之健康權。隨著人民民主意識的日漸覺醒，政 府職能的擴增與社會的多元化，對於資訊公開的即時且完整形成強烈 的訴求，民眾在參與公共政策、監督政府施政或為了個人利益或公益 之維護，民眾經常必須依賴政府及社會相關人等提供完整資訊做為判 斷，以食品消費資訊公開提供民眾對食品之消費自主及合理選擇的工 具，或許是最能達成確保食品安全之目的之途徑。本文以為，盡快完 善現行食品衛生安全管理關於食品資訊及標示之法令層面，以完成前 揭目的，絕對是現行亦為未來的修法重點之一。本文擬從食品安全上 風險管控作探討，尤其我國食安法於第4條明文規定引進從歐盟關於 食安問題所發展延伸出之預防原則，與食品標示制度結合，從中找尋 其疏失與缺漏，進而研究並提出能使食品風險實現降至最低之方案，
使消費者能藉由業者之自主管理、政府之公權力監督以及消費者自主 篩選之三方關係搭配，能協力滿足食品安全之把關。
7 洪德欽，歐盟食品安全制度對台灣食安改革的啟示，台大法學論叢，第 44 卷，2015 年 11 月，
頁 1165。
8 陳秋香，風險預防下之食品安全資訊公開，國立高雄大學法律學系研究所碩士論文，2016 年 6 月，頁 2。
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圖表 一 食品安全下之三方關係
食品業者(製造、
包裝、廣告等)
不表意自由、基本權利 衝突、救濟權
權責機關
制度理論基礎、行政 管制措施、政策目標
消費者
資 訊 取 得 、 知 的 權 利、健康權、對抗權 等
圖表出處：筆者自繪
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第二項 研究目的
我國現行食安法，歷經多次修法，於2013年修法時，新增食品安 全風險管理專章，納入風險評估及預防管理，同時採行資訊公開，建 購消費者的權利，同時明定中央與地方主管機關對於食品安全風險資 訊公開的法源。惟資訊公開雖滿足消費者之知情權，同時可能存在有 限制、甚至在某些裁量過當或管制措施有瑕疵之情況下侵害業者之不 表意自由。在基本權利的衝突擺盪之下，其中應如何平衡，以及如何 在傾斜的情況下取得救濟？另公開之程度應如何取捨？業者之營業 及商業秘密是否亦在公開範圍等衍生問題，均有待處理。我國現行之 食安法，關於食品安全管控之修法方向趨勢，明顯由事後追懲違規之 態樣，將其提前至風險預防之相關機制，從實害發生始予以處罰演變 至以預防實害發生之管控手段為原則，提早了生產者資訊公開行為之 時點9。是資訊公開通常以符合法定方式為原則，而如何以什麼種類 的法定方式公開，公開的程度為何及其範圍之廣狹，尚有研究之空間。
本文研究目的，在於探討以風險管控之概念，即所謂德國行政法 中「預防原則」觀念，予以研究其延伸至行政管制即食品標示制度之 實際施行現況，預防原則既以經我國食安法明文規定，則其帶入我國 食品風險管控之食品標示制度應有其適用。惟其實務如何操作，學理 如何評估以及其有無改善之空間，端賴進一步之探究。預防原則一言 以蔽之，即係在某種可能造成高度風險、卻無立即明顯且直接之證據 得以證明之情形下，即得據以排除或降低該造成風險原因之概念。是 在此種無法立即證明因果關係即得據以排除之預防原則，若帶入行政 管制，則須進一步探討該行政措施之定性及相關救濟，例如業者之不 表意自由與消費者知的權利應如何取得平衡，以求其全面性、資訊公 開之程度及範圍以及應由何種方式公開等範疇。
在權利與義務之雙面存在原則下，探討如何建立完整之食品安全
9 張永明，臺灣食品衛生管理的新挑戰，月旦法學雜誌第 224 期，2014 年 1 月，頁 95。
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標示制度，使消費者免於暴露因資訊不對等而可能造成的食安風險，
確定國家對健康權具有保護義務與風險預防任務，而立法與行政機關 有義務在科學證據尚不確定之情形下，對食品風險採取預防措施。目 前食品安全管理法制之國際趨勢，係採取以預防原則為主之基本原 則。歐盟歷經戴奧辛與狂牛症等事件後，公布第178/2002號歐盟一般 食品法10，揭示預防原則、風險分析與透明原則，作為食品安全法之 基本原則11。我國食安法第4條也明定主管機關採行之食品安全管理措 施，應以風險評估為基礎及前提，於符合滿足國民享有之健康、安全 食品以及知的權利、科學證據原則、事先預防原則、資訊透明原則，
建構風險評估以及諮議體系下，依法進行管制。本文亦先就法治國家 資訊公開之法制基礎理論上，檢視我國現行食品安全標示制度法制規 定，並就實務上操作，於國家、業者及消費者間可能產生的權利義務 關係討論。另在國家風險管理的基礎下，研究國家角色任務的改變，
並參考以歐盟及德國在風險評估及管理的操作模式，對於我國食品安 全之標示制度及行政管控手段之運作予以檢視。