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圖 2-6、2013-2018 年毒品緝獲量統計
第五節 毒品品項及分級管制之爭議探討
第一項 毒品先驅原料定位問題
我國毒品的定義於毒品危害防制條例第 2 條第 1 項規定已明文表示係「具有 成癮性、濫用性及對社會危害性之麻醉藥品與其製品及影響精神物質與其製品」， 另分級依據物質的「成癮性」、「濫用性」及「對社會危害性」分為四級，惟此項 規定，是否意即列入毒品之物質必須符合「成癮性」、「濫用性」及「對社會危害 性」三項要素?另外，此四級別的差異標準為何?因受到不同級別所致的法律效果 會有所不同，因此級別的決定甚為重要。
我國毒品的列管品項及分級決定，係由法務部毒品審議委員會所決議，毒品 審議委員會在收到司法檢警機關、鑑驗機關或其他民間通報，有列管需求、刪除 或是級別需做調整之相關建議時，即會納入委員會議案進行討論。61委員會決議 後，即由法務部送請行政院進行相關公告程序。從毒品分級及品項中第四級毒品 列表，我們可以發現有一類物質稱為「毒品先驅原料」62，這類物質係因經由化
61 紀致光，我國毒品審議制度的探討，法學叢刊，59:2 期，頁 102，2014 年 4 月
62 毒品危害防制條例第 2 條附表四
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學反應轉化後，會變成已列管之毒品品項，因此需要被管制。以麻黃(Ephedrine) 為例，麻黃素可直接作用在人體α和β腎上腺素接受體，又可間接促使正腎上腺 素(Norepinephrine)從突觸前的神經末端釋放出，產生支氣管擴張、血管收縮的 效果，因此醫學上廣泛用來作為支氣管性氣喘、過敏性鼻炎的治療藥物，但因麻 黃素結構與安非他命相似，僅須透過簡易的化學步驟即可合成甲基安非他命，傳 統有以三階段提煉法，經過鹵化反應、氫化反應及純化結晶來製成，但因為此方 法容易產生臭味，因此有改以「紅磷法」，使用紅磷(Red phosphorus)、氫鹵酸 (Hydrohalic acid)作為還原劑，進行氫化反應來將結構中氧原子移除即成為安 非他命，63因此常被濫用作為甲基安非他命的前驅物質，我們常聽到製毒業者利 用感冒藥提煉安非他命的社會案件64，即是使用此類藥物進行化學方法製作安非 他命類物質。
但麻黃素本身並沒有「成癮性」，也不如安非他命產生強烈中樞興奮作用，
故不以直接濫用麻黃素，且麻黃素製劑取得相對容易，為防制不肖業者透過麻黃 素進而製造毒品的機會，因此需加以管制，將這類物質放置在第四級毒品列表中 的「毒品先驅原料」，意旨其仍屬毒品危害防制條例所稱之「毒品」，則倘毒品定 義係必須符合「成癮性」、「濫用性」及「對社會危害性」，則此類物質應尚不符 合現行毒品危害防制條例中對於「毒品」之定義。而又未在本條文內容中敘明毒 品列管範疇包含前驅物質。
相較於在毒品危害防制條例第 31 條規定：「經濟部為防制先驅化學品之工業 原料流供製造毒品，得命廠商申報該項工業原料之種類及輸出入、生產、銷售、
使用、貯存之流程、數量，並得檢查其簿冊及場所；廠商不得規避、妨礙或拒絕。」
此處提到之「先驅化學品工業原料」，係指可流供製造毒品之原料，依據先驅化
63 余萬能，台灣管制藥品使用之管理政策法規整合研究-以麻黃素製劑及醫源性濫用為例，臺北 醫學大學藥學系博士班博士論文，頁 29-30，2018 年。
64 中華電視公司，全台收購感冒藥 毒販提煉製安毒，
https://news.cts.com.tw/cts/society/201903/201903111954385.html ，最後瀏覽日：2020 年 1 月 17 日。
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醉藥品和影響精神物質公約」(United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances)國際公約中的列 管品項66，可以發現多有重疊，似有比照國際管制趨勢，但對於非用於工業用途2 麥角新 Ergometrine、Ergonovine
3 麥角胺 Ergotamine
66 UNODC, Tables of the United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances of 1988, https://undocs.org/zh/ST/CND/1/Add.3/Rev.3，最後瀏覽日：2020 年 1 月 23 日。
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6 去甲麻黃（新麻黃） Phenylpropanolamine、
Norephedrine 7 假麻黃 Pseudoephedrine 8 鹽酸羥亞胺 Hydroxylimine HCl 9 鄰-氯苯基環戊基酮 o-Chlorphenyl cyclopentyl
ketone、2-Chlorophenyl cyclopentyl ketone、o-Chlorobenzoylcyclopentane）
10 2-苯基乙醯基乙腈
alpha-Acetylphenylacetonitrile、
APAAN
11 苯基丙酮 Phenyl-2-propanone、P2P 12 去甲羥嗎啡酮 Noroxymorphone 13 氯麻黃 Chloroephedrine 14 氯假麻黃 Chloropseudoephedrine 15 2-溴-4-甲基苯丙酮 2-Bromo-4-methylpropiophenone 16 三級丁氧羰基去甲基愷他命 N-Boc-Norketamine
17 4-苯胺-N-苯乙基-4-哌啶 ANPP 18 N-苯乙基-4-哌啶酮 NPP
19 三級丁氧羰基愷他命 N-Boc-Ketamine、tert-Butyl
（2-（2-Chlorophenyl）
-2-（methylamino）
cyclohexanone)
表 2-1、第四級毒品先驅原料(資料來源：毒品危害防制條例第 2 條附表四)
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品」作為該級別納管之範疇，惟其「相類」指為何種意涵，在條文中未有明確定 義，從立法歷程中也未見有所討論，係以其成癮性、濫用性、社會危害性上有所 相類，亦或與其結構上、作用上有所相類，仍十分有爭議。
我國毒品的分級制度已如前述，僅就條文內容觀之，係依據「成癮性」、「濫 用性」及「對社會危害性」，而從毒品危害防制條例的立法過程可知，為配合國 際管制，因此許多制度皆為參考國際公約，分級條件國際上也多採取相似的原則，
惟「成癮性」、「濫用性」及「對社會危害性」尚難以量化之標準，作為評斷任一 物質管制級別，也因此在毒品審議委員會討論決定毒品級別時，著重參考待議物 質與現有列管物質之作用及效力相似程度，以及該物質是否已有查獲市場流通的 案例發生、致死案例發生等情況，考量不同級別的毒品，有不同法律效力，例如 施用一、二級毒品具有刑罰規定；三、四級毒品則以行政罰處分，因此在決定列 管級別時，也多會就目前現行刑事處分資源的有限程度，考慮盡量不列以第一、
二級毒品管制。
對於毒品分級的爭議，以愷他命分級最為經典，愷他命自 2002 年 1 月 23 日 正式公告列為第三級毒品，而其分級決定主要係來自當時行政院衛生署管制藥品 審議委員會 2001 年 12 月 21 日第 7 次會議決議而來，因當時毒品審議委員會尚 未有法源設立，毒品列管品項主要配合管制藥品審議委員會之決議，而究愷他命 管制之決定，在管制藥品審議委員會上其實也曾經過一番討論，首先行政院衛生 署管制藥品審議委員會於 2000 年 12 月 26 日第 5 次會議時第一次討論愷他命是 否列管，但當時主要係以「目前國內濫用數據不具列入管制藥品之說服力…」等 理由而不納管67，在 2001 年 5 月 4 日第 6 次會議時再次提案討論，當時不建議納 管之原因包括：「(一)臨床上使用該藥之病人，常發生不愉快的感覺，似較不易 發生單獨濫用該藥之情形。(二)由司法機關鑑驗結果顯示，ketamine 常混雜於 海洛因、MDMA 等毒品中，司法機關即可依涉嫌施用他種毒品而強制施以尿檢，似
67 行政院衛生署管制藥品審議委員會第 5 次會議紀錄。
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不影響刑案之偵辦。(三)列入管制應考量成本效益。(四)依現有緝獲及濫用數據，
尚不足以支持有立即列入管制之必要。」；建議納管之原因包括：「(一)因該藥尚 未列入管制藥品或毒品管制，司法機關無法依刑案偵辦方式強制施以尿檢，致無 法得知國內濫用現況。(二)以濫用者之實際使用經驗而言，施用該藥後產生之感 覺與施用當時之環境有關，於不熟悉或有壓力之環境下，會產生不愉快的感覺(俗 稱 bad trip)；但於熟悉或自認安全、舒適環境下施用，會產生幻覺、欣慰感等 作用。(三)依目前查緝、檢驗資料顯示，國內濫用情形似有與日俱增之趨勢。(四) 依國外經驗顯示，該藥部分來自畜牧、獸醫等機構之流用，國內似宜速就該部分，
研擬防制對策，以資及早因應。」，最後在該次會議上仍決議不納入管制。68 直至 2001 年 12 月 21 日第 7 次會議時，考量納管對於正常合法使用之影響 小，對於反毒政策、濫用防制的目的有所助益，又其成癮性、濫用性及社會危害 性較第一級毒品(管制藥品)如海洛因、嗎啡、古柯鹼及第二級毒品(管制藥品)如 安非他命、大麻、配西汀(pethidine)等為低，但較第四級管制藥品如安定 (diazepam)、舒樂安定(estazolam)、勞拉西泮(lorazepam)等為高。另依管制藥 品管理條例第四條規定，第一級、第二級管制藥品之輸入、輸出、製造及販賣，
限由管制藥品管理局製藥工廠為之，倘列入第一、二級管制藥品，將影響目前從 事該藥輸出入、製造、販賣業者之權益，因此決議將愷他命列為第三級管制藥品 及第三級毒品。69
但第三級毒品的刑度又較第一、二級低，施用者更是無刑事責任70，在此之 下，恐成為濫用者有恃無恐，阻礙遏止愷他命氾濫的弱點，且愷他命自列管後，
其濫用程度亦無改善，也因愷他命於我國濫用排行上一直位居前幾名，將愷他命 改列為第二級毒品的建議油然而生，法務部曾在 2004 年 4 月份召開第 1 屆第 2
68 行政院衛生署管制藥品審議委員會第 6 次會議紀錄。
69 行政院衛生署管制藥品審議委員會第 7 次會議紀錄。
70 毒品危害防制條例第 11-1 條第 2 項規定：「無正當理由持有或施用第三級或第四級毒品者，
處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰，並應限期令其接受四小時以上八小時以下之毒品危害講 習。」
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次毒品審議委員會即有討論是否應將愷他命提升至第二級，而後歷經第 1 屆第 3 次、第 2 屆第 3 次、第 8 次，第 3 屆第 3 次，第 4 屆第 8 次，第 5 屆第 2 次、第 3 次、第 4 次等，總計 9 次委員會進行多次的研商，贊成者所持理由不外乎考量 濫用嚴重性對社會的危害，以及升級產生毒品供給者刑度加重，可減少毒品供給，
施用者科以刑責，也能威嚇潛在施用者等，惟綜整多數委員鑑於此類毒品，在醫 學上有用於治療之必要，且多現於青少年在 PUB、KTV 等場所中由非法管道取得 娛樂助興，在醫學上認為雖具心理成癮性，但生理成癮性極低，若予以觀察、勒 戒、強制戒治或判處刑罰，會導致學生學業中輟及白領階級工作中斷等負面標籤 化等影響，將造成不可彌補之傷害，對學生施以觀察勒戒更可能造成學業影響，
且矯正機構已嚴重超收，社會成本反較重，且有鈍化刑罰功能之疑慮，又國際趨
且矯正機構已嚴重超收，社會成本反較重，且有鈍化刑罰功能之疑慮，又國際趨