第二章 民眾投訴與新聞報導：文獻回顧
第一節 民眾投訴研究之回顧
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第二章 民眾投訴與新聞報導：文獻回顧
本章分五節，分別探討民眾投訴新聞研究的發展、媒介近用權與傳播權如何 主張言論自由以及與其關係。第一節聚焦於民眾投訴研究之回顧，爬梳「揭弊新 聞、爆料新聞、民眾投訴新聞」三者之差異。第二節引用媒介近用觀點分析民眾 投訴代表之言論自由覺醒意涵。第三節另從傳播權與言論自由的關係分析民眾投 訴媒體之重要性。第四節傳播權涵蓋的範圍包括：投訴民眾、被投訴之企業或政 府公部門及媒體，引用《傳播權憲章》主張之權利分析民眾投訴與傳播權呈現之 關係。第五節本章小結，歸納重點如下（1）媒介近用權乃傳播權之重要內涵歸 全民所有，（2）傳播權須建立言論自由之論點未被重視，（3）報紙功能已漸式微，
網路科技工具提供便利投訴管道為市井小民伸張基本人權。
第一節 民眾投訴研究之回顧
如前章所述，民眾投訴新聞早已充斥報紙媒體版面，但新聞學界、媒體從業 人員乃至民眾至今尚未統一定義，在「民眾投訴」出現前對通風報信者舉發不法 的稱呼常有如「深喉嚨」、「吹哨者」（台語：抓耙子）、「揭弊新聞」和「爆 料新聞」等詞彙，意涵各有不同，以下分述之。
一、深喉嚨與吹哨者之源起與發展
肖見（2005)曾經指出，「深喉嚨」一詞原是美國秘密線人之代號，乃因一九 七二年民主黨總部水門大廈發生闖入事件，《華盛頓郵報》記者鮑勃‧伍德沃德
（Bob Woodward）和卡爾‧伯恩斯坦（Carl Bernstein）在「線人」協助下撰寫「水 門事件」系列報導，最終導致尼克森總統（Richard Nixon）辭職，史稱「水門事 件」。此案讓兩位記者一夕成名，但如沒有暱稱「深喉嚨」的祕密線（證）人暗 中鼎力相助，這件政治醜聞恐怕無法真相大白。
有周原（2011）指出，「水門案」發生將近四十年後，臺灣媒體依然將揭發
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組織內部弊端者稱為「深喉嚨」、「吹哨者」或是台語俗稱之「抓耙子」。中華傳 統文化強調個人對團體的忠誠，對於驚爆內幕或跟老闆和工作夥伴逆向而行的員 工多難以接受並常因此受到諸多誤解，使得這些詞彙含有負面意義。
事實上，全世界皆有「吹哨者」之稱。Corbo（1994）指出，此一名稱出自 英國bobbies（員警）吹哨警示行為，延伸其意成為事業單位受雇勞工對其單位 之非法、不道德、違反法令或危害公益行為向公眾、權責機關或媒體提出檢舉。
譚商（2002）強調，吹哨者是路見不平或蒙受冤屈的示警者，商場吹哨者更是見 義勇為的「英雄」。
士林地檢署主任檢察官許永欽（2007）另曾在《經濟日報》發表「吹哨子通 風報信」一文指出，在歐盟吹哨即為「通風報信者」，在美國稱為「狗咬狗」（dog eat dog），日本稱為「糖與鞭」制度，中國稱此為「窩裡反」。但一般而言，吹 哨者可能並未參與不法行為，其通風報信是單純的舉發行為，但若吹哨者本身參 與不法行為，後來因良心發現願意站出來舉發才屬「窩裡反」；兩者意涵不盡接 近。
以全美有史以來最大破產案能源巨擘恩龍（Enron）財務醜聞案為例，吹哨 者是熟悉公司營運的副總裁在發現諸多不正當的財務報告後，先以匿名方式發函 警告恩龍董事長肯尼‧雷依（Ken Lay），不久隨即爆發一連串財務醜聞，其後 始為外界所聞。
事發當年，美國《時代雜誌》曾選出三位女性皆因揭弊而成為風雲人物，分 別是聯邦調查局探員柯琳．羅利、已經倒閉的恩龍恩隆能源公司主管雪倫．華金 斯和揭發世界通訊公司帳務弊端的辛西亞．古柏，三者都不算是機構裡之顯赫人 物，但因她們的勇氣與智慧並揭發弊案而減少了整個社會甚至是國際金融界的損 失（中國時報，2011.06.12）。
美國恩龍案發生後，美、加、英、澳洲等國皆曾立法加強吹哨者之保護與義 務。由於此保護制度涉及言論自由、個別勞工忠實義務與社會對政府或事業單位
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監控之公共利益，其爆料行為如能在違法不當尚未惡化到危害公眾利益之前揭示 進而產生防患未然的預警作用，實為公眾之福。由此觀之，吹哨者爆料行為應可 代表英雄行為，且因其冒著生命或事業危險揭弊而造福國家（Jos, Tompkins &
Hays, 1989:552）。然而雇主懲戒吹哨勞工又有許多直接或間接手段可以施行，使 得已爆料或欲爆料員工之處境甚為不利（Evans, 1994:459）。
事實上，英、美和澳洲國家對吹哨者之合法吹哨行為均曾提出保護法規。但 如謝棋楠（2011）指出，美國沒有任何州法規定媒體得為爆料受理人而受法律保 護，因而儘管媒體的揭弊報導常帶動變革，該國大多數立法者並不認同向媒體爆 料是適當行動。
英國對於吹哨者向媒體爆料的保護則只限於符合嚴格的先決條件，如爆料行 為屬善意（acts in good faith）且其所控實質準確而不牟取私利，同時曾將資訊在 內部揭露或揭露於其他法律指定受理人，則依其雇傭權利法可以向媒體提出揭露
（Callahan, Dworkin, & Lewis, 2004:894）。而依該法，吹哨者之合理行為猶需考 慮六個因素，即揭露人身份、問題的嚴重性、不法行為是否持續或可能再度發生、
其揭露是否違反雇主對於第三人之保密義務、資訊揭露時第一個受理人的反應以 及若雇主有揭露程式是否遵循此揭露程式。以上看似嚴格之條件說明即便是在先 進國家如英國，吹哨者對媒體爆料當屬最後選擇方得受到法律保障。
此外，澳洲各省只有新南威爾士省（New South Wales）規定在特別限制下 媒體可以是被爆料之受理人，包括首次被揭露該事之政府機關無任何調查行動、
或調查未能在六個月內完成、或其調查後未能提出任何建議、或未能在六個月內 向吹哨者回報其是否進行調查之意圖（謝棋楠，2011）。
台灣之《內部組織不法揭弊者保護法》草案迄今並未通過立法院審議。最高 法院檢察署主任檢察官朱楠（2011.07.21）指出，法務部廉政署雖於今年七月二 十日正式運作，但司法實務界和輿論普遍並不看好其有多大作為，且獲派為廉政 署之檢察官也曾表示貪瀆案件並不容易偵辦，以現行廉政署組織資源欠缺、人手 不足的情況確實不易有所作為。如何發掘可靠情資並深入瞭解貪瀆犯罪情節才是
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關鍵所在，而如何使知悉組織弊案的知情人士（即前述吹哨者）願意並勇於出面 舉發且社會輿論亦肯定、支持，則是政府防貪、肅貪政策能夠成功的必要條件。
學者林志潔（2010）亦提出呼籲，認為應盡速訂立「吹哨者保護法」以避免企業 成為被勒索對象，對貪汙犯罪的舉報告發者若能給予保護亦可強化業界檢舉的意 願。
二、揭弊與爆料新聞的背景
如上所述，揭弊猶需仰賴知悉組織弊案的知情人士（吹哨者）勇於出面舉發。
蔡蕙如（2009）研究指出，台灣政治人物召開記者會成為揭弊吹哨者已是常態，
如二○○五年立法委員邱毅在 TVBS《2100 全民開講》節目公佈前總統府副秘書 長陳哲男「濟州島賭博祕照」繼而引發「高雄捷運弊案」，就此揭開長達一年以 上「邱毅密集爆料、媒體大量報導」的爆料文化。民意代表為求曝光直接訴諸媒 體前的表演已成為今日濫用言論免責權的後果，而媒體第四權「監督功能」在台 灣至此則已轉化為「爆料文化」。
追溯「爆料」一詞實源自二○○一年《壹週刊》和二○○三年《蘋果日報》在 台創刊後即已使用多年，原是自香港日常用語，原意為「包東西過滿而使內容物 露出」，自此延伸兩個意涵，一是紙包不住火且將其內容露出，次則是其所包含 之內容物不雅甚至不堪入目。其後此一詞彙普遍被用在揭發不良或情色話題，接 近西方「扒糞者」挖掘消息的概念（蔡蕙如，2007）。
江建祥（2006）則認為，爆料與揭弊有很大區別：在歐美先進國家，揭發弊 端受到鼓勵與保護（如前述「吹哨者」制度），台灣媒體的立委爆料與揭弊則不 可等同視之，乃因雖然部份爆料最終的確揭發弊端，爆料者實常另有所圖，舉凡 競選造勢、打知名度或提高節目收視率都是動機。其次，爆料者並非社會弱勢，
反而是在社會或輿論界具有呼風喚雨能力的重量級人士。從經濟學供給與需求的 理論來看，爆料文化能在台灣存在並繼續蓬勃發展之主因多為閱聽大眾對爆料刺 激感官產生需求；媒體、政客與閱聽大眾在這種爆料文化下實已形成相互推波助 瀾而不自知。
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由此可知，昔日爆料新聞之消息來源多為政治人物等政治、經濟力量較強的 菁英階層，如以揭發前第一家庭弊案吸引媒體爭相採訪並被媒體捧為「爆料天王」
的前立法委員邱毅。如今在台灣，上自中央的民意代表下至販夫走卒無不以爆料 為己任，其內容有些關乎公眾利益或廟堂大事，有些則如上班族等不到公車等日 常瑣事。新聞媒體迭以「踢爆」、「驚爆」為新聞標題，進一步將爆料新聞炒得 熱鬧滾滾，進而成為普羅大眾茶餘飯後題材（陳昱成，2010）。
由此，爆料者似已從社會名人菁英普及至一般民眾，然而不論是新聞記者主 動探詢消息來源或是爆料者主動提供資訊，閱聽大眾對爆料新聞真實性不再百分 之百信任。如吳小帽（2011）指出，記者為求獨家新聞，偷、拐、搶、騙樣樣皆 來，百分之八十的新聞都是「操作」所得，新聞報導顯靠扒糞文化支撐。蘇蘅等
（2011）研究指出，新聞組織為了節省產製成本並省去記者找尋新聞所耗時間，
（2011）研究指出，新聞組織為了節省產製成本並省去記者找尋新聞所耗時間，