民間參與學校建設的意義與法源基礎

一、民間參與的概念

一般而言，政府將業務移轉給民間經營，可分為「公營事業民 營化」與「公共服務民營化」兩種型態。其中「公營事業民營化」係 指公營事業移轉其資產或股份予民營企業持有及經營；而「公共服務 民營化」係指政府擁有資產之所有權及監督權，僅將經營權委由民間 團體，屬「財產委託經營管理」，即通稱之「公有民營」或「公辦民 營」，其中最常見的為 OT。公有民營的基本精神即在於強調政府與民 間「優質互補」的關係。簡言之，政府與民間各盡所長，各蒙其利，

期在有限福利資源下，擴展無限福利效益，具體提昇社會福利品質，

擴大服務範圍（黃文鳳，薛承泰。2008）。一般而言，公辦民營的過 程可以分為規劃階段、招商階段、營運階段與移轉階段。民間參與運 動場地設施興（整）建模式為：輔導學校興（整）建游泳池等重要發 展之運動場地設施，充實室內、外場地夜間照明設備，輔導促進民間 機構參與學校運動場館興建及營運，推動學校運動設施開放社區居民

使用措施，引進民間資源，朝 OT、BOT、ROT 等方式來提高學校運動 場館營運績效。

劉憶如等（1999）指出「民間參與」係指「民間以其資金與管理 能力，投入公共建設，以協助政府分擔興建期或含營運期特定風險之 作法」。一般而言，「民間參與」常與民營化（Privatization）政策相 提並論。行政院經建會將民營化政策劃分為三大範疇：（1）公營事業 民營化（2）公共建設民營化（3）公共服務外包。其中公共建設民營 化係指公共部門經授權後，經過招商、談判及簽署特許合約等程序，

將公共建設事業之財產權轉移給私部門，以利民間參與投資公共建設 之規劃、設計、興建、營運及管理等一部或全部工作。民營化的目的 就是透過民間的資源與經營能力，來投資興建、營運管理公共建設，

減少政府管制與干預，提升服務品質，但營運期滿所有權仍歸政府所 有，滿足人民需求與市場的競爭力（張輝政，2003）。

二、民間參與產生的背景

B.O.T 模式的產生背景由政府觀點可從內部及外部因素說明如下

（許卓塵，2004）：

（一）內部性因素

1.政府行政效率低落，致使公共建設面臨成本高、品質不佳以及 管理技術不足的狀況。

2.政府財務狀況的惡化，使得政府無力供應更多公共建設的支 出。

3.減輕政府的負擔，包括員額編制與經費預算的支出負擔，使政 府朝向政策制定與監督提升效率。

4.政府的資源有效利用，將有限資源移至其他公共事務的運用。

（二）外部性因素

1.公共建設需求殷切，然而國庫收入與興建速度無法滿足需求。

2.社會福利措施增加，使得公共建設預算緊縮。

3.經營管理技術的不足，授與民間特許經營權能使整體設施經營 更專業、更有效益。

三、民間參與運動設施的法令依據

（一）民間參與運動設施的法令依據

政府為健全國內民間參與公共建設投資環境，已於 2000 年 2 月 9 日經 總統公布施行「促進民間參與公共建設法」以擴大民間參與公共 建設。其範圍包括以公益性為主之社會勞工設施，及商業性強之重大 商業設施等十四項二十類公共建設，放寬以往對於土地、籌資等法令 限制並且提供融資優惠、租稅減免等諸多誘因，同時合理規範政府與 民間機構間投資契約之權利義務，明確訂定主辦機關甄審與監督程 序。促參法的立法與推動充分展現政府再造的創新精神，摒除傳統政 府興辦公共建設可能遭致「與民爭利」的質疑，轉為從「為民興利」

的角度，讓民間共同參與開發國家資源。促參法其立法特色包括（民 間參與公共建設資訊）：

1.通案立法的方式，也就是此法一體適用各種產業、部門及建設 計劃，並保持條文的彈性，擴大政府承辦人員行政授權。

2.私法契約概念，採民事契約的原則，政府與民間有關權利義務 關係，悉依投資契約規範，以反映政府與民間平等合作之夥伴 理念，營造「雙贏」之投資條件。

3.民間最大的參與，採「促進」之意，不僅民間可參與之公共建 設範圍廣泛、參與方式多樣化，另開放民間自行規劃申請參與

公共建設，提供民間發掘商機、發揮創意之投資機會。

4.政府最大的審慎，為求周延，政府規劃之民間參與公共建設計 畫，皆應辦理可行性評估及先期規劃，以民間參與的角度，審

慎評估民間投資之可行性；並就公共建設特性，結合商業誘因，

研擬先期計劃書。

（二）適用範圍 1.交通建設 2.共同管道

3.環境污染防治設施 4.污水下水道

5.自來水設施 6.水利設施 7.衛生醫療設施 8.社會福利設施 9.勞工福利設施 10.文教設施

11.觀光遊憩重大設施 12.電業設施

13.公用氣體燃料設施 14.運動設施

15.公園綠地設施 16.重大工業設施 17.重大商業設施 18.重大科技設施

19.新市鎮開發 20.農業設施

（三）民間參與運動設施的現況簡介

根據促參法施行細則第 10 條規定，「文教設施」包括下列設施：

1.公立文化機構及其設施。

2.公立學校、公立幼稚園及其設施。

3.社會教育機構及其設施。但不包括體育場所。

4.依法指定之古蹟、登錄之歷史建築及其設施。

5.其他經目的事業主管機關認定之文化、教育機構及其設施。

一般而言，公辦民營的過程可以分為規劃階段、招商階段、營運 階段與移轉階段。而興建營運移轉之民間參與公共建設方式可視為一 種「政府透過特許方式，給予一定時限，由民間機構以其資金與力量 進行公共建設計畫，民間機構藉由特許權利的經營獲得合理利潤作為 報償，在期限屆滿之後再將公共建設事業的特許權利移轉給政府」。

張輝政（2003）指出民間參與學校建設可以達成3C目標：

（一）顧客（Customer）

顧客導向、社區結合。可以滿足全體師生、家長及社區民眾需求。

（二）競爭（Competition）

標竿學習、品質保證。民間經營係專業經營與管理，使師生學習 品質獲得保障。

（三）改變（Change）

創新突破、發展特色。促進民間參與經營是學校創新經營的歷程 與結果，是突破現況，是一種新穎的事務，各校可發展其特色。

小結：

由以上相關文獻可以得知，運動設施委外經營隨著市場經濟或是國 際潮流而成為國內運動場館或是相關設施經營的主要走向。而政府也 因應時代所需訂定相關辦法以期達成政府、學校、顧客與業者四贏的 局面。

第二節 游泳池委外經營模式與面臨問題之探討

一、民間參與學校游泳池經營的模式

學校游泳池經營模式的決策已形成各校探討的一個話題，學校游 泳池經營方向不再只是靠直覺與少部分人的經驗從事規劃，或是主觀 上認定某一方案必定成功。雖然對於已經有泳池的學校來說目前已發 展出一些經營模式的運作方式可供參考，但如要新建游泳池，其所需 的經費對地方政府來說是仍然是一個龐大的財政負擔。根據劉田修

（2000）分析研究，依促參法第八條之規定，學校游泳池委託民間經 營之方式以OT較為可行，其次為ROT及BOT二種。

（一）OT（Operate and Transfer）：促參法第八條第五款，由政府 新建完成後，委託民間機構經營；營運期間屆滿後，營運權歸還 政府。

（二）ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer）：促參法第八條第四款，

由政府委託民間機構，或由民間機構向政府租賃現有設施，予以 擴建、整建後並營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。

（三）BOT（Build-Operate-Transfer）：

促參法第八條第一款，由民間機構投資興建並營運；營運期間屆 滿後，營運權及該建設之所有權移轉予政府。

式研究歸納出以下的結論：

（一）從「資源操動性」與「降低介面成本」的管理學觀點可架構 出五種產官學各界相互合作的經營模式，分別為「公立運動設施 管理單位主導」、「大專院校主導」、「民間營利機構主導」、「營 性中介機構主導」與「非營利性中介機構主導」五種臺北市市立國 民中學學校游泳池設施的經營模式。

（二）「設施有效使用」是學校游泳池經營模式中最重要的價值。

其研究的結果發現：為達成最適的學校游泳池經營模式，「設施 有效使用」的價值，高於「學生學以致用」的價值，再高於「（吸 引）民間營利機構投入」的價值，最後才是「校務基金挹注」。

（三）「民間營利機構主導」與「營利性中介機構主導」為表現最 好的模式。

（四）經營模式是可以混和使用的。根據研究數據顯示：在「一所 學校全力達成一種價值的前提下」，應以「營利性中介機構主導模式」

達成「民間營利機構投入」與「設施有效使用」的價值，以「民間營 利機構主導模式」達成「學生學以致用」的價值，再以「大專院校主 導模式」達成「校務基金挹注」的價值，如此便是最有效率的作法。

王凱立（2002）認為以OT方式經營政府新建的溫水游泳池是可行 的，且可考慮向民間機構收取權利金；以BOT方式由民間新建並經營 學校游泳池，除了租稅的補貼外，可能需要學生或政府負擔部分學校 游泳教學時的設施使用，才會使BOT方案較為可行，同時該研究評估 的結果指出為了達到合理的報酬率，學校至少要給予10年的營運權，

民間機構才會願意參與；以ROT方式改建舊有的室外冷水游泳池為室 內溫水池並營運，就報酬率而言差距10%的合理報酬率太大，以致該

方案並不吸引人，需要有較多的其他誘因，才會吸引投資人；這些誘 因除了利息補貼、租稅減免外，政府參與部分建設可能是有必要的。

張輝政（2003）的報告指出：現行高級中學對於泳池的推動政策

張輝政（2003）的報告指出：現行高級中學對於泳池的推動政策