民間參與模式

政府業務委外委外經營一詞，國內外用法均相當分歧，舉凡委託經營、委託 外包、委任經營、公辦民營、公設民營、公有民營、國有民營、簽約外包、Contracting out 、 Outsourcing 、 Management & Operating contract 、 Government- wned, Contract-operated、Management contract等不一而足，雖然各名詞所指涉內涵及範圍 不盡相同，但在實務上已習於混用而不察。丘昌泰（2002）則認為委外經營是指 公部門仍保有「所有權」，但民間擁有「經營權」，換言之，委外是政府將部分或 全部的業務委託給私部門，以提供財貨或服務，而政府仍有責監督私部門的表現。

委託類型中最常見的方式為「簽約外包」，主要透過契約方式將公有服務工作委託 民間進行，一切工作內容、計價標準、服務品質標準等均由契約中明定之。蘇慶 豐（2004）認為簽約外包方式的最大優點為政府可以控制民間的服務品質與進度，

因此，只要政府部門制定一套明確有效的管理準則，這種方式經常能夠發揮效用。

早期政府目前正由經建會積極推動政府業務委外政策，並於八十八年七月決 議於法制再造工作小組下設「政府業務委託民間辦理專案小組」，專司政府推動 政府業務委外協調之責。另決議各部會應先行成立「政府業務委託民間辦理推動 小組」，由各部會次長或主任秘書擔任召集人。而為瞭解我國政府業務現行及未 來委託民間辦理之業務，並與他國委外業務比較，以確定委外業務推動的方向與 重點，經建會於八十七年三月發函予各部會，請其提供「現階段及未來各級政府 業務委託民間辦理」之業務項目､各機關政府業務委託民間辦理所適用之作業規 範（辦法､要點或其他說明）、契約書及其他相關資料加以彙整，並根據此等資 料完成「政府業務委託民間辦理作業手冊」，就政府業務委託民間辦理時之作業 程序、方式及執行時之注意事項及案例加以介紹分析。此外鄭文祥（2003）提出，

使各級政府機關能充分了解政府業務委託民間辦理觀念與做法，並培養行政機關 負責委外業務之人員，亦對行政院各級機關相關人員進行訓練，以鼓勵所有單位 全面積極推動委外業務。透過此種機制與措施的推動，政府已經在業務委外方面 有初步的成效出現。

政府業務委託民間辦理可稱之為委外服務（Contracting out/Out Sourcing ），此 係指政府以簽訂合約之方式把部分政府機能委託由民間部門來代為運作，換由私 部門經由公私契約之簽訂來提供原由公部門提供的服務，例如：政府可以把垃圾 收集清韻、路面清潔、甚至是監獄經營管理等工作，以合約方式包發給有意經營 的民間業者來代為執行。道路養護原為道路相關主管單位之權限與業務，故以委 託民間之績效合約模式系為一委外服務（Contracting out/Out Sourcing ）。而就政府 現行所推動的政府業務委外而言，則是採取廣義的定義，因此其所採行的主要的 措施包括公營事業民營化、鼓勵民間參與公有建設與政府業務委託民間辦理等三 大類型，其中則以政府業務委託民間辦理與民間企業關係最為密切，也是一般所 著重的政府業務委外的範疇。鄭文祥（2003）認為所謂「政府業務委託民間辦理」

係借重民間專業人力及物力，並引入市場競爭機制，引導民間資源參與公有事務，

並擴大公有服務之範圍及提昇品質，減少政府支出、縮小政府規模，政府亦採取 另一種的委外型態，那就是將政府之公有設施、行政檢查檢驗或資料處理等業務 以委託經營管理、行使公權力、勞務採購等方式，委託或外包予民間機構處理，

這也是當前政府業務委外最重要的一個領域。

根據行政院人事行政局推動政府業務委託民間辦理實例暨契約參考手冊

（2001），政府業務委託民間辦理之類型繁多，包括：

一、機關內部業務委外

係指政府機關將內部業務或設施委託民間辦理或經營，機關支付費用

，民間受託者對機關提供服務之方式。此種類型因不涉及對外公權力之行 使，民間參與行政行為的程度最低，一般無須法律保留原則之適用，只需 遵守法律優位原則，即在不違反上位法令規定下，機關可將此項業務委外 辦理。依照其性質又可分為：

（一）內部事務性工作委外辦理。例如機關清潔工作、訓練服務、資訊維修 與服務、車輛維護、警衛保全等事項。

（二）內部設施或資產委託民間經營管理。例如餐廳、福利社等，對機關員 工提供服務，如有盈餘尚可分配福利金。

二、行政助手

係指機關為達特定行政目的，於執行職務時委託民間協助，實際負責 職務遂行者仍為機關本身，民間之角色乃提供專業技術、人力與設備，機 關則依政府採購法等相關規定向民間購買勞務，尚未涉及公權力之委託行 使。例如違規車輛拖吊業務、路邊停車場收費業務、胸部 X 光普查、糾紛 協調、警局筆錄之錄音繕寫、監看電視節目及廣告、兩岸人民事務等。

三、公有設施服務委託經營

係指行政機關將本應由機關本身親自執行對人民提供服務之設施資 產或業務，委託民間經營管理。分為兩種方式，一是政府將現有土地、建 物、設施及設備，委託民間經營管理，受託者須自負盈虧並負公有財產保 管維護責任，委託機關則不需親自提供服務並且可從中收取回饋金或權利 金挹注公庫；二是機關不提供土地建物等設施及設備，僅以經費補助或特 許方式委託民間提供服務。此模式又可因其間政府與民間對於經營權及資 產設備所有權擁有程度不同而有不同的態樣。除了政府本身完全擔負起提 供服務的情況不屬於委外辦理外，依政府與民間的委託關係又分為以下幾 類：（一）部分公營、部分民營、（二）公辦民營、（三）初期公民合營，

逐步民營、（四）特約興建營運模式（Build-Operate-Transfer）、（五）補助 民間機構提供服務

四、行政檢查業務委外辦理

係指政府為實現特定行政目的（如管制、查驗等），針對個別事件

，委託民間蒐集、查察、驗證，據以認定一定事實是否符合規定所作之 檢查行為。例如建築物安全檢查、汽機車檢驗、商品檢驗、勞動安全檢 查、消防安全檢查、水資源檢查、工廠檢查、衛生檢查、金融檢查、汽 機車駕照考驗、各種技能檢定、各類產品安全試驗等。

機關內部業務委外

行 政 助 手

內部設施或資產 事 務 性 工 作

公共設施服 務

補助民間機構提供服務 部分公營，部分民營 公 辦 民 營

初期公民合營，逐步民營

B O T

行政檢查業務

民間參與程度

政 府 業 務 委 託 民 間 辦 理 模 式

圖3-1 政府業務委託民間辨理模式

參考資料來源：推動政府業務委託民間辦理實例暨契約參考手冊，行政院人事行 政局（2001，12 月）

政府主辦機機關在辦理促參案件甄審作業時，主要是依據「促進民間參與公 有建設法」第四十四條和「民間參與公有建設甄審委員會組織及評審辦法」等規 定，法令主管機關工程會為使主辦機關能評選出最優投資廠商，已彙編「民間參 與公有建設甄審作業參考手冊」，希望提供具體參考資料，以提昇甄審作業品質，

加速公有建設之推動。然而，主辦機關在訂定甄審標準和選定評定方法時，除聽 取招商顧問建議外，須考量公有建設目的，由於民間參與公有建設案件類別有十 三類，性質差異大，公益性和獨占性等程度不一，且投資方式又分成BOT、BTO、

ROT、OT、BOO等七大類，因此評定方法及甄審標準之訂定是否能反映政府之價 值判斷，往往影響是否能真正選到最優的廠商。

依「民間參與公有建設甄審委員會組織及評審辦法」，訂定評定方法是甄審 委員會職責之一，由主辦機關參考採購法相關做法或由招商顧問依其經驗先提出

建議，委員會審查後也許會提出修改意見，甚至希望就所建議之評定方法，說明 其合理性之佐證，這時招商顧問若能援引相關案例經驗或相關理論基礎，必定能 增加說服力，一方面也能顯示之專業。

政府業務委託項目

適用促參法

適用採購法 符合促參法所稱公共建設及參與方式者

未涉公有（用）財產 涉公有（用）財產

委託

經營

單純出租行為

涉機關權限移轉者

未涉機關權限移轉者 政府收取費用、權利金或提供協助，而由民間自負經營成效

政府支付費用，對價取得服務 符合採購法第

採購者 稱勞務 購法所 符合採 者 所定要件 99條

適用國產法或其他公產管理規定，無採購法或促參法之適用 甄選投資廠商之程序，適用採購法

適用行政程序法第十六條規定︵如行政檢查｜汽車檢驗︶

屬勞務委託，適用採購法規定辦理︵如拖吊︶

圖3-2 政府業務委託項目適法性架構圖

3.1.1 獎勵民間參與目地

近年來，藉由民間投資興建公有建設，引進企業經營理念以改善公有服務品 質，已成為國際趨勢。而國內為減緩政府財政負擔，擴大公有建設投資以提振景 氣，政府已將引進民間參與公有建設列為重要施政方向。依前任總統陳水扁指示：

「民間可以做的，政府就不做」，因此，無論是現階段進行中之公有建設，抑或 是「挑戰2008-國家重點發展計劃」規劃之創新及知識型產業發展與軟硬體基礎建 設，皆優先朝民間參與方式辦理。

為健全國內民間參與公有建設投資環境，「促進民間參與公有建設法」已於