水庫集水區保育治理

第二章 文獻探討

本章節共分為三節，第一節探討水庫集水區保育治理；第二節探討石門水庫集 水區保育治理；第三節探討環境教育的功能角色。

第一節 水庫集水區保育治理

一、水庫集水區治理現況

世界自然保育聯盟 IUCN 在 1994 年的「保護區管理類別指南」中，將全國性保 護區國家系統分為六大類別，其中水庫集水區由於地處環境及擁有之自然資源，應 屬於棲地、物種管理區（Habitat/Species Management Area）及資源管理保護區

（Managed Nature Protected Area）。

台灣地區近年面臨缺水危機，加上山坡地之不當開發利用，各水庫有效容量遞 減，水質發生優養化現象，水資源開發管理亟待改善（游以德等，1994）。台灣地 區防洪防災，在經費有限下，經 50 餘年來的努力，提供了民眾生命財產安全的保障 及促進經濟的繁榮發展。早期以人為本位的考量，實無法再兼顧自然環境共生共 存，惟隨著國民生活水準的日益提昇，民眾對於生活空間的需求日增，在確保安全 的任務外，提供水岸利用空間，淨化綠化水岸環境，已成為另一項重要任務。近年 來更隨著全球性永續發展之思潮，對生態與環境保護之要求日高，營造良好之河 川、排水及海岸的水域環境，更成為今後治水的重點工作（經濟部水利署，2009）。

水利署顧及自然環境之生態在施政計畫上，加強河川治理及海岸防護、兼顧生 態與親水空間，包含中央管河川 24 條水系河川治理及海岸防護工作等（經濟部水利 署水利署，2009）。台灣近年來，水庫集水區的管理已考慮到更多的面向，將永續 發展的理念融入台灣水庫集水區的經營，除了供給面的思考之外，其管理評估必須 以生態、經濟及社會為考量，環境管理面臨之問題不外乎是人的問題。所以要求當 地民眾參與協助水庫水源的保育工作，必須先解決經濟利益衝突的問題，以總體營 造的方式，改善水庫集水區的人水關係，以達永續經營之目的（游以德等，1994）。

水庫及其集水區整治上，水土生態保育的新思維，須整合水、土、林各方面作 整體有效之生態管理（汪靜明，2006a），廖桂賢（2006）指出過去的河川工程不但

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圖 2-1.1、集水區 EQ 的生態管理方程式(汪靜明，2005)

破壞環境，並且完全忽視河川氾濫的正面意義，更無法達到原先預期的免於人們受 到水患威脅的目的，結果過去「河川整治」的成果是：環境遭受永遠無法復原的破 壞，人們仍然活在洪水的不斷侵襲中。因此水庫集水區保育治理面向及走向，都應 有生態評估機制及指標訂定，以俾後續工程或規劃中之治理項目能符合生態保育概 念。

水庫集水區保育治理各相關計畫說明如下：大型水庫如翡翠、石門、曾文及鯉 魚潭等水庫分別訂有水庫集水區專案治理計畫，由水庫管理機關視實際需要定期通 盤檢討，作為日後水庫集水區治理實施之依據。水利署為因應台灣地區現有水庫集 水區突發性災害，加強辦理緊急治理工程，維護水庫及居民安全，每年均例行性編 列「水庫集水區緊急治理工程計畫」補助各水庫辦理集水區內新生土砂災害之處 理、潛在性災害之預防及水資源保育生態工程宣導教育等工作，並依 92 年 11 月林 政務委員盛豐協商「水與綠國發計畫」-水庫集水區治理計畫之業務分工及預算編列 事宜會議決議，主辦「水庫集水區保育計畫」規劃各水庫保育重要工作項目，辦理 水庫集水區整體治理規劃等工作，並以水庫泥砂減量及水質優養化程度之改善為指 標。至於農委會水土保持局辦理「加強水土保持中程計畫」則以治理與預防災害為 主軸，針對可能發生災害地點，以災害治理、水土保持監測與管理、山坡地環境資 源保育及生態保育與環境景觀改善為方法，達成防災、避災、減災、保土蓄水、土 地合理利用及水土資源永續利用等目標（經濟部水利署，2009）。

水庫集水區之治理必須考 慮到許多面向，保育經營應以 正確學理作為基礎，探討土地 利用與水土資源之關係，藉此 瞭解集水區特性，以作為保育 治理的考量依據（鄭皆

達，1994）。在集水區環境的 生態管理上，生態方程式的結 構組織（圖 2-1.1），環境經營 後的生態品質（EQ／Ecological

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Quality），是由集水區環境經營前原有環境基質（A）及環境生態指標（bn）與生態 管理變因（Xn）交互作用而加成的。其中，集水區環境的生態品質（EQ），涵括生 態系統的自然性、穩定性、整合性等層面，這可由生態系統結構與機能而評定。集 水區環境環境基質（A）是指流域集水區之水文、地文及生物多樣性的基本特質與現 況。集水區的環境生態指標（bn），主要涵括了：b1 水（生態水文）、b2 土（生態 地文）、b3 林（植物群落）、b4 動（動物群集）、b5 人（社區民眾）等項目。生態 管理變因（Xn），則廣泛涵括了人、事、時、地、物、錢、情、理、法等人為干擾 因子（如棲地破壞）、保育措施（如植生復育），以及諸多不確定變數。集水區生 態、人文、水文等特性均與保育治理問題解決之道息息相關。

二、水庫集水區生態保育措施實施現況

根據美國聯邦緊急事務管理署(Federal Emergency ManagementAgency, FEMA) 定義，災害管理是對危險情況一種持續性、動態性的規劃管理過程，其目的在於減 少其不確定性及降低災害發生之可能。將災害管理(disaster management)的基本工作 項目區分為以下四項（張建興，2001）：

1. 減災紓緩(mitigation)：主要是透過政策來管理、調和人文環境及實質環境，以期 能夠減低天然力帶來的破壞。例如透過土地使用管制，將災害敏感區限制開發。

鼓勵民眾購買災害保險等；

2. 災前準備(preparedness)：災害來臨前的準備。例如氣象局的預警系統、地方政府 的防災應變計畫等；

3. 緊急應變(response)：災害來臨後的因應措施。例如救災指揮系統、緊急避難所、緊 急醫療網的運作等；

4. 復原重建(recovery)：災害後恢復至（甚至更好）災害前的措施。

而減災（Hazard Mitigation）是在災害還未來之前，透過一些政策或措施，使得 人們或其財產能長期免於危害(Godschalk et al.,1999，…)。Mileti（1999）對減災的 定義，指的是可以藉由政策及行動，減少地區在面對未來災害時的易致災性。吳輝 龍等(2003)也提出減災主要是透過政策管理、各種因應措施，防止災害之發生或減輕 災害之影響。例如透過土地使用管制，將災害敏感區限制開發。鼓勵民眾購買災害 保險等（引自柯勇全，2007）。一般而言可分為兩個類型：

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1. 結構性(structural)：指的是興建具體的設備來作為事前防備之用。例如興建水 庫、堤防、水污染設備建造、消防設備的更新等。結構性政策可見具體建構工事 存在，讓民眾看到政府政績與具體的成果，民眾較樂為接受。

2. 非結構性(non-structural)：意指對於各類型的問題作全面性的規劃，隨時代的變遷 來調整政策的制定與執行，非以硬性的具體建設解決問題。例如水庫安全評估、特 定水土保持區劃定、對高危害地區之範圍劃定與特別法令之訂定 、嚴禁山坡地濫 墾濫建以防土石流失造成災害，制定土地利用計畫、制定建築有關法令等。非結 構性政策較具彈性，可隨環境的改變來適當的調整政策。然無立竿見影之效，較 難獲得民眾的支持。

水庫集水區整治方向，經過風災及土石流等災害，以及注重環境生態趨勢下，水 土保持局（2005）新修定的《水土保持手冊》指出：「水土保持乃是人類在開發利 用土地之同時，基於維護生產之永續，深知水、土資源之有限性，而必須加以保護、培 育所獲致的共識」。「挑戰 2008 國家發展計畫」中，水與綠建築計畫，說明水資源 的更新利用，包括推動水利工程等生態工程，都需以兼顧環境維護與生態保育為優 先考量，惟目前仍缺乏生態工程施作前後之生態環境評估與成效指標。水庫集水區 生態環境評估、生態工程種類之選定與施作需考量河川屬性及河相特性，以生態面 相探討水庫集水區有關生態保育之環境影響因子及已發展之生態工法技術之適宜 性，進一步建立水庫集水區環境生態之評估指標（陳樹群、汪靜明、梁文盛等，2007）。

行政院公共工程委員會積極推動生態工程之政策理念，促使工程建設除考量其 原有的功能與安全外，亦需考量環境、生態、景觀，甚至文化等因素，以期硬體工 程建設與整體自然環境相融合，並維護生物多樣性，邁向永續發展之目標。近年來 生態及環境保護日漸受到重視，因此工程建設需兼顧公共安全、生態保育及景觀營 造等議題已受到相當程度的重視與討論。生態工程的理念應首先考量迴避對生態環 境造成影響之處，在無法迴避的情況下，應以最小營建或補償原則，減輕工程建設 對生態環境之衝擊（陳彥璋、梁文盛、林鎮洋，2006）。

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圖 2-1.2、生態工程應用領域（林鎮洋，2003）

生態工程的觀念及應用範疇 經 由 林 鎮 洋 教 授 (2003) 整 合 後，生態 工程 的應 用領域如圖 2-2，其中近自然工法 (或生態工 法)是根據生態工程的理念所衍 生的「遵循自然生態特質解決問 題的方法」，亦即生態工法並非

「特定工法」，舉凡能兼顧生態 需求 並有 效治 本根源的技術皆 屬之。因此，有形的工程構造或 無形的管理措施，只要有助於回

復生態功能，同時滿足人類的工程目的者，都應考量而不應強調或偏重任何一者；

若以工程方法與目標成果區分，生態工程適用於生態復育及環境整治，與目前國內 應用的近自然工法範疇較為符合（林鎮洋、邱逸文，2003）。

若以工程方法與目標成果區分，生態工程適用於生態復育及環境整治，與目前國內 應用的近自然工法範疇較為符合（林鎮洋、邱逸文，2003）。