第二章 文獻檢視與理論探討
第一節 治理理論的背景與意義
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第二章 文獻檢視與理論探討
本章先爬梳有關治理理論、鑲嵌理論之相關文獻，予以整合、評析，第一節先檢視治理 理論，其中回顧由統治到治理的歷程，針對治理的概念作一剖析，接下討論從全球化的趨勢 下，促使地方治理成為新的關注焦點；第二節則討論兩蔣文化園區成為桃園的觀光產業之一，
其中公部門、私部門及民間產生互動、交流，是鑲嵌在政治與社會等外在環境系絡之下；第 三節則為本研究欲使用之研究途徑、流程與分析架構。
第一節 治理理論的背景與意義
「治理」概念是出了名的滑頭（slippery），它經常被使用，但其意義卻是眾說紛紜。以 下先檢視過去由統治到治理的歷程，其次，則針對「治理」一詞探究其原意，接下來以全球 化理論作為治理理論背景，最後將角度轉向地方治理，先予以說明之。
一. 統治（government）到治理（governance）
在探討「治理」的意涵前，必須先了解其產生的歷程。治理源自於古典拉丁語和古希臘 語中的「引導領航」（steering）一詞，原意係指涉統理（govern）、引導或操縱之行動或方式。
治理（governance）的原意常與統治（government）一詞混用，但在 1990 年後，治理被近代 西方學者賦予了不一樣的詮釋。26據 Jon Pierre 和 B.Guy Peters 於《治理、政治與國家》
（Governance, Politics and State）一書中，他們認為治理的意涵豐富，包含了統治過程中的所 有制度層級和互動關係；相較之下，統治一詞就顯得相當侷限。27治理較統治一詞來說，包 含範圍較廣以外，其中統治通常指涉為政治的控制（Steuerung，亦即英語的 steering）；而治 理是一種社會協調模式或秩序。28這兩者之間彼此間的差異可以從表 4 來了解，在權力的掌 控及運作上，「統治」具有偏向政治權威的意涵，一種「由上至下」的概念；然「治理」則 涉及公私協力、多方參與，一種政治系統與其社會共同管理的過程。
表 4 統治與治理對比分析表
項目 統治（Government） 治理（governance）
參與者 公部門 公、私部門或兩者合作
26史美強、蔡武軒，2000，〈網絡社會與治理概念初討〉，《中國行政評論》，第 10 卷第 1 期，頁 60 。Kettl（2002:
xi）認為所謂統治（government）意指公共機關的結構與功能；治理(governance）則意指政府將其工作做好的 方法。原文:“Government refers to the structure and function of public institutions. Governance is the way government get its job done.”
27Jon Pierre and B. Guy Peters 著, 孫本初審訂，謝宗學、劉坤億、陳衍宏譯，2002，《治理．政治與國家》，頁 4。
28Renate Mayntz ,1993,“Governing Failures and the Problem of Governability: Some Comments on a Theoretical Paradigm,” in Jan Kooiman (ed.), Modern Governance: New Government-Society Interactions, pp.9-20. London:
SAGE Publications.
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29Roderick. A. W. Rhodes, 1996,“The New Governance: Governing without Government,” Political Studies,XLIV, pp.652-667.
30Jon Pierre and B. Guy Peters 著, 孫本初審訂，謝宗學、劉坤億、陳衍宏譯，2002，《治理．政治與國家》，頁 3-9。
31李柏諭，2005，〈公私協力與社區治理的理論與實務：我國社區大學與政府經驗〉，《公共行政學報》，16：63。
32Bob Jessop, 1998, “The rise of governance and the risk of failure: the case of economic development,” International Social Science Journal, No.155, pp.29-45.
33Roderick. A. W. Rhodes, 1996 “The New Governance: Governing Without Government,” Political Studies, 44, pp.
652-653.
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「治理危機」（Crisis in Governance）一詞，並於 1992 年起將年度報告命名為《治理與發展》
（Governance and Development），此舉使得治理的概念受到廣泛討論。世界銀行將治理界定 為「為一國在各個層次執行其經濟、社會資源、權力的行為」。34 Jan Kooiman 認為：「治理 是一個社會上主要行動者互動、干預的結果」。35對於「治理」這個動態且複雜的詞彙，其中 又以聯合國全球治理委員會（The Commission on Global Governance）在 1995 年的報告裡，
對治理一詞所下的定義最受關注：「治理乃為各種公共與私人機構管理共同事務諸多方式的 F. Kettl 於 2000 年在 “The Transformation of Governance: Globalization, Devolution”一文所指
34World Bank, 1994, Governance, The WorldBank’ Experence. Washington, DC: The World Bank Publication, p. 16.
35Jan Kooiman ,2002, “Good Governance: A Social-Political Perspective” In Jürgen and Bernard (eds.), Participatory Governance: Political and Societal Implications.p.77.
pp.71-96. Opladen: Leske+Budrich.
36孫本初、鍾京佑，2005，〈治理理論之初探:政府、市場與社會治理架構〉。《公共行政學報》，第 16 期，頁 109-110。
其資料來源: The Commission on Global Governance,1995, Our Global Neighborhood, Oxford: Oxford University Press, p. 2.
37Marie-Claude Smouts, 1998, “The proper use of governance in international relations,”International Social Science Journal, No.155, pp.81-89.
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三. 地方治理（Local Governance）
此段先以全球化現象作為地方治理的背景說明，接下來則為闡述地方治理的概念及定義，
「外移」（outward）至非政治菁英所控制的機構與組織43，換言之，即為國家分權（devolution）
給地區性及地方性機構，分權化最重要的影響便是促成新的治理型態，出現在公部門的各個 機構，以及地方政府與市民社會之間。值得關注的是，這 3 種層次的動態治理結構運用在地 方政府的層次日益普遍，會隨著不同政策領域出現不同的流向，有時會相互交疊，這完全要看 政策領域而定。而文化全球化則為對在地價值與思維體系產生一巨大「挑戰」及種種的「回應」。
38Donald F. Kettl, 2000, “The Transformation of Governance: Globalization, Devolution, and the Role of Government.”
Public Administration Review, 60(6):pp.488-498.
39全球化的界定，至今仍相當分歧。至少有以下四種說法：新馬克思主義論者認為今日的全球化就是代表了資
41James Anderson ,1995,“ The Exaggerated Death of Nation-State,” in Anderson, J., Brook, Chris. And Cochrance, Allan. edited. A Global World？: Re-Ordering Political Space Oxford University Press, p103. 轉引自，星野昭吉著，
劉小林、梁雲祥譯，2001，《全球化時代的世界政治—世界政治的行為主體與結構》，頁 56。
42本文標的（兩蔣文化園區）與政治全球化及文化全球化有部分相關性，另外，經濟全球化的部分不在本文的 討論範疇，特此說明。
43Jon Pierre and B. Guy Peters 著, 孫本初審訂，謝宗學、劉坤億、陳衍宏譯，2002，《治理．政治與國家》，頁 25-35。
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此回應包括：有一說認為文化全球化其實是一種「文化帝國主義」的過程，44而這些文化潮流 會摧毀在地文化，並且將西方的信念體系，轉移至非西方地區。45倘依上開所述，全球各個 在地的文化便在文化帝國主義的吞噬下而完全被同化，則也未免太過天真。後續學者皆對此 說提出強烈的質疑與批判。現今多以為外來的文化思維與實踐，係鑲嵌在當地的文化與社會脈 絡之下，透過在地的語言與生活型態的闡述，方能與連結，產生新的文化意涵，此即所謂文化的「在 地化」過程。46
綜上所述，全球化的影響下，政治、經濟、社會與文化影響力是複雜、交疊且範圍廣泛 的，正改變著國家政策的模式與焦點。受到全球化的影響，政治全球化促使傳統國家機關權 力的下放或外移，以往由國家政府為主導的中央集權模式，逐漸轉變為以多元參與的治理模 式，已成為全球化政府改造的重要變革與趨勢；另一方面，文化全球化則使得「地方」的崛 起及再重視。據此，「地方治理」也成為全球化現象下所關注的焦點之一。
(二) 地方治理的概念
地方治理觀念的興起，顯示出全球化的效應，正衝擊著傳統的都市的政治、社會與空間等 各層面。以往傳統的地方自治觀點也逐漸被地方治理所取代，以臺灣的地方政府研究以觀，
地方自治係以「法制」作為出發點，以「政府」為中心的時代，地方自治只需考量府際關係 即可，其他非政府部門，如市民社會呈現的是一種被動的角色，受政府所「管制」與「支配」
的上下隸屬關係；然地方治理則以「社會」為中心，公民社會、非營利組織與市場皆為地方 自治事務的治理者，對於公共事務影響層面越來越廣，地方自治事務的決定也須委由政府、
非營利組織與市場共同協力完成。47由此可知，地方治理的概念為一種多元行動者共同構築 公共服務或決策運行的系統，涉及公民、國家、市場的互動關係。
關於地方治理，世界銀行（The World Bank）對此名詞給予更明確的定義為：「地方治理 是為了追求公民／公民與公民／國家互動的集體行動、集體決策與地方公共服務的提供，包 括地方政府與政府層級節制體系中正式組織所扮演的直接與間接之角色，以及非正式規範、
網絡、社區組織與鄰居協會的角色。」48英國的學者 Rhodes 則以實證的角度，將地方治理界
44「文化帝國主義」的觀點認為口味、時尚、語言、思想觀念，乃至於價值判斷的一致性，正透過時空的壓縮 與科技、資訊網絡的相互連結而使全球文化趨於單一化。John Tomlinson, op. cit. 1991; 劉維公，2006，〈文化全 球化與新消費工具〉，《東吳社會學報》，第 14 期，頁 157。
45David Hesmondhalgh 著，廖珮君譯，2006，《文化產業》，台北：韋伯文化出版社，頁 188。
46Arjun Appadurai 著，鄭義愷譯，2009，《消失的現代性：全球化的文化向度》，台北：群學出版社，頁 45。
47丘昌泰，2014，〈從「地方自治」到「地方治理」：台灣地方政府研究定向的檢討與展望〉，蘇彩足主編，《地 方治理之趨勢與挑戰：臺灣經驗》，頁 2-5。
48Anwar Shah, 2006a, Local Governance in Industrialized Countries. Washington D.C.: The World Bank.
http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/LocalGovernanceinIndustrial.pdf pp.2-3.
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定為「自我管理、組織間的網絡」（self-organizing, interorganizational networks）。49另，我國 學者趙永茂則指出地方治理為:「地方政府與社會多元相關參與者，建立與利用溝通、協調之 互動機制，形成特定政策方向，並共同處理地方公共事務運作的過程」。50劉坤憶學者則強調 地方治理具有：多層次的治理、多元化的治理關係、資源的相互依賴及政策網絡的管理等 4 大特徵。51上述學者們的論述對於地方治理的概念眾說紛紜；有鑒於此，可藉由世界銀行所 建構的 3 大概念性解釋，了解地方治理所涵蓋的面向：52
1. 回應性：
係指提供符合地方公民需求偏好的地方公共服務。據 George Stigler 指涉回應性的原則 即為：愈接近民心的代表性政府，則其運作愈好；人民應有權利為其所希望的公共服務 進行投票與選擇。一個具回應性的地方政府必然是負責任的地方治理。53
2. 課責性：
傳統的地方自治研究重視的是行政責任（responsibility），由行政機關內部的內控機制
（internal control mechanism）－運用層級節制系統來解決地方治理者的責任，而課責的 標準是公務員是否符合效率、效果與經濟準則；然現今的地方治理的核心是課責性
（accountability），由行政機關以外的外控機制（external control mechanism）解決公共管 理者的課責問題，而課責的標準是績效與成果。54
3. 分權化：
在全球化衝擊地方的環境系絡，地方也對應地調整策略，適度進行因應變遷。Pierre 和
在全球化衝擊地方的環境系絡，地方也對應地調整策略，適度進行因應變遷。Pierre 和