治理（governance）指標

一 、 世界銀行之全球治理指標（ Worldwide Governance Indicators）

世 界 銀 行Daniel Kaufmann（2003）帶領的研究團隊，透過分析199 個 國 家 與 地 區 橫 跨1996、1998、2000、2002等四年的資料，從18個不 同 組 織 所 建 立 的25個獨立的資料資源中，綜合了數百個變數來衡量治 理 的 感 知 指 數，進 而 形 成 治 理 的 六 大 指 標 群，包 括 民 意 表 達 和 課 責 性、

政 治 穩 定 和 無 暴 力、政 府 效 能、管 制 品 質、法 治 和 貪 腐 控 制 程 度¹（ 參 見 表2）。

1 Website for Worldwide Governance Indicator, http://info.worldbank.org/governance/wgi2007/

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（Voice and Accountability）

媒 體 的 獨 立 性 國 內 暴 力 政 治 穩 定 和 無 暴 力 （Political

Stability and Absence of Violence）

資 料 來 源 ：Kaufmann, Daniel and Aart Krray (2003). Governance and Growth, World Bank Working Paper。

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二 、 聯合國亞太經濟社會理事會（United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific）

聯 合 國 亞 太 經 濟 社 會 理 事 會 （United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific, UNESCAP）指出良善治理(good governance)應具備8項特質（參見圖3），包括參與性（participatory）、

共 識 導 向 （consensus oriented ） 、 課 責 性 （ accountable ） 、 透 明 性

（transparent ） 、 回 應 性 （ responsive ） 、 效 能 效 率 （ effective and efficient） 、 平 等 包 容 （ equitable and inclusive） 以 及 遵 守 法 治 原 則

（follows the rule of law）。若能達到這八項標準，意味貪污將減少到 最 小 程 度 、 少 數 群 體 的 觀 點 可 被 採 納 、 社 會 上 最 弱 勢 的 聲 音 可 以 納 入 決 策 過 程 ， 以 及 對 社 會 當 前 和 未 來 的 需 要 給 予 足 夠 的 回 應 。

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圖 3 良善治理的特性

資 料 來 源 ：UNESCAP, “What is Good Governance?” Poverty and Development Section, United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific, Bangkok, Thailand

http://www.unescap.org/pdd/prs/projectactivities/ongoing/gg/governance.asp

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三 、 亞太經濟合作會議(Asia Pacific economic Cooperation, APEC) 亞 太 經 濟 合 作 會 議(Asia Pacific economic Cooperation, APEC)指 出 ， 良 善 治 理 必 須 要 有 以 下 要 件 ：

（ 一 ） 法 治(Rule of law)

（ 二 ） 課 責 性(Accountability)

（ 三 ） 績 效(Performance)

（ 四 ） 回 應 性(Responsiveness)

（ 五 ） 倫 理 與 廉 潔(Ethics and Probity)

（ 六 ） 完 善 結 構(Well-designed Structures)

（ 七 ） 風 險 管 理(Risk Management)

四 、 英國行政學者 R. A. W. Rhodes 全球治理觀

英 國 行 政 學 者Rhodes （2000:55-63）歸納出七種治理概念（引自 劉 坤 億 ，2002）：

（ 一 ） 將 治 理 視 為 公 司 治 理 （Governance as Corporate Governance）

英 國 「 公 共 財 政 暨 會 計 特 許 協 會 」 （Chartered Institute of Public Finance and Accountancy）建議政府應該採取更具商業化形式的管理方 法，來 改 善 傳 統 行 政 部 門 的 組 織 文 化 和 氣 候。該 協 會 也 確 認 了 三 項 公、

私 部 門 均 可 適 用 的 基 本 原 則，包 括：1.資訊公開或開誠布公；2.誠實或 坦 率 的 態 度 ； 3.明確的責任制度。

（ 二 ） 將 治 理 視 為 新 公 共 管 理 （Governance as the New Public Management）

新 公 共 管 理 涉 及 到 治 理 的 議 題 ， 係 因 為 在 政 府 改 革 的 過 程 ， 必 然 會 觸 及 到 政 府 角 色 職 能 的 重 新 檢 討 ； 新 公 共 管 理 論 者 大 多 主 張 政 府 應

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該發揮「引導」或「領航」（steering）的作用，而「治理」即是「引 導 」的 同 義 字。新 公 共 管 理 最 初 具 有 兩 項 意 義：公 司 化 管 理 和 市 場 化 。 公 司 化 管 理 意 味 著 把 私 部 門 的 管 理 方 法 引 進 到 公 部 門 ， 這 些 方 法 包 括 績 效 測 量、結 果 導 向 的 管 理、強 調 預 算 支 出 的 效 益 以 及 視 人 民 為 顧 客。

市 場 化 則 意 味 著 經 由 簽 約 外 包 、 準 市 場 ， 以 及 消 費 者 選 擇 等 方 式 ， 將 市 場 機 制 的 誘 因 結 構 引 進 公 共 服 務 的 供 給 體 系 。

（ 三 ） 將 治 理 視 為 「 善 治 」（Governance as “Good Governance”）

治 理 係 「 行 使 政 治 權 力 以 管 理 國 家 事 務 」 ； 而 善 治 則 應 該 具 備 五 項 特 質 ：1.有 效 率 的 文 官 、 獨 立 的 司 法 和 法 律 制 度 ， 以 確 保 契 約 之 履 行；2.妥善、負責地運用公共資金；3.能向國會機關負責且立場超然獨 立 的 審 計 人 員；4.各級政府都能夠尊重法律和人權；5.多元的制度與言 論 自 由 。

（ 四 ） 將 治 理 視 為 國 際 間 之 相 互 依 賴 （Governance as International Interdependence）

有 兩 個 研 究 議 題 與 此 概 念 的 用 法 有 直 接 的 相 關 ： 國 家 的 空 心 化

（hollowing-out）與多層次的治理結構（multi-level governance）。由 於 國 際 間 相 互 依 賴 的 關 係 日 益 密 切 ， 在 生 產 和 金 融 交 易 的 國 際 化 、 國 際 組 織 和 國 際 法 的 規 範 ， 以 及 國 際 霸 權 和 權 力 聯 盟 的 影 響 下 ， 國 家 的 權 威 已 經 遭 到 侵 蝕 ； 同 時 ， 在 各 類 國 際 組 織 向 上 拉 抬 、 各 種 次 國 家 機 制 向 下 牽 引 的 兩 股 力 量 作 用 下 ， 民 族 國 家 的 治 理 職 能 亦 被 削 弱 。 國 家 已 經 退 居 為 憲 政 秩 序 的 守 護 者 ， 僅 能 憑 藉 有 限 的 公 共 權 力 來 維 繫 內 部 權 威 體 系 的 完 整 。 以 歐 盟 為 例 ， 即 是 透 過 跨 國 的 政 策 網 絡 ， 將 歐 盟 的 委 員 會 與 國 家 的 部 會 機 關 、 地 方 政 府 和 地 區 機 關 整 合 成 一 個 多 層 次 的 治 理 結 構 。

（ 五 ） 將 治 理 視 為 社 會 操 縱 系 統 （Governance as a Socio-Cybernetic System）

此 一 用 法 是 荷 蘭 行 政 學 者Kooiman（1993）的觀點，在其他國家也 有 越 來 越 多 的 學 者 採 用 這 個 途 徑 來 分 析 政 府 的 治 理 結 構 。 這 個 觀 點 強

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調 社 會 操 縱 途 徑 明 顯 地 限 制 了 中 央 政 府 所 掌 控 的 治 理 行 動 ， 要 求 不 再 有 單 一 的 主 權 權 威 。 在 每 個 政 策 領 域 ， 都 是 由 眾 多 不 同 的 行 動 者 共 同 參 與 決 策 ， 他 們 彼 此 之 間 的 資 源 相 互 依 賴 ， 經 由 互 動 而 形 成 新 的 治 理 型 態 。 政 府 不 再 獨 占 最 高 的 統 治 權 威 ， 政 治 系 統 已 經 成 為 一 個 多 中 心 的 社 會 。

（ 六 ） 將 治 理 視 為 新 政 治 經 濟 （Governance as the New Political Economy）

新 政 治 經 濟 論 者 運 用 治 理 的 概 念 ， 重 新 檢 證 經 濟 體 制 變 遷 下 的 政 府 角 色 ， 以 及 公 民 社 會 、 國 家 和 市 場 經 濟 三 者 之 間 ， 在 界 限 日 趨 模 糊 下 的 新 關 係 。 抱 持 此 一 觀 點 的 論 者 認 為 ， 治 理 是 「 各 個 經 濟 行 動 者 在 政 治 經 濟 的 過 程 中 的 協 調 活 動 」 。 他 們 認 為 不 能 將 國 家 化 約 為 另 一 種 治 理 機 制 ， 應 視 其 為 各 類 治 理 機 制 的 看 守 人 （gate keeper），因為國 家 能 夠 協 助 、 也 能 夠 抑 制 生 產 和 交 易 。Jessop（ 1998） 認 為 ， 在 全 球 化 的 社 會 中 ， 治 理 是 引 導 多 重 機 關 、 機 構 和 系 統 的 複 雜 技 術 。 他 反 對 一 般 馬 克 思 主 義 論 者 將 治 理 與 管 制 混 為 一 談 ， 他 認 為 不 能 將 治 理 視 為 只 是 國 家 的 管 制 活 動 ； 但 同 時 ， 他 也 強 調 治 理 不 可 能 完 全 取 代 國 家 和 市 場 的 功 能 。

（ 七 ） 將 治 理 視 為 網 絡 （Governance as Networks）

網 絡 是 治 理 概 念 運 用 到 社 會 科 學 研 究 的 主 要 分 析 重 點 。 有 權 力 依 賴 論 和 理 性 選 擇 理 論 兩 派 學 者 試 圖 解 釋 網 絡 行 為 。 在 權 力 依 賴 論 方 面 ，Stoker（ 1998） 指 出 ， 治 理 作 為 一 組 機 構 和 行 動 者 ， 雖 然 出 自 於 政 府 ， 卻 也 超 越 了 政 府 統 理 的 範 圍 ， 這 些 機 構 彼 此 間 是 權 力 依 賴 的 ， 並 且 形 成 各 類 自 主 和 自 我 治 理 的 政 策 網 絡 。 在 理 性 選 擇 學 派 方 面 ， 論 者 認 為 ， 促 使 組 織 間 相 互 依 賴 的 元 素 不 是 權 力 ， 而 是 各 類 資 源 。 論 者 強 調 網 絡 比 市 場 和 層 級 節 制 更 具 優 勢 ， 因 為 在 日 趨 複 雜 和 動 態 的 環 境 中 ， 層 級 節 制 的 協 調 機 制 難 以 發 揮 作 用 ， 而 在 市 場 失 靈 的 情 況 下 ， 解 除 過 度 管 制 的 作 用 也 有 限 ， 惟 有 政 策 網 絡 才 能 成 為 治 理 的 主 要 工 具 ， 為 各 類 資 源 互 賴 的 行 動 者 提 供 有 效 的 水 平 協 調 機 制 。

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綜 合 文 獻 發 現 ， 良 好 治 理 的 定 義 ， 必 須 具 有 的 要 素 包 括 ： 效 率 與 效 能(Efficiency & Effectiveness) 、 透 明 與 課 責 （ Transparency &

Accountability）、平等與法治（Equity & Rule of Law）、民主與參與 (Democracy & Participation) ，以獲得民眾的信任與滿意(Public Trust and Satisfaction)。

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