法制環境建構

推動非營利組織的發展，乃行政院「挑戰 2008」國家發展計畫的重點項目之 一，而如本研究所述非營利組織在文化資產治理之運用上既有其重要性，故實需 公、私部門之共同響應與推行。然國內非營利組織之法制環境其實亦尚未成熟，

無論在財團法人或社團法人之規範上，各界皆有修法之呼籲與期待。喜瑪拉雅基 金會曾指出：「台灣的公益部門，最近幾 年來呈蓬勃發展，深受政府與社會的重 視。但政府在非營利組織的立法方面，由於主管官署眾多，短時間之內難以迅速 修法規範．因此，目前法規不是失之過於寬鬆或無法可管，讓不肖者利用此一弱 點為非作歹，使整個非營利組織蒙羞，受到誤解。另一方面，行之多年對於公益 部門的法律規範，基於管理與防弊的觀點，實施種種不合理或者不必要的限制，

阻礙了台灣非營利組織健全的發展」。本節擬以非營利組織在文化資產治理現況之 不足或缺失，與法制環境的期待¹二元併陳，期能建構促使非營利組織積極參與文 化資產治理之完備環境。

壹、非營利組織之成立門檻課題

一、現況

目前非營利組織之成立門檻，社團法人之發起人需有三 人以上（人民 團體法第八條），而財團法人設立基金的最低數額各有不同的門檻規定，從 200 萬元到 3,000 萬元以上不等，且在設立階段採行「許可制」，實有放寬之必要。

二、期待

以國內農業用地政策為例，過去對農地承受人之資格嚴格管制，限定自

註1 部分內容參考「非政府組織法立法原則及其研討會記錄/世界銀行(World Bank)委託國際非營 利法規中心(International Center for Not-for-profit Law)研撰、蔡惠娟律師翻譯、喜瑪拉雅研究 發展基金會印行」、前「非營利組織發展法草案/行政院青輔會版」及前「財團法人法草案/法 務部版」。

第四章 非營利組織法制環境的建構

耕農方能取得（即許可制，詳加審查承受人自耕身份），結果農地人頭戶與閒 置或轉用問題愈趨嚴重，民國八 九年改採登記制，一般自然人即可取得，

但確實執行農地農用的管制，反較能促進大眾參與，提升農業經營效率。非 營利組織之進入門檻亦同，建議改採「登記制」，但應輔以更明確或嚴格的監 督，使有志從事非營利組織發展之士，不因高門檻而受到無謂的限制，排除 其貢獻心力之機會。

貳、非營利組織主管機關課題

一、現況

目前非營利組織之管理體系紊亂，事權不一且會務與業務分歧，徒增主 管機關與非營利組織之困擾。舉例而言，從事文化資產保存或治理之人民團 體，其設立主管機關為社會局，但其承辦或經營之業務多為文化局主管，如 此補助與監督之效率便往往無法一致。再者，財團法人有中央主管與地方主 管之別，若地方性財團法人跨越行政區域從事公益活動，則其管理或稅賦優 惠又該如何因應？

二、期待

非營利組織之領域日趨多元，有時非僅限於單一主管機關管理，建議應 採會務與業務一元化管理輔導，由專責機構加以統籌。有關財團法人部分應 回歸為「委辦事項」，亦即設立許可應屬中央權限，但得由中央制訂法律明確 授權地方自治團體辦理。

參、缺乏專法依循

一、現況

非營利組織依成立方式分，有人民團體與財團法人之別；如依受益對象 分，則又有互惠性組織（特定成員的相互利益，如公會）與公眾利益組織之 辨。有關人民團體，目前有人民團體法，同時規範了互惠性組織與公眾利益

建構 NPO 法制環境作為積極的文化資產保存策略

組織，然互惠性組織部分多已有專法規範，例如職業團體之農會法、漁會法、

教師法、律師法、不動產估價師法等，而政黨團體之政黨法亦有立法之規劃，

惟社會團體部分卻一直缺乏專法依循；另財團法人部分目前主要係依民法及 各目的事業主管機關依職責訂定之各財團法人監督準則（或要點）加以規範，

然民法為原則性規定，各該準則（或要點）又僅屬職權命令（行政規則）性 質，且內容標準不一，按凡涉及人民權利義務之事項，應以法律定之，此又 違反了「法律保留原則」。

二、期待

財團法人由於係以財產捐助為設立基礎，並無意思機關負責決策，故宜 採高密度之監督管理；而人民團體係以人的組合為成立基礎，強調內部治理，

故宜採低密度監督管理。二者雖管理態度不同，但自律性資訊、會務監督、

流弊防制等規範，卻不宜因人而異，故應以專法規範公眾利益屬性之非營利 組織，以促進社會大眾參與。

肆、公開責信與稅賦優惠

一、現況

（一）公開責信

非營利組織未必全然良善，偶有無效率、不專業、休眠、甚或貪贓 舞弊等情事出現，且個案的脫序，往往會深植社會觀感，例如：詐騙集團 的猖獗會降低人民對慈善的捐獻、部分基金會淪為政治人物或資本家逃漏 稅或巧取移轉的行徑，亦會影響基金會在民眾心中的形象。且非營利組織 接受社會大眾的捐獻，其責信與運作的監督與公開，本當有其必要。目前 國內雖有非營利組織需提交申報年度預、決算及工作報告之相關規範，但 問題出在執行成效不彰，例如：內政部及教育部主管非營利組織單位各達 五百個以上，且其人員編制、經費、專業能力皆有不足，實無法完全勝任 審查監督之責。復以目前對非營利組織財務報表之編制仍無一套完整的法

第四章 非營利組織法制環境的建構

令或一般公認會計原則之準據，故有關報告責任之成效仍有未逮。雖然目 前育部新修訂監督準則，要求財產總額或當年收入達三千萬元之財團法 人，其財務報告應經會計師查核，但對報告之編制準則、向公眾公開及相 關罰則仍有待立法規範。

（二）稅賦優惠

有關稅賦優惠部分，在國稅（所得稅、營業稅、貨物稅、關稅、證 券交易稅、遺產及贈與稅等）及地方稅（土地稅、娛樂稅、使用牌照稅、

印花稅等）相關法規中，皆有關於非營利組織減免稅賦之規定，而大部分 尚稱合理。惟關乎國內非營利組織最大財源籌措之部分－捐助扣抵，本研 究卻認為有待斟酌。按所得稅法第 七條之規定，「對於教育、文化、公 益、慈善機構或團體之捐贈總額最高不超過綜合所得總額百分之二 為 限。但有關國防、勞軍之捐贈及對政府之捐獻，不受金額之限制。」亦即，

我國對於私人捐贈非營利組織之金額，係屬稅基的扣減（個人綜合所得總 額，減除免稅額及「扣除額」後之餘額，為個人之綜合所得淨額，再以該 淨額適用累進稅率計算應納所得稅），而非稅額的扣減（以所得稅額扣除 捐贈金額），且得列舉扣除之捐贈總額，不得超過綜合所得總額百分之二

，亦即年收入一百萬的人，囿於節稅利益的考量，其捐贈非營利組織的 金額必不超過二 萬元，此對於國內目前大多仰賴社會捐贈的非營利組織 而言，實屬不利。

二、期待

（一）公開責信

據「非政府組織立法原則」所述，國外非政府組織「有關賦稅優惠 在所有法系中，都是自願性且只提供予主動尋求的組織。•••不願在伴 隨稅捐優惠而來的高度監督與審查下運作的組織，可選擇不要申請上述優 惠」，亦即稅賦優惠需由非營利組織提出申請，但相對的應有義務公開責 信，我國目前相關稅法並未將此列入規範，且亦未強制建構公開責信之機 制，應值檢討規範。

建構 NPO 法制環境作為積極的文化資產保存策略

（二）稅賦優惠

公共財是政府存在的基礎，換言之，就是因為要享受公共財，人民 願意納稅並犧牲一些個人自由去支持成立政府（張清溪等四人：2000）。

非營利組織從事公益活動，具有輔助政府支出的功能，可使政府負擔減 輕，故對於有助非營利組織發展之捐贈行為，政府實應積極創設誘因。個 人捐贈非營利組織之金額，究應採稅額扣抵或稅基扣抵，其實優缺互見，

評價兩極。前者有認會造成捐助人將其應納稅款轉為個人偏好之項目，將 各種政府公共服務之成本轉由他人負擔，失之公平；後者則明顯造成捐款 減少，不利非營利組織發展。

以稅額扣抵而言，本研究以為，由於租稅共同報償原則，個人多半 無法直接或明顯感受到政府施政的優惠，復以公共支出評估不當、公共支 出反饋性、公共支出排擠效果、經營成本偏高、租稅扭曲、過度生產之服 務、有限的資訊、對私經濟市場反應的控制力、官僚體系之層級節制等有 關政府失靈的疑慮，個人選擇捐輸偏好的非營利組織，亦屬社會福利的供 給，理值寬恕。惟為避免福利排擠效果、不當共同偏好或虛偽欺世之情事，

政府應建制前述公開責信機制，並嚴加監督，此外，亦應思索其他成長管 理之道，例如令接受捐贈超過一定金額之非營利組織，應責其另提供一定 程度之公共服務等策略。

以稅基扣抵而言，捐贈非營利組織之列舉扣除額至少應與捐贈私立 學校相同，放寬最高至所得總額百分之五 （私立學校法第五 一條）， 或是二者皆提高為百分之七 ，但僅得擇其一，則此對政府稅收並無影響

（總量皆為百分之七 ），但對於社會福利資源卻有分配效果。另，文資 法第九 三條規定：「出資贊助辦理古蹟、歷史建築、古蹟保存區內建築

（總量皆為百分之七 ），但對於社會福利資源卻有分配效果。另，文資 法第九 三條規定：「出資贊助辦理古蹟、歷史建築、古蹟保存區內建築