壹、意義
發展權移轉（TDR，Transfer Development Rights）與容積移轉概念相同，
指原屬一宗土地之可移出發展權（容積），移轉至其他可建築土地建築使用而言
（圖 2-2-1）。詳言之，由政府劃定發展權移轉區，並將每一所有權人應享有之發 展權予以界定，透過服務市場之建立，使受限地區之發展權，得經由服務市場 移轉予可發展地區範圍內之土地所有權人，建立「發展付費、受限得償」之機 制。此制度係肇因於傳統使用分區管制在土地所有權人間產生不公平之情形，
而設計出一種所有權與發展權得各自分離之理念，如以本章第一節財產權保障 型態審視，此制度係先有「禁制法則」的建構，後有「財產法則」之賦予，亦 即前者使主管機關有權限制文化資產之發展權，且所有權人無法拒絕；後者則 因政府創設發展權自由移轉機制，使買賣雙方得在合意之價格下，自由交易。
就消極面而言，雖屬土地開發之一種限制；然由積極面觀之，則不失為權利之 保障。
貳、實施目的與雙元評價
美國在 70 年代運用發展權移轉之機制，成功的保護紐約中央車站的古蹟，
移出區 移入區
同一主要計畫範圍內得分次移出 圖 2-2-1 容積移轉示意圖
第二章 基礎理論與文獻回顧
並於 1978 年獲美國最高法院判定合憲，至此，有關發展權移轉之機制，便引起 更熱烈的討論，國內亦開始有相關的論述出現（例如：蔡尚正：1979：運用發 展權移轉辦法解決古蹟保存問題）。賴宗裕教授（1998：12）曾就容積移轉機制 分析政府希望達到之公共目的：
一、使得因土地使用分區管制或土地分類而受到發展限制之土地所有權人，能 因容積移轉方式填補其土地經濟效益之損失，以免除不公平問題。
二、藉由限制歷史文化古蹟保存地區、生態敏感地區、及重要農業生產地區之 土地開發使用活動，以保護重要之文化與土地資源，並引導開發活動至可發 展地區，促進都市合理有效之發展。
三、擺脫土地使用分區之僵硬管制方式，開創另一種土地自由市場機制之模式，
使得需要容積發展者，可以購買容積之方式，實踐其開發構想。
四、透過容積獎勵方式，提供開發誘因，使土地所有權人或開發商之開發行為 符合政府政策之需要，或促使其提供公共設施或從事社會福利與都市景觀改 善之工作。
五、政府可利用容積補償之方式，促進都市建設事業之推動，節省政府財務支 出，解決財源困難之問題。
然就相關之研究中不難發現，發展權移轉之評價兩極，產、官、學界與所 有權人的見解亦正反不一，且至今尚未有定，足見其錯綜複雜之特性。持負面 評價者，多為以容積移轉方式取得公共設施保留地及既成道路用地之批判（如 涂平子，1998；喻肇青，1998；彭耀華，1998），亦有列出法令不夠完備（賴宗 裕，1999）；及憂心都市環境品質失控（邊泰明，2003）等，其與文化資產有關 者甚多，本研究約莫整理如下：
一、公共設施保留地或古蹟越多之都市，將使該都市之容積增量越多。
二、環境越佳之區段，越易吸引容積移入，而使該地區之環境衰敗加遽。
三、密度越高地區之容積移轉吸納量越大，容積移轉後將使環境品質變得更不 易控制。
建構 NPO 法制環境作為積極的文化資產保存策略
四、台灣地區都市空間之結構型態，土地開發外部成本未內部化、公共財貨採 平均成本付費，且建築量體失控，故公共設施保留地或文化資產實施容積移 轉，在市場交易下會有外緣郊區化之傾向，造成移轉後經濟效率損失。
五、容積送出地區得以興闢公共設施、保存文化資產、公共服務量增加，使都 市生活品質獲得改善；然容積接受地區則增加容積總量，公共設施服務量相 對減少，使得環境品質惡化。故總體而言，不僅實質尚未必公平，更易形成 景觀矛盾。
六、容積移轉計算方式（如下計算公式）忽略了同一宗基地上之相同容積，可 能會有不同價值發生。
計算公式：接受基地移入之容積＝送出基地移出之容積×（申請容積移轉當 期送出基地之公告土地現值÷申請容積移轉當期接受基地之公告土地現值）
七、現行法令規定送出基地之可移出容積，得分次移出；而接受基地亦得分次 移入，此規定符合實際，惟「接受送出基地可移出容積之土地 (以下簡稱接 受基地) 於申請建築時，因基地條件之限制，而未能完全使用其獲准移入之 容積者，得移轉至同一都市主要計畫地區或區域計畫地區之同一鄉 (鎮、市) 內之其他建築基地建築使用，並以一次為限」，此規定是否會影響購買容積 之意願？而若不設限，則又恐造成容積移轉投機行為，且移轉過程中產生增 值應如何處理？是否可類比為土地增值稅方式？則又應課稅多少比例？都 將衍生公平性之質疑。
八、容積移轉不具不動產物權之特性，無法對擁有者課徵土地稅（地價稅及土 地增值稅），且出售容積者究應否課稅？或課何種稅？法令中隻字未提，亦 引發公平性問題。
九、其他尚有產權登記、估價及缺少罰則•••等問題。
參、國內法制與發展現況
一、國內法制簡介
第二章 基礎理論與文獻回顧
基上發展權移轉之理念係將所有權視為「一束權利」，將發展權自所有權 中抽離個別界定，其本質乃定義為土地之允許最大潛在使用強度與既存使用 間之差異（Pizor，1986：207），而國內法制亦以此為基礎。目前有關文化資 產之容積移轉法令，有依據文化資產保存法第三 五條第一項授權之「古蹟 土地容積移轉辦法」，及依都市計畫法第八 三條之一第二項規定授權之「都 市計畫容積移轉實施辦法」二種，前者於八 七年九月制訂，後者於八 八 年四月制訂。在適用對象上，二者有所重疊，前者適用於「實施容積率管制 地區內，經指定為古蹟之私有民宅、家廟、宗祠所定著之土地或古蹟保存區 內、保存用地之私有土地，因古蹟之指定或保存區、保存用地之劃定、編定 或變更，致其原依法可建築之基準容積受到限制部分」；後者則適用於「公共 設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護及 公共開放空間之提供」，由於二者在權益之計算上不同，故同一屬性之文化資 產究應適用何種法令？實務上係取決於申請者意向，由主管機關就申請人申 請依據之法令加以審查，而為准駁之決定。茲就二者主要之實體內容整理如 下：
（一）法律性質：
二者皆由法律授權，屬行政命令之法規命令（又稱授權命令）性質，故 應遵循「法律優位原則」及「法律保留原則」。
（二）主管機關：
二者皆為內政部。
（三）適用地區：
以實施容積率管制之地區為限。
（四）基準容積：
指以該地區容積率上限乘土地面積所得之積數。
（五）送出基地之主要規範：
1.可移出容積之換算基礎，原則上以基準容積扣除已建築之容積為準；
建構 NPO 法制環境作為積極的文化資產保存策略
但經依法劃定、編定或變更為為保存區或保存用地者，按其劃定、編 定或變更前之基準容積扣除已建築之容積為準；劃定、編定或變更為 保存區前，尚未實施容積率管制者，以其毗鄰土地使用分區平均容積 率上限乘其送出基地面積所得之乘積，再扣除已建築之容積為準。
2.送出基地之可移出容積，得分次移出。
3.送出基地位於都市計畫地區範圍內者，其可移出之容積，以移轉至同 一主要計畫地區範圍內之其他任何一宗可建築土地建築使用為限；直 轄市、縣 (市) 主管機關並得考量地方整體發展，提經該管都市計畫 委員會審議通過後，指定移入地區範圍。送出基地位於都市計畫地區 範圍外者，其可移出之容積，以移轉至同一鄉(鎮、市) 內之任何一 宗可建築之非都市土地建築使用為限。
（六）接受基地之主要規範：
1.接受基地之可移入容積，以不超過該接受基地基準容積之百分之三 為原則。
位於整體開發地區、實施都市更新地區、面臨永久性空地或其他都市 計畫指定地區範圍內之接受基地，其可移入容積得酌予增加。「古蹟 土地容積移轉辦法」規定不得超過該接受基地基準容積之百分之五
；而「都市計畫容積移轉實施辦法」規定不得超過該接受基地基準 容積之百分之四 。
2.接受送出基地可移出容積之土地於申請建築時，因基地條件之限制，
而未能完全使用其獲准移入之容積者，得依本辦法規定，移轉至同一 都市主要計畫地區或區域計畫地區之同一鄉 (鎮、市) 內之其他建築 基地建築使用，並以一次為限。
3.送出基地於許可其全部或部分容積移轉前，應視其類別及性質，將所 有權之全部或部分贈與登記為國有、直轄市有、縣 (市) 有或鄉 (鎮、
市) 有。
（七）權益換算基礎：
第二章 基礎理論與文獻回顧
接受基地移入之容積＝送出基地移出之容積 ×（申請容積移轉當期送出 基地之公告土地現值÷申請容積移轉當期接受基地之公告土地現值）
（八）應備文件：
二者在規範上有所不同，基本上「都市計畫容積移轉實施辦法」之規定 較寬鬆，得接受基地所有權人單獨申請；而「古蹟土地容積移轉辦法」
則規定需由雙方會同申請，且需檢具古蹟管理維護計畫或內政部核備之 修復、再利用計畫，茲分列如下：
則規定需由雙方會同申請，且需檢具古蹟管理維護計畫或內政部核備之 修復、再利用計畫，茲分列如下：