NPO 在文化資產保存上的意義

如前節所述，政府政策本身的積極性不同，對文化資產生命的延續，會產生 不同的影響。非營利組織係志願性的組合，在提升文化資產永續價值層面上，如 前節所述替代公有化、落實民眾參與及提升在地化意識等方面，有一定程度的影 響，則其存在的意義與價值，便值吾人探索與省思。

壹、非營利組織（NPO）存在的功能

有關非營利組織（NPO）存在的相關理論，較著名的有市場失靈論（market failure）、政府失靈論（government failure）、第三者政府論（the third party government）、共同理論(the theory of commons)及志願主義理論(voluntarism)等。

由於非營利組織在社會福利的衡平與促進上，有相當廣泛的運用層面，故如欲 以上述任何一個單一的理論來解釋非營利組織存在的共通原因，事實上並不容 易。本研究以為，若以經濟行為的決策與演進觀之，非營利組織在促進社會共 同價值的效率上，必有超越「市場機制」與「政府干預」之處；而在維護社會 共同價值的公平上，亦必有修正「市場失靈」與「政府失靈」之效，否則便無 法解釋其近代蓬勃發展的現象。故非營利組織應是在一連串的經濟秩序中，伴 隨著行動（Action）、失靈（Failurer）、修正（Revise）、回饋（Feedback）不斷 交互影響而誕生，且益發完美與茁壯。

以文化資產而言，上述的經濟秩序分析如下：

一、市場機制（market mechanism）

古典經濟學家亞當•史密斯（Adam Smith）曾說：「價格機能（price mechanism）像一隻看不見的手（an invisible hand）」，係指在私有財產權制度 下，經濟決策由私人決定，供需原則主宰著任何一項財貨或資源的配置。¹⁴事 實上供需兩個市場力量在現實生活裡無所不在，例如：在外行人眼裡像小孩 塗鴉的畢卡索遺畫，為何在藝術品市場上價值連城？為何紅牌歌星一晚的演

註14 同註 8 書。

建構 NPO 法制環境作為積極的文化資產保存策略

唱會價碼高達數 萬，而大學教授鐘點卻區區數百元？地價隨著經濟成長步 步上昇，但電腦價格卻為何節節下滑？這些問題都只有一個簡單的答案－供 需不同！於是才有「鸚鵡也可訓練成經濟學家」的諷言，因為只要教會牠說

「供給與需求」，鸚鵡就是經濟學家了。不過這種嘲諷也正是對供需原則的另 一種肯定。

文化資產記錄著歷史的軌跡，是許多人記憶的見證，尤其文化資產背後 附隨的精神，有時更有凝聚族群或民族意識、塑造集體認同的力量，故文化 資產的永續存在有其必要，能提供吾人文化、歷史、藝術、宗教、觀光等多 方面的滿足。隨著近年經濟發展，所得效果顯著，故理論上需求不僅存在，

更是逐年提升，供給便應有其誘因，在供需均衡下，文化資產的存量，應能 達到最有效率的配置（柏拉圖最適）。

二、市場失靈（market failure）

前述以市場機制達成有效率的資源配置，是經濟學在完全競爭市場下的 推論，也就是在有供需雙方人數眾多、供需的財貨無異質性、資源流動無人 為干預、具完整市場資訊等條件下發生。然事實上文化資產的資源並不能隨 著社會上自利的驅使（供給者追求利益極大化，需求者追求效用極大化）達 到有效的配置，因而形成所謂市場失靈的現象。文化資產除了具異質性、供 給無彈性（無法再生造成獨占供給）、資訊不完全（Imperfect Information）等 不利因素外，尚有如下原因：

（一）推的因素：

文化資產多歷史久遠，由於時間經歷，累積嚴重且複雜的折舊。以物理 性折舊而言，指實體損壞，面臨的是龐大的修復與保存成本；以功能性 折舊而言，指功能性退化，面臨的是技術革新、設備精良、變化設計等 在使用功能上的相對落伍；以經濟性折舊而言，指外部性退化，面臨的 是所處環境衰敗或設施不足等難以填平的經濟減損。故在物理耐用年數 與經濟耐用年數¹⁵皆至之情況下，文化資產的存續將考驗所有人的成本

註15 經濟耐用年數指建物因功能或效益衰退至不值得使用所經歷之年數；物理耐用年數指建物因 自然耗損或外力破壞至結構脆弱而不堪使用所經歷之年數（不動產估價技術規則 61）。

第三章 非營利組織與文化資產保存之關係

負擔能力，而萌生拆毀的意念。

（二）拉的因素：

文化資產多位處住宅區或商業區，轉用價值極大，外在可立即實現的鉅 大利益，便又提供所有人拆毀的誘因。

（三）公共財的特性：

公共財係指當物品或勞務供某一人消費時，亦同時可供其他人利用，且 不會提高其生產成本，亦不會減少其供任何其他人之可利用性之謂。簡 言之，以滿足公共慾望為目的之財貨，例如：國防、外交、治安、公共 設施等，具有「無敵對性（Non-rivalry）」、「無排他性（Non-excludability）」

及聯合消費（Jointly-consume ）」等特性，無法排除市場上免費的使用 者（Free Rider）。而文化資產恰具此公共財的特性，且其需求價值不易 衡量，在此情況下，市場未能提供誘因，以促使生產者提供該項財貨，

而消費者也不願意或充分表達其對公共財之偏好，資源的配置將因此無 法達到社會的經濟效率。

三、政府干預（government Intervention）

文化資產的存在既有其必要性，而市場機制又無法達到有效率的配置，

因此便提供了政府干預的理由，而這也是政府存在的原因，就如同政府制訂 使用分區管制，以隔離不相容使用等外部不利益的現象。

過去二 年來，有關文化資產保存的法令汗牛充棟，除了文資法及其施 行細則外，尚有如重大災害古蹟應變處理辦法、古蹟委託管理維護辦法、古 蹟修復工程採購辦法、古蹟土地容積移轉辦法、文化藝術獎助條例、古物捐 獻者獎勵辦法、無主古物發現人獎勵辦法、行政院文化建設委員會獎勵出資 獎助文化藝術事業者辦法、九二一地震災區歷史建築補助獎勵辦法、公共藝 術設置辦法•••等，這些便是政府欲藉著法令的頒佈，強制導正文化資產 的「市場」；此外，政府亦投注相當多心力於各項相關研究計畫或研討會、成 立公立博物館、國立文化資產保存研究中心、國立傳統藝術中心、開設古蹟 人才培育計畫研習班、編列保存相關預算等，這些便又是政府扮演著「看的

建構 NPO 法制環境作為積極的文化資產保存策略

見的手」，以增加或誘發公共財的供給。

四、政府失靈（government failure）

政府基於市場失靈而介入私經濟體系，但隨著干預的加深，卻對市場的 破壞逐漸加大，或出現邊際效用遞減¹⁶（Diminishing Marginal Utility）的現象，

而形成所謂的政府失靈，使吾人發覺文化資產的無助依舊，文化資產的破壞 猶存。有關政府失靈的原因，學界多歸責於公共支出評估不當、公共支出反 饋性、公共支出排擠效果、經營成本偏高、租稅扭曲、過度生產之服務、有 限的資訊、對私經濟市場反應的控制力、官僚體系之層級節制等。

五、非營利組織（NPO）服務

如本研究第二章第四節文獻回顧，非營利組織的出現非利潤驅使，其不 僅有創造社會價值與影響公共政策的功能，更扮演著調節社會資源分配的推 手。故社會資源缺乏之所在，便是非營利組織關懷之所在。易言之，如市場 機制或政府干預能有效解決的問題，則非營利組織當無著力點，也沒有所謂

「使命」的形成了。故非營利組織旨在彌補市場機制或政府干預的無效率，

殆無疑義。

六、志願失靈論（voluntary failure）－非營利組織失靈

Salaman 在 1987 年提出第三者政府理論後，1995 又提出志願失靈的幾種 現象，勾勒出非營利組織容易產生的幾項缺點：

（一）公益的不足性(philanthropic insufficiency)：

指非營利組織的資源不夠穩定與充足的現象。

（二）公益的特殊性(philanthropic particularism)：

註16 經濟學的邊際效用遞減法則，係指增加諸生產因素之一單位投資量時，邊際效用隨之增加；

但當到達某一點後，如再追加投資，則邊際效用不會與追加投資比例增加謂之。例如種花施 肥，施予肥料初期，花相會改善，但一定期間後，改善的效用會與施肥的數量成反比，但如 擴大經營規模，或改以其他方式投入例如農地改良，則效用又會有不同層面的提升。短期而 言，文化資產的存量固定，政府如無確實清查列管國內潛在既存的文化資產，以移植成功的 保存經驗至新發現的文化資產；或是創新有效的保存政策，則僵化的思維對整體文化資產價 值的助益將會遞減。

第三章 非營利組織與文化資產保存之關係

指非營利組織可能發展成只為特殊族群服務的團體，甚至具有強烈的極 端性及排他性

（三）公益的父權性(philanthropic paternalism)：

指非營利組織可能成為少數人集權式的統治管理，甚至變成私相授受的 工具。

（四）公益的業餘性(philanthropic amateurism)：

非營利組織由於是志願性服務或草根性的結合，故多半熱心有餘專業不 足。

由上分析可知，本研究以為「市場機制」、「政府干預」、「非營利組織服務」

此三種「行動」，應是與「市場失靈」、「政府失靈」、「非營利組織失靈」此三種

「現象」互相結合的因果循環，亦即二個現象可能導致一個行動；一個現象可 由二個行動加以修補或調整（如圖 3-3-1），大部分社會資源的配置，便在這三個 關鍵系統中，經由行動（Action）、失靈現象（Failurer）、修正（Revise）、回饋

（Feedback）的「交互因果循環」之下，互相競爭消長，如此或能清楚描繪出民 主政治社會中，三個部門（商業部門、政府部門、第三部門）的互相孕育與回 饋包容，也可作為吾人在致力於文化資產保存之效率提升上，一個必須三方交 互考量的具體方案指示。

（Feedback）的「交互因果循環」之下，互相競爭消長，如此或能清楚描繪出民 主政治社會中，三個部門（商業部門、政府部門、第三部門）的互相孕育與回 饋包容，也可作為吾人在致力於文化資產保存之效率提升上，一個必須三方交 互考量的具體方案指示。