第五章 法規範效力論觀點
第二節 法規範之生效要件
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第二節 法規範之生效要件
按法規範之實效性係指一般所稱之「法律效力」，惟須特別詳加闡明者 係，並非所有法規範均具有所稱法規範之實效性，於民主憲政國家，所以 法規範課予國家權力以義務者，除須符合「形式合法性」外，尚須具備
「實質正當性」，是以，法規範是否具有法實效性之法律效力，端視其是否 兼具「形式合法性」暨「實質正當性」之要件。
法規範之形式合法性
法律保留原則
自由民主憲政體制，國家限制人民之權利，首須考慮者係法規範應 具有形式之合法性，所稱形式合法性，係指法規範效力須經由人民所選 舉之民意代表所制定，始具有民主之合法性。此一要求，即稱為「法律 保留原則」74。當法律對人民權利有明文限制時，國家機關之公權力行 使即於法有據，得以法規範之效力對人民權利施以限制，惟縱使係基於 法規範所為之限制，法規範本身仍須符合「規範明確性原則」。
74 根據德國基本法的規定，法律保留除了如以往一般地以法治國原則為規範依據，從而蘊含對 國會立法的信任之外，其民主要素更在當代議會民主制底下更進一步被強調，從而前述對國會 立法的信任，除了來自法治國的傳統之外，尚來自於國會所代表的特殊民主意義，而國會法律 在德國法秩序當中所佔據的核心地位也因而更形鞏固。黃舒芃，法律保留原則在德國法秩序下 的意涵與特徵，中原財經法學，2004，第 13 期，頁 12 參照。
75 吳庚，行政法之理論與實用，9 版，2003.10，三民書局，頁 81 參照。
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76 「關於重要性理論，德國聯邦憲法法院於西元 1977 年 12 月 21 日之判決（BVerfGE 47, 46）中宣示，對基本權利之實現，若為重要部分者，應保留給法律規範。該判決亦指出，於德 國第 51 屆法律人年會之討論中論及，所謂重要的，首先應理解為係發現（heuristischer Begriff）的概念，而非對釋義學化之創設（Beitrag），且此概念之基礎係自明之理
（Binsenweisheit），亦即在議會民主制度下，實際上重要事務之決定屬於議會。在個別事務是 否重要之判斷，必須非常謹慎，以避免過度法律化（Vergesetzlichung）之危險。此於學校關 係中，正是可能帶來困難之效果，而必須密切注意者。是否某一措施（Maßnahme）是重要的，
因此必須國會自己保留，或至少基於內容明確之國會授權為之方可。此一般須依照基本法，給 予基本權利保護以重要之考慮點。無論如何最主要之基本權利保護規定，事先預定對基本權利 之侵害只能依法律，或基於法律授權方允許。此外，為確保基本權利保護之國會介入之作法，
也與向來法律保留學說見解相一致，亦即不去區別其究為侵害或給付。因此在基本權利相關領 域，所謂重要的，意指基本權利之實現，是重要的而言。」大法官陳春生，釋字第 684 號解釋 協同意見書。
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77 林合民、李震山等合著，行政法入門，2010.06，元照出版社，頁 28 以下參照。
78「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對 象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身 體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制 者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體 明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要 之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法 律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授 權之命令為依據之必要，乃屬當然。」大法官釋字 443 號解釋參照。
79 大法官釋字 709、710、711、712、713、714…號解釋等參照。
80 同法第 6 條規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」
81 「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象 之對外發生法律效果之規定。」行政程序法第 150 條第 1 項規定參照。
82 絕對法律保留又稱為「國會保留」，許宗力，論法律保留原則，收於氏著，法與國家權力，
1993.04 元照出版公司，增訂 2 版，頁 117 參照。
83 大法官釋字第 559 號參照。
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法律授權明確性原則
基於法安定性原則，乃要求國家權力之行使，尤其是公布法規範時 應力求明確。對於干涉人民權益之行為尤其必須有法律授權，且此項授 權之法律必須充分明白規定授權之內容、標的、目的及範圍。申言之，
基本權之限制亦得以法律授權法規命令85為之，亦即法律可授權行政機 關制定法規命令以補充法律之不足。惟法律之授權必須授權之目的、範 圍、及內容均具體明確，此稱之為「授權明確性原則」。
按對於人民設立工廠而有違反行政法上義務之行為，予以停工或勒 令歇業之處分，涉及人民權利之限制，依憲法第 23 條及中央法規標準 法第 5 條第 2 款規定，應以法律定之；若法律授權以命令為補充規定 者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令86。
復按對於人民違反行政法上義務之行為科處裁罰性之行政處分，涉 及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之。若 法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具
84時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律 秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機 關依職權以命令訂之。大法官釋字第 474 號理由書參照。
85行政程序法第 150 條規定：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定 人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依 據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神」。
86 大法官釋字第 390 號解釋文參照。
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體明確，然後據以發布命令，始符憲法第 23 條以法律限制人民權利之 意旨87。
87 大法官釋字第 313 號解釋文參照。另參釋字第 538、547、561、570、586、600、659、
660、661 等。
88 大法官釋字第 394 號解釋文參照。
89 憲法第 15 條規定人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職業之自由，如為增進公 共利益，於符合憲法第 23 條規定之限度內，對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得 以法律或經法律授權之命令限制之。其以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符 合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授 權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜 合判斷，迭經本院解釋闡明在案。大法官釋字第 612 號解釋文參照。
90 大法官釋字第 658 號解釋理由書參照。
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91 大法官釋字第 680 號解釋理由書參照。
92 大法官釋字第 491 號解釋文：「懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，其意義須非 難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原 則。」
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93 大法官釋字第 700 號解釋理由書參照。相同意旨參照釋字第 658、657、650、635、597、581 等。
94 大法官釋字第 524 號解釋文參照。
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法規範之實質正當性
前已述及，法規範之實效性，除須具有形式正當性外，尚須具備實質正 當性，法規範之實質正當性，旨在於處理各規範間價值決定之一致性問題，
規範之間如有上下位階關係96，下位規範不得牴觸上位規範；同級規範，適 用特別法優於普通法。
法律優位原則
法律優位原則又稱｢法律優越原則｣，任何行政行為均須合於法律規 範之意旨，不得牴觸法律，據此原則，行政行為僅須消極的不違背法律 規定即可，所以又稱消極的依法行政。而在法律優位原則的適用前，須 確認規範之位階，且法律內容須具體明確。
憲法第 171 條規定：「法律與憲法牴觸者無效。法律與憲法有無牴 觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第 172 條規定：「命令與憲法或法 律牴觸者無效。」中央法規標準法第 11 條規定：「法律不得牴觸憲法，
命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命
95 李惠宗，行政法要義，2013.08，元照出版公司，頁 35-38 參照。李惠宗，案例式法學方法 論，新學林出版股份有限公司，2010.09，一版，頁 94-99 參照。李惠宗，憲法要義，2012.09，
元照出版公司，頁 117 參照。
96 最上位階應屬成文憲法，其本身係經由制憲之民主程序，故具有直接創設實質正當性之功 能，亦即憲法之實質正當性源自於其價值之自我創造性。蓋因憲法之制定，係源自於國民之制 憲權而制憲權係法域中最優越之權利。是以，制憲權係創造憲法之權利，修憲權、立法權與行 政權均係憲法所創造之權利，故憲法本身之實質正當性乃係一種「擬制」，無可推翻。前揭註 8，頁 100 參照。
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令。」
大法官釋字第 598 號解釋文：「上開土地登記規則第 122 條第 2 項 規定…無須報經上級機關之核准。此等權限授予之規定，逾越 64 年 7 月 24 日修正公布之土地法第 37 條第 2 項之範圍，並牴觸同法第 69 條 之規定，與憲法第 23 條法律保留及第 172 條法律優位原則有違，均應 自本解釋公布之日起，至遲於屆滿一年時，失其效力97。」
比例原則
97 其他有關法律優位原則參照大法官釋字第 367、415、451、456、479 等。
97 其他有關法律優位原則參照大法官釋字第 367、415、451、456、479 等。