4.1 第一節、憲法上之依據
關於人民得向國家請求特定給付之權利內容，一般認為除需確認為 憲法明文列舉之基本權利或憲法第22 條所肯認之概括性權利（一般認為 隨社會發展，各式各樣被普遍接受而認為已成為值得保障之新型態人 權，不只限於自由權，亦包括社會權在內，能由此尋得依據）外，尚需 透過立法程序將特定基本權利予以明文化。也就是當立法者將憲法上之 基本權利內涵、範圍、目的、人民權利義務以法律加以具體特定後，才 有可能使特定基本權利產生得向國家請求給付之功能。在立法者怠於以 立法形成系爭基本權利之給付請求權時，人民可以立法者消極不作為構 成對於基本權利之侵害，而請求立法者履行其立法義務。此外，人民可 以對於立法者就特定基本權利立法形成之法律，再以憲法上所保障之該 基本權利內涵價值檢視法律對於基本權利實現充足與否。
關於面對少子化問題，剖析其成因及今後應努力之方向，既然要脫 離以往單從子女受保護、教養之權利觀察，而進一步從育齡男女之權利 地位設想。如此則應避免育齡男女因為負有對於子女保護、教養義務，
承擔過重民事、刑事、行政甚至道德之責任。使育齡男女不至於為預先 免除上開責任義務，以維護自身生存權、勞動權、財產權等人權之實現，
而選擇少生、不生。換言之，現今子女與父母之權利已形成對立關係，
壓迫育齡男女原可自由選擇生育之意志及權利，造成少子化問題。少子 化問題嚴重惡化之結果，近期可預見之問題是勞動力減少，嚴重侵蝕原 有社會福利體系、國家財政。遠期可預見之問題則是導致國家人口萎縮，
終致滅絕。所以解決少子化問題實為國家社會存續之根本問題。此問題 應該由育齡男女之權利角度加以思考，如何建構回復育齡男女自由決定 生育子女之權利，其重要性實刻不容緩。
少子化要因具有高度綜合性，由此建構之生育權保障，必然亦具綜 合性、全面性。國家為實現育齡男女之生育權，立法改善勞動法制及托 育制度，使以生育權為內涵之勞動權、托育權得以實現。經濟上之給付 措施雖然為各種法制健全所必要之內容，但是必須以生育權保障為核心 內涵進行個別權利內容加之規畫、檢討。因此，留職保育津貼、托育津 貼無法脫離勞動法制及托育法制而獨立建構其權利內涵。家庭保育津貼 及單純之兒童津貼，也應該在前開生育權保障之核心性內涵中加以建 構。換言之，各種津貼給付實現權利之方式係對國家為一定金錢之請求，
會直接牽涉到國家或相關義務提供者之財政負擔及財源重分配。必須考 量請求權利人與非請求權利人間平等權之問題，以及給付請求權之權利
（請求主體）、義務（財源負擔者）及標的內容（金額、履行期）如何特 定之問題。制度建制上，自不能脫離生育權之核心內涵、目的及範疇，
必須在各個制度進一步分別分析及檢討。
4.2 第二節、保育津貼與其他相關法制之配合
第一項 以津貼給付作為主要手段之迷思
保育津貼既然必須與個別「保育法制」相配合才足以建構完整基本 權利所需之制度，其法律性質即為非充分但必要之措施手段。所以保育 津貼給付之權利義務內容，是在個別「保育法制」充實整備後，育齡男 女仍然可能面臨無法負擔之經濟上壓力時，給付適當保育津貼，使個別
「保育法制」更加完備，以確實達到對於育齡男女生育權之保障。從而，
吾等必須認識並非一直提高各種津貼給付，即能達到保障生育權之目 的。前述日本在面對未能改善少子化問題時，雖然願意持續不懈地隨時 檢討各個層面之問題，並及時充實改進制度。但是日本所提出之新少子 化對策中，所見者僅在於提高兒童津貼金額、育嬰留職停薪期間育嬰津 貼薪資替代比例。亦即，面對成效未彰之津貼給付，其改善方式卻只是 不斷加碼，而未全面檢討相關制度及津貼給付之必要水準。如果少子化
問題持續未能改善，僅在政策上持續提高給付額度，並不能充分達到整 體提高生育率之效果。而且，保育津貼財政支出之不斷提高，對於其他 政府財政支出是否會產生不公平之排擠效應，也會造成新的問題。抑且，
如果在統計數據上確實能有效提高生育率，是否又要為了將生育率再提 高，再繼續加碼，以達到增加人口之目的？增加給付之金額是否應該設 有「停損點」？就此，津貼給付方式應該要思考，如何使保育津貼之給 付切合所需？在如何之給付程度內，適足以充分保障育齡男女之生育 權？舉托育津貼為例，如果各地方政府、企業團體或民間團體能夠提供 普及、照顧及教育品質優良，足以使育齡男女放心，且能應時、應地將 子女交托之托育服務。此時為了緩解育齡男女在托育經濟上之負擔，給 付托育津貼之方式，才能使津貼給付獲得有效及充分效益。給付金額也 不必無限制之加碼，超出托育之外之金額，否則便與目的不符。因為此 種津貼給付涉及國家財政分配，不應該使給付金額超出給付目的，否則 對其他未受給付之人顯然不公平。相對於選擇親自照顧子女之育齡男 女，包括未在職、在職者請育嬰假、在職者為照顧子女而離職之育齡男 女而言，托育津貼僅係名惠實不惠之給付。如果親自照顧子女者有其他 津貼給付措施，也不能同時再領取托育津貼。所以，只是一味提高各種 保育津貼金額，或僅仿效各國現有津貼給付種類開辦各種津貼給付，容 易造成各種保育津貼給付目的混淆，也可能造成重複領取之不公平現 象。有鑑於此，保育津貼之給付應該由上開生育權之保障為思考基礎，
才能知悉各種保育津貼金額是否已經充分滿足，以及保育津貼在與相關 制度配合下，是否可以達到回復育齡男女生育自由之目的。
第二項 建構完整兒童保育津貼-區別生養子女不同權利面向
關於各種不同兒童保育津貼，必須個別思考其在不同法制上各自獨 立之個別權利面向。生育權包含各種面向，具有某程度之複雜性，各有 其相關法制度上之個別權利面向。兒童保育津貼對應在個別相關法制 上，應該也各有其個別定位及權利面向，以扮演其在制度上為滿足生育 權保障之角色。
第一種情形，可以就托育制度下「托育津貼」之性質加以討論。托 育服務及機構之提供，使育齡男女得將部分保育六歲以下子女所需之體 力、精神付出假手於他人，而能夠將該部分時間挪用進入職場工作。反 面而言，育齡男女藉由使用托育服務及機構，未親自照顧子女，因而在 體力、精神上獲得相應之疏解，得以轉作他用。但是，此種疏解均係金 錢支出所換來的，通常必須給付托育費。所以「托育津貼」之性質定位，
就是在育齡男女將部分體力、精神之支出轉化為經濟上支出時所必須考
慮之津貼給付。縱使勞動環境有提供彈性工時或短期工時、日夜班可供 育齡男女選擇，但是勞動市場上之工作時間仍然占據大部分育齡男女之 時間。因此此種托育需求係屬於中長期需要，托育費用為中長期性之支 出，與臨時性托育需求不同。在建構完整托育法制時，「托育津貼」之權 利面向，應該考量是為了減輕托育服務及機構之對價給付，使育齡男女 能夠充分、自由選擇使用。因此，托育津貼為育齡男女提供不可缺少之 托育經濟上補充。
第二種情形，可以討論勞動保育法制上「留職保育停薪津貼」之性 質。勞動保育法制上如果由雇主提供托育服務、設施，也是屬於完備托 育法制之一部分。但是，就養育子女而言，應該給予在職場中之育齡男 女能夠選擇不使用托育服務、設施，而願意暫時離開職場，返家親自照 顧六歲以下子女之權利。勞動保育法制上應提供育齡男女請假自由及返 回職場之身分地位、工作條件之保障、重新適應職場所應有之教育訓練、
為雇主提供暫時人力補缺。育齡男女請育嬰假期間，將形成無勞動收入 之經濟上機會成本，並且將原本工作時間付出體力、精神之負擔轉變為 親自照顧子女之負擔。「留職保育津貼」之性質，是否兼及於保育子女所 付出體力、精神之對價關係，或只是單純為促使育齡男女能自由選擇親 自照顧子女而毋庸憚忌其無收入甚或喪失工作之成本給付，應該有進一 步探討之餘地。因此，如果勞動保育法制建全之目的是解決育齡男女育 兒及工作機會成本兩難之問題，留職保育津貼為其提供一定程度替代性 薪資給付，在給付金額之決定上，就應該以薪資成數加以計算。以薪資 成數作為給付金額依據，才能反應個別育齡男女面臨思考育兒所必須付 出工作機會成本之實際差異。如果育齡男女在勞動法制充分保障下，自 由選擇請育嬰假，期間並請領留職育嬰津貼，其目的已非體力、精神負 擔之對價。此外，對於已返家親自保育子女之育齡男女（除了因為體力、
精神仍無法全面負荷，或因偶而臨時事故之必要，始有使用托育服務及
精神仍無法全面負荷，或因偶而臨時事故之必要，始有使用托育服務及