論少子化時代之兒童保育津貼

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(1)國立高雄大學法律學系研究所碩士論文. 論少子化時代之兒童保育津貼. 研究生：陳筱蓉撰指導教授：簡玉聰博士. 中華民國九十八年七月.

(2) 謝. 辭. 論文能夠順利完成，首先要感謝就是指導老師簡老師的悉心指導。二年來，以固定召開研究會之方式，一方面督促我們論文進度，提供論文重要相關之法理知識，一方面同學們可以透過互相討論及意見交流，充實論文內容。在寫作此篇論文前，自己對於社會法領域所知不多；完成論文後，不可諱言，雖然論文本身仍有許多值得改進之處，但是至少找到一個值得法律人思考努力的方向，獲益良多。這段期間，除了工作，還歷經了懷孕、生子，相對壓縮了研究及論文寫作時間，感謝在學術研究上律己甚嚴之老師，能夠體諒、包容。此外，感謝秀瓊、韋利、奇芳學長，知道我住在台北，每次到高雄參加研究會，交通較為不便，多次主動幫忙搭載，節省我許多時間、花費。也感謝秀瓊、靖晏學妹義務幫忙提供許多學校資訊服務、研究會聯繫、論文發表及口試會場準備。還有要感謝一起參加研究討論的慧錚、威龍、麗容等同學及口試委員紀振清老師、邵惠玲老師。最後，想到自己曾經因為南北往返、工作繁重及子女年幼，認為自己無法好好作研究、寫論文而感到挫敗，多次萌生放棄的念頭，是在父母親及先生不斷地支持、鼓勵下，才得以在修業年限內完成論文。所以，感謝父母對我的期待及關懷，也感謝我先生分擔我的壓力，陪著我完成論文。.

(3) 論少子化時代之兒童保育津貼. 指導教授：簡玉聰博士國立高雄大學法律學系專任教授學生：陳筱蓉國立高雄大學法律學系碩士班摘. 要. 我國出生率已降至 20 萬人以下，並有逐年下降之趨勢，少子化現象會使得將來社會福利制度所仰頼當期勞動人口不足，造成社會福利破產。如果少子化現象日益嚴重，甚至有亡族滅種之可能。我國近年來始認知少子化問題之嚴重性，並積極擬定少子化政策白皮書。分析育齡男女不生、晚生、少生、難生所造成少子化問題之原因，包括社會、經濟等綜合複雜之原因。關於解決少子化問題之方法，其中有以津貼給付作為政策方針。津貼種類包括留職保育津貼、托育津貼、家庭保育津貼等。但是針對造成少子化之經濟因素，直接給付育齡男女津貼，以作為保育子女相關之經濟上補貼似乎是可採行之方式。但是由鄰近日本近年施行之對策，其中有關於津貼給付之金額不斷提高，但效果卻不彰。理由即是因為少子化原因既然非發於一端，解決方式必然不能侷限一隅，且應從法制度面需作整體通盤考量。為了解決少子化問題，相關法制度之建立，以目前學說之發展，並無法從憲法上找到相應之法源依據，故有建構育齡男女憲法上生育權利之必要。因少子化成因複雜，生育權利亦具有多面綜合之特性。在法制度之建立實現上，亦包含各種相關法制之充實及完善。相關法制包含勞動法制度及托育法制在內。在有其他配套措施而建構完善、充實之勞動法制及托育法制為前提，再給予育齡男女經濟上之補充始能盡全功。因 I.

(4) 此，津貼給付措施為解決少子化問題之必要條件，但非充分條件。留職保育津貼、托育津貼分別為勞動法制及托育法制之一環。又留職保育津貼、托育津貼為給付在職育齡男女之津貼給付措施。必須另外從社會連帶之觀點，對於未在職之育齡男女，思考其因育兒本身對於社會有所貢獻，另行給付家庭保育津貼。因此，以生育權為中心，分別探討留職保育津貼、托育津貼、家庭保育津貼之性質、應有的給付水準、權利主體、義務主體及財源。關鍵詞：少子化、社會連帶、生育權、津貼給付、兒童權利、育齡男女、育嬰留職停薪、托育制度、雙權利主體、日本少子化白皮書、保育津貼、留職保育津貼、家庭保育津貼.

(5) 目次第一章、緒論 ....................................................................................................................... 1 第一節、研究動機 ........................................................................................................... 1 第二節、研究課題 ........................................................................................................... 4 第三節、研究目的 ........................................................................................................... 6 第四節、研究方法 ........................................................................................................... 6 第五節、論文主要架構 ................................................................................................... 7 第二章、少子化要因及現況 ............................................................................................... 8 第一節、少子化要因 ....................................................................................................... 8 第二節、經濟補助之實效性問題 ................................................................................. 13 第三節、建立雙核心權利主體之必要性 ..................................................................... 15 . 第一項現行法制下兒童經濟保障 ......................................................................... 15 第二項子女扶養義務對父母財產權等權利之壓迫 ............................................. 17 第三項扶養義務社會化 ......................................................................................... 19 第三章、現行與生育相關之金錢給付制度 ..................................................................... 21 第一節、現有針對子女之給付法制及措施 ................................................................. 21 . 第一項兒童及少年福利法之規定 ......................................................................... 21 第二項直轄市、縣（市）政府自行辦理與生育子女有關之金錢給付制度 ..... 23 第三項其他法規規定之措施 ................................................................................. 31 第四項現行制度整體檢討 ..................................................................................... 34 第二節、因應少子化研議之相關津貼給付措施 ......................................................... 36 . 第一項中華民國人口政策綱領 ............................................................................. 36 第二項台灣經濟永續發展會議結論 ..................................................................... 37 第三項人口政策白皮書及實施計畫之研究內容 ................................................. 41 第四項「人口政策白皮書」公布之內容 ............................................................. 45 第三節、津貼給付作為少子化對策之探討 ................................................................. 47 . 第一項日本津貼給付與生育率間之實效相關性 ................................................. 47 I.

(6) 第二項日本與我國因應少子化對策之比較 ..........................................................56 第三項育兒津貼應為解決少子化問題之必要但非充分條件 ..............................57 第四章、津貼給付請求之權利及其法理基礎、權利內容之探討..................................59 第一節、憲法上之依據..................................................................................................59 第二節、保育津貼與其他相關法制之配合..................................................................60 . 第一項以津貼給付作為主要手段之迷思 ..............................................................60 第二項建構完整兒童保育津貼-區別生養子女不同權利面向.............................61 第五章、留職保育津貼......................................................................................................63 第一節、留職停薪照顧子女者-因保育子女而無法在職.............................................63 第二節、權利水準－個人薪資成數計算......................................................................65 第三節、權利主體..........................................................................................................69 第四節、義務主體-國家、僱主.....................................................................................71 第五節、經費來源－社會保險......................................................................................71 第六章、托育津貼..............................................................................................................75 第一節、普及托育機構為前提......................................................................................75 第二節、權利水準-接近使用可能.................................................................................76 第三節、權利主體..........................................................................................................77 第四節、社會補助..........................................................................................................78 第七章、家庭保育津貼......................................................................................................80 第一節、專職照顧者-暫時性喪失勞動力.....................................................................80 第二節、權利水準-社會救助水準以上.........................................................................82 第三節、權利主體..........................................................................................................84 第四節、制度設計-租稅收入.........................................................................................85 第五節、經濟上支援之制度設計..................................................................................86 第八章、結論......................................................................................................................87 . II.

(7) 1 第一章、緒論 1.1 第一節、研究動機我國少子化議題，近年來已逐漸引起有關當局相當之重視，並由內政部邀集相關單位，積極研議因應對策。「人口政策白皮書」尚未發布前，曾討論到育兒津貼，研議將發放育兒津貼 1 ，一名子女家庭每月給付二千元，二名子女家庭三千元，三名子女家庭五千元，以財政作評估可從零歲補助到六歲 2 。然而，嗣後發布之人口政策白皮書並未將普及性育兒津貼納入政策方向，育兒津貼之發放仍以扶助弱勢為主，並定義為對弱勢家庭之生活扶助。考其原因可能認為要顧及國家財政，且對於少子化對國家可能造成之影響尚未形成社會共識。因此，目前台灣對於人口政策尚未能建立育兒社會化之觀念，仍採取社會救助之方式 3 。在人口政策白皮書發布前，行政院已先於 2008 年 1 月 2 日宣布，自 2008 年 4 月起針對夫妻雙方均為受僱者，年收入一百五十萬元以下，且家中有二歲以下幼兒、有托育需求並將幼兒送給具專業證照保母人員照顧之家庭，每月補助三千元．低收入戶或家有二歲以下發展遲緩、身心障礙兒童托育者，. 1. 「津貼」一詞，在社會保障制度有其較普遍認知之定義，即意謂為普及式（相較於社會救助）、金錢給付（相較於實物、服務提供，如照護機構）、非付費（相較於商業保險制度）、由國家財政負擔之社會福利給付。本文將生育子女相關之津貼類型大別分為針對育齡男女親自照顧子女所付出之體力、精神之負擔，給予「有給職」之「家庭保育津貼」、針對育齡男女未親自照顧子女，而將子女交由專責個人或機構照顧、教育所需費用給予補助之「托育津貼」、針對在職之育齡男女為親自照顧子女而請數月至數年不等之育嬰假，而其請假期間因無收入而補貼之「留職保育津貼」（有稱育嬰津貼）及一般泛指政府支付一切與育兒龐大支出相關之經濟補助之單純「兒童津貼」（有稱兒童津貼，在此新聞內容則稱育兒津貼）。本文泛稱之「保育津貼」其內涵包含前述 4 種性質，惟因強調生育、養育、保護、教育子女等全部面向，而以「保育」稱之，但排除對於低於一般生活水準收入之家庭，為維持其基本生存權，而帶有社會救助性質之兒童救助或補助。 2 （中央社記者顧恆湛台北報導）內政部長李逸洋今天表示，媒體報導未來將發放育兒津貼，僅是受委託的研究團隊初步建議，內政部尚未邀集相關部會討論及進一步評估，更遑論成為政策，一切言之過早。中國時報報導，內政部「人口政策白皮書及實施計畫」研究報告出爐。為解決少子化危機，未來將發放育兒津貼，一名子女家庭每月新台幣二千元，兩名子女家庭三千元，三名子女家庭五千元。內政部晚間發布新聞稿指出，為緩和台灣人口結構因人口老化、少子化及移入人口所產生的急遽改變，維持台灣在全球化社會的競爭優勢，內政部正委託政治大學研究團隊進行「人口政策白皮書及實施計畫之研究」，但研究尚未完成，報載所提各項鼓勵生育的津貼或優惠等，都是研究團隊的初步建議。李逸洋表示，過去也曾有生育補助提議，但相關部會堅決反對，基於財政負擔考量，以及生育補助成效尚待評估，且據經續會結論，重要的是營造有利生育、養育、教育環境，及推動國家與社會分擔嬰幼兒照顧責任，以利國民婚育，維持人口年齡結構的穩定。2007 年 3 月 27 日 (http://tw.news.yahoo.com/article/url...27/5/c3zk.html) 、內政部新聞稿 (http://www.moi.gov.tw/news/hr_p.asp?NewsId=2706)。 3 內政部戶政司全球資訊網人口政策專區人口白皮書，網址：（http://www.ris.gov.tw/version96/pe_004.html）。 1.

(8) 每月則補助五千元，預計受益人數約四萬七千人，期使能建置完成社區式之托育制度，讓更多具證照、專業之保母人員投入這項工作，以達成提升托育品質、減輕家庭養育子女負擔、促進婦女在地就業及鼓勵國人生育等目標 4。然而，實施以來，高達九成六之符合條件之父母未曾請領，其原因如下：一、對於「社區保母系統」欠缺了解。二、部分父母選擇保母較重視有無愛心等抽象人格特質，而非政府有無核發執照，因而對社區系統保母之品質有所疑慮及不滿意。三、無法負擔每月一萬元以上之保母費用，而傾向託由親友（如父母之父母）照顧。四、自行照顧。因此，有人認為只允許將子女托由保母照顧之父母始得請領補助，如果是父母自行照顧子女，反而無法請領。此政策無疑造成變相處罰親自育兒父母之不公平現象 5 。況且，在缺乏充足且完善之托育照顧制度作為前提，縱使有托育補助，父母仍無法便利、安心將子女托由領有證照之保母照顧，自無從請領該項補助，以減輕托育負擔之可能，使得補助托育經費之制度美意落空。再者，每個月補助三千至五千元，相較於年收入在一百五十萬元以下之雙薪家庭而言，養兒育女需額外負擔平均每月約一萬五千元之保母費用 6 ，還不如托由較便宜之親友，甚至由自己親自扶育子女，以避免因減縮保母費用而造成保母品質降低之疑慮。如此則無法符合請領條件，使托育補助制度使用可能性大為降低。至於與托育服務同時應有之配套措施即前述 2008 年 2 月 27 日公布「人口政策白皮書」之育兒津貼及針對在職者親自育兒所發放之留職保育津貼均尚未實施，亦造成政策目的大打折扣。 2008 年 5 月 20 日台灣經過總統大選更易執政黨後，新內閣在立法院第 7 屆第 1 會期施政方針報告，在社會福利方面，就建構優質生育養育環境事項提出：（一）新婚首次購屋、生育子女換屋，一生二次享二年二 4 行政院院長張俊雄指出，2006 年召開的「臺灣經濟永續發展會議」，曾獲致結論「政府應針對受僱者規畫育嬰留職津貼，或部分負擔托育費用」，以及「針對非受僱者但有托育需求之弱勢家庭，亦應建立機制給予補助，以減輕家庭養育子女負擔」，內政部依據經續會結論，提出「居家托育管理與托育費用補助實施計畫」，透過社區保母支持系統、發放托育費用補助等措施，改善托育品質參差不齊、價格昂貴、服務不普及等問題，為推動此計畫，行政院已在 2008 年編列 15 億元經費，自 1 月起擴大社區保母支持系統，提供更便利的托育服務。行政院 2008 年 1 月 2 日第 3073 次會議。（http://www.ey.gov.tw/ct.asp?xItem=41239&ctNode=2269&mp=1） 5 托育補助不實惠？9 成 6 未請領。記者林倖妃，台北報導，中時電子報，2008 年 5 月 8 日，網址：（ http://news.chinatimes.com/2007Cti/2007Cti-News/2007Cti-News-Content/0,4521,110503+1120080508 00431,00.html）、中國時報，同日，版面：A4。 6 各縣市有各自成立之保母協會，屬於非營利組織，並規範其協會成員收費標準，因而各地標準不同，其中以費用最高之台北市為例，其保母費用為 1 萬 5 千元至 2 萬元為不等，此尚不包托逾時或臨時托育之加班費。此金額已經相當接近最低基本工資。如果托育費用高於或等於基本工資，則對於每月收入僅略高於基本工資之父母，就繳不起保母費用。所以，保母收費標準必然不受勞動法規最低基本工資之保障，不過，依人口政策白皮書中之居家托育管理實施原則之規定，1 位保母最多可同時托收包括自己子女在內合計 4 名幼兒（2 歲以下最多 2 人）。因此，如果 1 名保母同時托收 4 名幼兒，其收入也相當可觀。 2.

(9) 百萬零利率房貸（青年安心成家方案）；（二）受僱滿一年的勞工，可在子女三歲以前育嬰假期間能夠維持六成之薪資替代水準；（三）若父母未就業則可領取每月五千元育兒津貼，至子女滿二歲止等三項在經濟方面給予育齡男女、育兒父母之利多政策 7 。然而政策方針剛提出時，即引來不少爭議聲浪。諸如以臺灣房價泡沫化之情形，會誘使無力購買房屋之青年男女購屋在高價位，二年後因無法還款而斷頭拋售，或是二百萬零利率房貸並無法改善新婚及生育男女無力在大台北地區購買平均起價千萬元之合適房屋 8 。此外，六成替代薪資會使企業減少僱用女性（尤其適婚適育年齡之女性），及因替代人力難求，復職困難，造成育嬰假等同離 9 職之結果等。對此，勞委會卻表示初期僅以經濟弱勢者為優先，而且可能會以舊執政黨的規劃內容為準僅給付半年，且給付五成薪，再逐漸加碼。就算六成薪，其計算基準亦非以個人勞保投保薪資計算，而回到勞工全體平均薪資（約三萬元）之六成，即約新臺幣一萬八千元 10。有媒體指出因引發資方疑慮，又進入「研議」階段，勞委會則解釋並非暫緩，而是列為中程施政計畫，其時程為一年半。再者，關於替代人力部分，勞委會亦同意若勞工請育嬰假，其替代勞力可以找定期契約工，不受勞動基準法「延續性工作不得請定期契約工」限制 11。為了使競選時之政策實現，在 2009 年 4 月 22 日修正公布之就業保險法，正式將育嬰留職停薪津貼法制化。針對參加勞工保險之被保險人，其保險年資合計滿一年以上，子女滿 3 歲前，依性別工作平等法之規定，辦理育嬰留職停薪。其計算方式，以被保險人育嬰留職停薪之當月起前六個月平均月投保薪資百分之六十計算，於被保險人育嬰留職停薪期間，按月發給津貼，每一子女合計最長發給六個月。如同時撫育子女二人以上之情形，以發給一人為限。父母同時為被保險人者，應分別請領育嬰津貼，不得同時為. 7 立法院第 7 屆第 1 會期行政院劉院長施政方針書面報告， 2008 年 5 月 28 日，網址：（http://www.ey.gov.tw/ct.asp?xItem=42992&ctNode=1014&mp=1）。 8 2 年 200 萬免息，難買千萬屋。記者李國煌，台北報導，工商時報，2008 年 5 月 30 日，網址：（http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/080530/57/108ru.html）。優惠房價各界看法：房價高檔，學者批誘人於不當。記者王亮勻，台北報導，自由時報， 2008 年 5 月 30 日，網址：（http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/080530/78/108c3.html） 9 業界，復職沒缺，婦團，誰敢請假？記者李玉玲、許玉君、朱婉寧，台北報導，聯合新聞網，2008 年 5 月 31 日，網址：（http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/080531/2/10ayn.html）、聯合報，同日，版面：A3。 10 勞委會：育嬰津貼，弱勢優先。記者程嘉文，台北報導，聯合新聞網，2008 年 6 月 1 日，網址：（http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/080601/2/10co1.html）。 11勞資擺不平，育嬰假暫喊卡。記者薛孟杰，台北報導，中時電子報，2008 年 6 月 20 日，網址：（http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/080620/4/11ley.html）。育嬰留職停薪領投保薪資 6 成津貼最快 1.5 年。記者汪淑芬，台北報導，中央通訊社， 2008 年 5 月 30 日，網址：（http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/080530/5/10a2q.html）。勞委會:育嬰津貼積極規劃中未暫緩。記者汪淑芬，台北報導，中央通訊社， 2008 年 6 月 20 日，網址：（http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/080620/5/11myt.html）。 3.

(10) 之 12 。然而，究竟育嬰津貼給付金額之薪資應如何計算較為合理？為何採取該種計算方式？是法制度應然面還是實然面？以解決少子化問題作為思考前提，應該採取何種育嬰津貼之社會福利政策？又單單僅將育嬰津貼法制化，是否即足以解決育齡男女工作、育兒兩難之問題？為何制定後，仍然引發疑慮？究竟應有何等配套措施，始能避免政策無法落實，留為空談？實仍有加以研究探討之必要。社會體制變遷，養兒育女之費用日漸龐大，育齡男女 13 在力求自身溫飽之餘，一旦思及難以估計之養兒育女費用，幾乎不得不放棄生養子女，或「增產報國」念頭 14。政府對於我國生育率逐年降低，亦有所警覺，面對最常被提及之養兒育女沈重經濟負擔，欲採取前述選擇性托育補助及普及式育兒津貼給付作為相應改善措施。然而，是否採取直接之金錢挹注方式即能立即而有效改善生育率逐年下降之趨勢？又縱使金錢給付確屬可行之方式，應探究津貼給付之目的、對象、時機、金額等各方面課題，有無一定標準或類型化之可能，以檢視該等津貼是否與使育齡男女回復其養兒育女之意願直接相關，而不致於使津貼給付流於徒然淪為無成效之政府或社會之財政負擔。. 1.2 第二節、研究課題由於前述我國實施已久生育子女相關之金錢給付多限於社會救助一環，故政府由此展開之制度改善檢討仍未能脫離社會救助救貧以維持基本生存權等最低限度生活權利面向，與面臨少子化應採取社會保障下開展之津貼給付有所不同。此等社會救助性質之給付，雖非本文所擬探討之重點，惟於概念闡明之必要範圍內仍一併加以區別比較並且考量在制度上有無法完全偏廢之處，偶會兼論之。社會保障制度下與生育子女相關之津貼給付部分，本文將分析育齡男女所面臨少子化成因社會、經濟壓力，探討有無向國家請求給付之權利、依據、法理基礎，並進一步區別各種給付需求、內涵、必要性、給付水準、負擔及各種制度設計之可能性。 12 就業保險法修正條文第 11 條第 1 項第 4 款、第 19 條之 2。 13 「育齡」一詞，通常係指 15 歲至 49 歲間具有生育能力之女性。「育齡男女」用語則係對於國家之概念，涉及男女生子相關法律地位之場合，簡玉聰，二十一世紀少子化時代之新人權論-建構積極生育權試論，收錄於現代憲法的理論與現實-李鴻禧教授七十華誕祝賀論文集，元照出版，2007 年 9 月出版，頁 516 註 4。 14 少子化拉警報高物價壓垮增產報國念頭。記者朱武智，台北報導，中時電子報，2007 年 10 月 21 日（http://news.yam.com/chinatimes/politics/200710/20071021877707.html）、中國時報，同日，版面： A1。 4.

(11) 不可否認，育齡男女生育子女後，隨著子女成長過程，在不同年齡階段，所需付出之精神、體力、經濟負擔亦有所不同。我國立法上對於憲法保障國民有接受國民教育之義務，是在七歲進入國民小學教育開始，至十五歲完成國民中學教育止。故在家中子女七歲進入國民小學，對於子女日間之照顧負擔已有所減輕，且在子女滿七歲以後，在法律上已非無行為能力之人，而為限制行為能力之人，足見滿七歲以後之子女，身心已有一定程度之發展，與完全無法行走、言語、理解他人意思之嬰兒至牙牙學語、顢頇學步、理解能力似懂非懂之幼童，需仰賴他人二十四小時留意其身心狀況及反應，照顧者需付出相當之精神、體力、時間有所不同。縱使經濟壓力於子女成年前均無法稍解，惟在子女七歲入學後，父母需付出之精神、體力、時間等負擔將大幅度緩解。是故育齡男女會因生育子女所需面臨照顧子女之精神、體力負荷及工作取捨等挑戰，主要係針對六歲以下之學齡前兒童而言。雖在今日大部分父母或因工作緣故，或因少生子女而希望子女儘早適應團體生活，已將子女入學（幼稚園）年齡提前自小班前一年，即所謂幼幼班（二足歲之幼兒）。但是即便是幼稚園，亦多為半天，倘欲托放全日，則需另覓安親班，否則仍需額外付出精神、體力（目前社會既有普遍之工作習慣，一天多以八小時計算，縱使彈性工時亦同）。故本文擬限定以育有六歲以下兒童作為討論津貼發放對象，並以育齡男女因此所面對精神、體力等額外付出，作為在不同情況下，津貼給付差異化之理論基礎。因為津貼給付包含對保護、生育、養育、教育子女所需付出之精神、體力等進行金錢（報酬）評價，故以保育津貼稱之。此外，本文所欲討論者既為少子化問題，將普遍性地針對家有一般性六歲以下兒童因保育所需額外付出之精神、體力、經濟負擔進行探討，不及於身心障礙兒童。因為身心障礙兒童需要特別專業照顧，其在精神、體力、經濟上之更大負擔已超出一般育齡男女生育子女所可預期之疑慮，而應屬社會救助之一環。本文論述重點亦不及於所謂低收入戶之弱勢家庭子女。因為低收入戶所面臨育養兒女之困境，從自有社會問題以來即未曾稍歇。而且，低收入家庭亦非造成少子化之主要家庭族群，仍屬社會救助之問題，非本文論述之重點。本文所欲探討者，主要係針對一般所得之家庭，因考量生養子女而可能遭到精神、體力、經濟等全面性生活改變，以致於發生不婚、晚婚、晚生、難生、少生或不生之少子化問題。如何促使該等家庭之育齡男女，能如從前社會一樣，正常婚育，以回復生育率。生養子女亦可能導致原來收入足以自足之家庭，因龐大教育支出而在經濟方面受到嚴重衝擊，本會嚴重影響大部分此類家庭生養子女之意願，所以，此類家庭是否應有合理之經濟補助，亦值得加以探究。此外，為確保育齡男女之生育權，應包括生育及保育兩部分。育齡 5.

(12) 男女決定生育子女後，始有保育子女可能。故生育子女階段實為保育階段之前提。育齡男女在生育子女階段，即包括女性懷孕、生產、坐月子，此階段面臨生理與心理層面之改變，在職場上工作能力改變，身心調養之必要，倘未能有相應之滿足保障，亦會影響生育之意願，與此相應之津貼給付應屬生育津貼。此階段之制度保障為生育權利之根本問題，然因本文設定之課題為對於六歲以下子女保育階段，即有關育兒體力、精神負擔之相關津貼問題之探討，故並不擬就生育津貼之法制加以討論。惟因現有社會救助體制中，各縣市政府對於育齡男女之津貼給付，生育津貼均為重點政策，故在現有制度之介紹中，將一併提及並要言其弊 15 。. 1.3 第三節、研究目的以往關於育齡男女津貼之相關給付，不論是育嬰津貼、托育津貼、兒童津貼、家庭津貼、照顧者津貼，均著重社會學上之發展意義。即便是在法律上之探討，亦多半是以憲法第十三章基本國策作為立論依據，為方針條款之規定。因此，以往開辦各種津貼給付，多半是參照各國社會福利制度，模仿而來。各種津貼給付之內容、類型、金額、給付對象條件均會隨著政府每年財政預算編列、政策調整而有所更易。為文論著者也多半著重引介世界各國新制之介紹。較少著墨於各種津貼給付在法制上代表之意義，是否需要有其他相關配套措施？又因為欠缺各種津貼給付之法理基礎，因此，仍然有論者反對以給付津貼來作為鼓勵生育之政策。一方面是各國採行津貼給付制度，並未見到提高生育率之成效。一方面則是認為少子化是社會發展自然淘汰之現象，並不需要另外耗費社會成本，給付津貼。但是已有學者試著建構憲法上全新之生育權利 16，賦予各種津貼給付在各個法制度中有自生育權內涵發展出之各種法律上之權利。本文即擬由個別權利內容去檢視個別法制度上關於津貼給付之目的及金額水準。. 1.4 第四節、研究方法綜觀世界各國或我國現階段面對少子化衝擊所採行之對策，不論是兒童醫療補助、給付津貼、提高未成年子女免稅扣除額、強化托育照顧、. 15 關於生育津貼之研究，有蔡佩珍發表之「婦女生育津貼之研究」一文（科技管理論叢，2007 年 7 月，頁 115 至 140），其內容兼及介紹各國為解決少子化之制度問題，並由我國現有各縣市之生育津貼作比較分析，與本文研究範圍並不相同。 16. 簡玉聰前揭論文，註 13。 6.

(13) 落實產假及育嬰假等等方式，莫不有其金錢對價上之實質內涵。故津貼給付直觀而言，在生兒育女動輒需要可觀經濟負擔下，似不失為可試行之方法。然而直接予以金錢給付，不僅涉及國家財政分配問題，其金額多寡，亦涉及生育子女之人口與其他未生育子女之人口間平等問題。因此，是否單單解決經濟問題就等於解決生育問題，似乎仍有疑問，畢竟兩者間無法完全等同。又倘區分已就業、未就業、將就業、無法就業之育齡男女而論，其生育自由受到經濟因素壓迫、工作育兒難以兩全之機會成本又有所不同，故在提供實際津貼給付之同時，自應就不同面向予以差別待遇，以有效提高育齡男女生育意願。與此同時，應體認少子化所可能引發勞動力不足、老人年金制度等社會福利破產，育兒費用應部分轉由全民負擔，將育兒費用在必要範圍內轉由社會以津貼方式共同分擔。惟亦可就前開不同面向展開其制度設計，以釐清育齡男女與子女對國家應享有津貼給付之法律上權利及其內涵，確保各式各樣育兒津貼給付制度可有效改善少子化問題，並與國家職責有正當權利義務之聯結。本文擬觀察現行中央財政規劃及各級地方政府以其自有財政所提供與憲法社會安全一節以下有關社會救助、社會福利制度與保育子女有關之金錢給付措施，就現有措施加以歸納。並且介紹且參酌現階段政府針對少子化所提出之政策結論、方向及研議委託報告中所提出種種論點及方式作補充，以觀察政府就我國少子化相關問題所提出之金錢給付之法律性質定位為何。再加以分析各種給付措施是否有所不足。此外，提出與我國現象相近之日本少子化社會白皮書之具體結論，分析及比較我國與日本兩國間，就此問題採取因應措施之異同，亦就日本少子化相關對策之成效檢討其是否仍有不足之處。由此演繹各種津貼之性質、內涵，法制度上應有之權利主體、義務主體及其內容，再進一步分析、比較各種津貼之給付水準、彼此之關係及差異。. 1.5 第五節、論文主要架構本文之主要架構，除第一章為緒論，說明本文之研究動機、設定課題、研究目的及方法外，第二章先探討現代少子化之原因，尤其著眼於經濟要因作分析、經濟補助對於少子化問題改善之實效性，及建立子女及父母之雙核心權利主體之必要性作說明。第三章則列舉現行與生育相關之金錢給付制度，先針對我國目前之給付法制及措施，包括法律之規定，各直轄市、縣（市）政府自行辦理與生育子女有關之金錢給付制度，再作制度之檢討。另外介紹政府目前針對少子化問題所進行之相關研究、政策綱領目標、結論及人口政策白皮書，其中在各個法制度面與金錢給付有關之制度及相關配套措施。此 7.

(14) 外，因為我國面對少子化所產生之問題，較日本起步晚，政策面亦參照許多日本之政策。因此，簡單介紹日本面臨少子化問題以來，政府所陸續推動之人口政策，即少子化白皮書。由我國人口政策及日本少子化白皮書內容觀察，津貼給付之種類雖然廣及勞動法制、托育法制及單純津貼給付方面。但是，在內容方面均缺乏探討此三種津貼給付在其所對應之法制度層面所扮演的角色，即給付內容及水準是否有助於改善少子化。而且，我國及日本在政策研議時，均未能認識到三種津貼給付彼此間之關聯，而進行比較、分析並作整體檢討，因而有所不足。因此，本文認為上開三種津貼給付，雖然均有助於改善少子化問題，但單單提供津貼給付，並無法有效解決少子化問題。應以各個相對應之法制度建立完備為前提，再提供充分、有效之津貼給付水準，才能確實並有效解決少子化問題。第四章就上開三種津貼給付請求之權利，尋求其憲法上之權利。認為應建構全新之權利內容，即生育權。完整兒童保育津貼，即包括本文所探討之留職保育津貼、托育津貼及家庭保育津貼，必須探討其在各個對應法制上之不同權利面向。留職保育津貼是在勞動法制上，為保障育齡男女能安心留職停薪育嬰所相對應之津貼給付，為勞動權利之一環。托育津貼則屬於托育法制上，使育齡男女能充分使用托育服務，為托育權利之內涵。家庭保育津貼則為補助育兒付出，為扶養義務社會化之體現，屬於社會安全之一環。就上開三種育兒津貼，則試圖由上開觀點分析各種津貼之性質、權利水準、權利主體、義務主體及經費來源，而分別在第五章、第六章、第七章詳細討論。第六章則將前開各章節之討論，作歸納式之整合，並綜觀本文各部分研究重點作扼要式總結。. 2 第二章、少子化要因及現況 2.1 第一節、少子化要因我國總生育率自西元 1985 年即低於人口替代水準（每名婦女平均生育率低於 2.1），進入少子化時期。從此，出生率每下愈況，2006 年全國嬰兒出生已降至 20 餘萬，2007 年出生率再創新低 17，結婚率也是歷年次 17 內政部日前完成國內人口最新統計數據，2007 年新生兒為 204,414 人，出生率為千分之 8.92，平均 1 年少生了 12,000 多人，而 2007 年死亡率也創歷年新高，加上 2007 年外國移民來臺人數未顯著增加，使得 2007 年國內人口總增加率只剩千分之 3.75，亦創歷年新低。另外有一特殊現象，最近 3 年，每年出生女嬰數都少於 100,000 人，只有當年男嬰數 9 成左右，長此以往，對國內性別結構亦 8.

(15) 低，顯示國人不婚、不生之趨勢。此外，育齡男女亦有越來越晚生、少生的趨勢，以往國內婦女大多會在三十五歲以前生育兩胎；但近年來國內婦女生第一胎已明顯延至三十一、三十二歲，且為避免高齡生產風險，多半婦女不願生第二胎。倘自育齡男女角度觀察社會現狀，少子化之直接面向，不外乎緣於育齡男女未婚化、晚婚化，婚後不產化、難產化、晚產化及少產化 18 。然而，形成該等面向之社會、經濟要因，在社會要因部分，隨著教育權發展，男女學歷均高等化，初入社會年齡普遍提高，傳統上扮演生養子女任務之女性學歷同時增高，投入社會經濟活動比例較以往高，尤需面臨工作與生育保育難以兩全之抉擇；又因高度工業化、都會化結果，人口被迫往都市集中，核心家庭或折衷家庭成為家庭形式常態，以往在農業社會大家庭體制下由親族間分擔保育輔助機能式微，使育齡男女在無法兼顧工作情形下，亦被迫放棄生育 19 。至於在經濟要因部分又有來自以下各種層面之原因：一、育齡男女面臨之經濟競爭壓力。育齡男女本身受教育水準及整體經濟不景氣影響，進入職場不易，或屬打工、臨時派遣等不穩定受雇關係，使得育齡男女經濟上自立能力面臨困境。面對全球化競爭之下，欲進入職場之育齡男女，或囿於先天學習能力限制，或因學習環境、知識取得資源分配不均，後天知識技能養成受限，甚至因現今知識爆炸，造成原先所學不足，面對全球化時即處於競爭劣勢，或已屬落伍。無法進入職場者，或社會化不足者，即退縮在家中，造成晚近「宅男」、「宅女」、「乾物女」（干物女） 20 人口大為增加，其經濟、社會自立均有困難，更遑論組織家庭、生養子女。縱使具競爭優勢之男女跨過全球性競爭門檻進入職場後，仍需面對日新月異全球競爭壓力，為確保工作穩定，不被競爭淘汰，仍需不斷吸收新知、進修、再教育，在時間、精力有限情形下，亦無法思及生兒育女。在強大競爭壓力下，也造成現今社會罹患憂鬱症、躁鬱症等精神疾病人口增加，而間接造成生育、照養子女之困難。. 會產生不良影響，記者許玉君，台北報導，聯合報，2008 年 1 月 21 日。 18 簡玉聰前揭論文，註 13，頁 617-621。 19 簡玉聰前揭論文，註 13，頁 621-624。 20 宅男一詞，係由日本「男性御宅族」連用法而來，原單指熱衷於次文化的人，但在臺灣因媒體誤導，大眾又缺乏觀念所導致積非成是，已應臺灣文化不同而有所轉變，只要是那些在家裡不常出門，愛打線上遊戲、或是沒有女朋友、穿著不修邊幅、講話遲鈍，就會被自動歸類為宅男，故一般而言是指不善與人相處，或是整天待在家，生活圈只有自己之人。維基百科，網址：（http://zh.wikipedia.org/wiki）。 9.

(16) 二、育齡男女本身面對經濟上之困難。如前述現代育齡男女學歷均高等化之結果，其進入職場之時，約莫即是適婚、適育之齡，因初出社會，經濟上自無法完全自立。又因向都市集中之結果，因都市房價居高不下，物價較高，為育養子女對房屋之需求，除要求空間外，還有學區之考量，對於購屋或換屋之經濟壓力，幾乎需投注數十年所得，倘無法負擔房貸，或無法找到適合之住家，往往需仰頼原生家庭經濟及生活上補助。此種無法脫離原生家庭而自立之折衷家庭應運而生，當育齡夫妻雙方均需外出工作，為節省托育成本，將子女委由祖父母照顧。惟往往因前述全球性競爭壓力，各式各樣育兒知識及方式充斥，現代父母與祖父母對於教養方式及期待存在有顯著落差，致育齡男女對於子女照顧由祖父母或外祖父母之隔代教養有所質疑，衍生公、婆、媳、婿間之問題。現代社會中，縱使有親友足以（無償或低償）解決育兒體力之負擔，然而在教育上親友是否有足夠專業訓練，能滿足現代社會對嬰幼兒保育之期待，亦會影響其使用可能性，且因此所產生親友間之磨擦，甚至離婚之結果，亦對是否願生育子女或能否多生子女造成猶疑、妨礙。三、縱使育齡男女能自立，生養子女之經濟負擔沈重。現代社會對於生養子女之觀念，不同於傳統農業社會。農業社會時代只需使子女溫飽，得以安全成長即可，縱使稍有家庭願意付出額外金錢讓小孩接受教育以改變其家庭之現狀，亦多限於男性。對於女性而言，仍被定位在「家管」之角色，因此，女性受教程度向較不若男性重要。隨著台灣工業化過程，自 1970、1980 年代起，必須接受一定教育者，方可突破階級限制在社會上謀得一定穩定之工作。時至今日，現代社會發展到需面對全球化高度競爭，已非單靠一定程度教育即可獲得工作機會 21。在此情形下，教育尤屬必要，父母需投注更多心力栽培、教育小孩，使其在高知識經濟競爭下取得優勢競爭力，且對於男女教育之重視、投資比例已逐漸相同。甚至於自子女出生時即開始進行投資，學齡前教育盛行，諸如潛能開發、律動、感官衡平發展等課程充斥市面，「子女不要輸在起跑點上」之觀念已深入人心。在教育體制走向多元入學後，縱使進入學校接受教育，亦需投入大量金錢為子女額外補習 21 根據行政院主計處 2007 年 12 月人力資源調查統計結果，2007 年失業率 3.91%，按教育程度別觀察，以高中（職）程度者失業率 4.31%最高，較 2006 年下降 0.05 個百分點；大專及以上程度失業率 4%次之，上升 0.02 個百分點；國中及以下程度者失業率 3.22%，亦升 0.01 個百分點。按年齡層觀察，以 15 至 24 歲者失業率 10.65 居首，較 2006 年上升 0.34 個百分點；25 至 44 歲年齡失業率 3.86 次之，亦升 0.07 個百分點；45 至 64 歲年齡者失業率 2.24%，則降 0.07 百分點，行政院主計處網站，2008 年 1 月 12 日，網址：（http://www.dgbas.gov.tw/public/Attachment/812210265771.doc）。 10.

(17) 課外或課內才藝，以培育子女全面性之競爭能力。凡此種種均肇致生養子女所需經濟成本更形昂貴及沈重（積極面向支出所得 22 ）。申言之，關於生養子女之教育支出，根據台灣經濟研究民國 90 年所作之產業調查顯示，正式登記之教育服務產值為 6027.66 億，此尚不包括財務狀況不公開之補教業部分，故初估整個教育、補習等產業值應有上兆元。同年公布之家庭收支調查報告顯示，家庭消費支出中，娛樂教育及文化服務費用占 13.3%，則按此估算父母在子女教育投資上，按課程種類及金錢支出多寡，對於子女自幼至長所需支出之教育費用大致可分為四級：「1500 萬元」、「1000 萬元」、「420 萬元至 540 萬元」、「240 萬元至 400 萬 23 元」。即生育一名子女，單單其教育費用之支出即約需 400 萬元以上，此尚不包括子女至自立所需之食衣住行等費用。四、育齡男女繼續工作時之托育負擔。育齡男女倘欲兼顧工作，又無家庭親友之支援，生育子女後，需另行托育。我國目前托育措施不普及，而平價托育措施又往往令人質疑擔憂其品質。合適之保母又往往居住較遠，往返住家及工作場所需耗費時間、金錢。況且，如前所述，現代競爭激烈，育兒包含教育在內，對於保母及托育機構之選擇往往也需重視其提供之育兒教育內容。因此，育齡男女必須需付出高額之費用始能求得滿意而值得信賴之托育措施。五、停職育嬰之機會成本。倘因為了生育或養育子女所需，迫使初出社會尚未有工作，或原有穩定工作之男女需暫離職場再復職，甚至不得不離職，以親自照顧子女。其於離職期間消極面向所得未收入（相較於前述積極面向支出所得），將形成生涯經濟之重大機會成本，自亦形成壓迫育齡男女結婚生子之重要原因。針對此經濟要因，相對應之解決方式除應肯認親自育兒之價值，而給予適當報酬評價外 24，亦應在勞動法制上積極建構生養子女不得不暫離職期間之所得保障機制，及確保暫時離職後再復職之勞動關. 22 人口組成變遷與未來人口政策方向，內政部委託財團法人台灣智庫研究報告，養育一個小孩從出生到研究所畢業的成本，依居住地區生活費用高低約需新臺幣 450 萬元至 640 萬元不等，此尚不包括其他的娛樂、旅遊、或藝術學習支出。台灣少子化現象之探討，內政部網站，網站：（http://rdec.moi.gov.tw/cgi/hypage.cgi#）。 23 林瑩秋，養個小孩至少要花四百萬-無法討價還價的教育支出，財訊，2002 年 10 月，頁 110-227。 24 長期以來社會傳統均認定女性為「家庭照顧者」角色，且多為無償的，其照顧工作得不到社會認可，需透過完整家庭照顧福利政策，來轉換女性角色轉換所需要的家庭支持服務。陳貞蘭，兩性工作平等法中社會給付規定之研究，國立政治大學法律學系碩士論文，2004 年 1 月，頁 14、146。 11.

(18) 係保障 25。然而，當前雖然我國已將育嬰津貼法制化，但因為欠缺法理基礎或企業缺乏共識意願下（或因政治勢力對立嚴重），制度推行可以預見仍有諸多困難。早在育嬰留職停薪法制化前，立法院曾於 2007 年 12 月 12 日初審通性別工作平等法（原名兩性工作平等法）時，當時僅增加配偶陪產假從二天到三天。原欲在就業保險法修正草案中增訂育嬰留職停薪津貼給付，亦因朝野對於發放期間及計算方式無法取得共識，尚未能通過 26（詳見後述分析），導致性別工作平等法自通過留職停薪育嬰假後，根據人力銀行調查，請育嬰假之人數僅占生育職業婦女的百分之三，且尚有百分之五十六之企業未提供育嬰假，縱使有提供育嬰假之公司育嬰假亦屬備而不用之措施。只有少數國營事業員工或公務員受惠，因國營事業及公務員職位較有保障，且較無復職困難之隱憂 27 。六、專職照顧子女之勞務付出之經濟評價。在前述情形，育齡男女倘為了生兒育女，因而未能進入職場，或因此必須離開職場親自撫育子女，勢必會影響個人生涯規劃，且會造成家庭總體收入短少。此種經濟收入短少，亦是使育齡男女裹足不前，不願生育之原因。綜上所述，造成少子化之經濟要因，除了來自育齡男女本身經濟上之不足，如生養子女所為自己帶來經濟、生活、工作可能之經濟風險及支出外，還包括子女本身因自幼至長必要之經濟支出 28 。. 25 簡玉聰前揭論文，註 13，頁 624-626。 26 根據行政院版草案，育嬰留職停薪津貼發放金額，按上年度全體被保險人平均月投保薪資百分之五十計算，其中百分之八十於被保險人育嬰留職停薪期間按月發給，合計最長發給六個月。其餘百分之二十於被保險人育嬰留職停薪假期滿二年內，回復工作滿六個月後，按其育嬰留職停薪期間領取津貼日數計算一次發給，則依此每人每月領近 1 萬 5 千元，而國民黨團主張以全體被保險人平均月投保薪資百分之八十計算，被保險人留職停薪期間按月發放，每人每月領近 2 萬 3 千多元，最長發給二年，惟勞委會強調倘依國民黨團主張就業保險基金財務負擔過重，應以六個月較為妥當，況且失業給付也僅六個月，如果育嬰津貼給付長達 2 年，立法上有欠衡平。育嬰假津貼朝野無共識。記者施曉光，台北報導，自由時報，2007 年 12 月 13 日。育嬰假全面開放，中小企業協會理事長林秉彬直指，中小企業人力有限，可能影響中小企業主雇用年輕女性員工意願，通常一種職務只有一人負責，假如該職務負責之人請了育嬰假，勢必要另行徵募會計代理其職務，惟原本員工返回工作崗位，是否應解雇後來員工，將造成困擾，且女性員工擔心與職場脫節，且育嬰需求長期存在，倘能找得到托嬰者，員工亦多半傾向續留工作崗位；而勞動人權協會執行長王娟萍則指出，過去留職停薪假最大問題是勞工請假容易復職難，此次修法明訂罰則，且停薪期間亦非由雇主負擔薪資，津貼亦毋庸雇主負擔。記者王珮華、洪素卿，綜合報導，自由時報，2007 年 12 月 13 日。 27 媽媽好擔薪，僅 3%請育嬰假。記者林韋任，台北報導，聯合新聞網，2008 年 5 月 11 日，網址：（http://w110.news.tpc.yahoo.com/article/url/d/a/080511/2/yy4q.html）、聯合報，同日，版面：A2。56% 企業未提供育嬰假申請。記者黃翠娟，台北報導，中華日報產經產業新聞，2008 年 5 月 10 日，網址：（http://www.cdnnews.com.tw/20080511/news/cjcy/733480002008051018154799.htm）。 28 有將兒童養育成本分為（一）直接成本（direct cost）：花費在養育兒童的食物、衣服、兒童照顧費 12.

(19) 2.2 第二節、經濟補助之實效性問題針對前述少子化之經濟要因，由政府或雇主提供現金給付予有未成年子女家庭之政策制度，源起甚早。最初發展之目的係為生育子女之家庭所得平衡，並非為鼓勵生育。此等金錢給付或有稱「兒童津貼」、「兒童給付」、「子女津貼」、「家庭津貼」等等，不一而足 29，並因政府財政政策考量而引發究應採用「普及式」或「選擇性」（需資產調查）之爭議。然而，不論前述何種性質給付，均會隨著國家財政收入增減或政策改易而有所調整，寓有濃厚德政、恩惠性質，一直以來欠缺制度存在目的或必然性之探討，卻於世界各國實行已久。然而，該等給付對於提高生育子女之意願並無顯著效果，充其量僅係為已生育子女之家庭提供補充性收入而已，因其最初發展原因與解決生育率低落問題並無關係。隨著世界各國因社會經濟高度發展而產生前述少子化問題後，現金給付之鼓勵誘因政策，仍然常被提出來討論而被視為可行之政策 30。然而，在金錢給付制度設計上，亦絕不可能為了鼓勵生育而由國家或任何團體直接提供足以完全替代勞動所得，且係養育子女所需之「全額」金錢給付。否則因育齡男女與勞動人口重疊，將可能誘使育齡男女以生育作為換取給付之手段，而逃避進入勞動市場。如此將反而造成社會生產不足，致陷入財政循環困境，且與解決少子化所帶來勞動力減少現象之目的背道而馳。況且，被要求返家照顧子女者通常為女性，其結果將與現代兩性平權觀念有悖。因此，少子化經濟要因解決之方式，就表面觀之，似乎以提供足額充分金錢給付為最直接、相當之方式，惟就實際面觀察，應屬最不符合人性及社會運作發展之制度設計。再者，具有社會福利性質之社會給付方式，經常會因為何需由全民買單而遭到質疑，亦即政府在財政運用上，對於開辦該項社會福利之正當性、必要性及優先性，必然會面對來自於人民之質疑。申言之，社會福利除金錢給付外，亦強調服務給付方式。針對前述經濟要因造成育齡男女對生兒育女卻步，應思考照顧保育子女過程所需額外支出之精神、體力、時間之替代方式，提供方便、普及、負擔相當、值得信賴、具與全球先進國家知識競爭優勢之托育服務給付，使必須或. 用、教育、住宅等支出，且認直接成本會隨兒童年齡增加而增加，而第二個以上子女的出生，直接成本也會遞減；（二）非直接成本或間接成本（indirect cost）：因孩子出生導致家長減少收入，通常是母親離職、或減少工時，以照顧兒童。葉郁菁，減緩生育率下降之兒童照顧政策-OECD 國家之比較，兒童及少年福利期刊，2007 年 2 月，頁 228。 29林昭慧，外國兒童津貼之比較-兼論我國兒童津貼之實施，兒童福利論叢，1998 年 2 月，頁 114。 30 平成 19 年版少子化社會白書補章，網址：（http://www8.cao.go.jp/shoushi/whitepaper/w-2007/19webhonpen/ html/ i1411100.html）。 13.

(20) 有意在職場競爭之育齡男女毋需分憂擔心其子女之托育品質。因此，無論是原有托育機構，或委由尊長者照顧者可能引發之衝突，均應納入考量，此點對人為或非人為因素造成之單親家庭尤為重要 31。故單單實施托育補助給付將難有充分效果。例如前述 2008 年 4 月開辦以來之托育補助政策，因未能同時充實相關托育制度、人力及品質，使有托育需求者不能放心托育，導致實際能符合條件而請領者不到一成，引發批評聲浪。此例足以說明現行制度未能正視津貼給付之提供應首重托育制度之完善，建制完善後，再輔以托育補助給付，方能確實達到補助托育之目的，其金錢給付始具實效。此外，為使原在職場競爭之育齡男性或女性有自由意願選擇自行參與學齡前子女之照顧，在勞動法規應有相應之保障，使育齡男女為保護教養子女暫離職場後仍能返回職場，且返回職場後仍具有相當競爭優勢而不至於被淘汰。前述托育機構完備及勞動機制獲得保障後，育齡男女將可自由選擇繼續在職或暫時離職，有助其生涯規劃，不會因生育子女而影響其勞動市場之參與。如前所述，2008 年 5 月新內閣發表施政方針擬於育嬰假期間提供六成薪，但該政策尚未上路，即引發不切實際之批評。然而，自有不支薪育嬰假以來，實際請育嬰假者不到百分之三。造成不敢請育嬰假之原因主要為替代人力難尋，尤其是具有特殊專業者，擔心請假即等同離職，將來無復職之可能，且在企業亦同樣擔心替代人力之問題及人事成本之負擔沈重。因此，制度設計上應先能解決替代人力、復職保障及再職訓練之問題，再酌由勞、資、政府三方考量留職保育津貼之給付方式、成數，以保障育嬰期間留職停薪育齡男女經濟生活之維持。此外，對於因家庭成員分工整體考量（無論是因夫妻一方經濟能力足以供養另一方無外出工作需求，或所覓得工作薪資不如托育費用，多半會選擇在家照顧子女，以符經濟效益者），或因本身競爭力不足、現實職場供給不足等因素，而毋庸使用托育措施，自行留在家中照顧子女者，在子女六歲以前，所需付出之精神、體力負擔，並因而在長達六年期間無法適時提昇競爭力或另覓工作者，亦應肯認其對子女之勞務付出而給付相當之報酬 32，以適度鼓勵親自對育兒提供相當勞務者。此制度建立後. 31 非人為單親家庭即夫妻一方因故辭世、在監，人為單親家庭則泛指夫妻俱在，惟實際照顧者僅其中一者，如離婚、分居等，在未婚生育子女越見普遍情形下，亦應包括未婚生子之單親家庭（未經生父認領，或認領而父母未同居）。單親家庭因照顧子女者僅餘一人，縱使在世者有能力負擔扶養費，惟扶養費畢竟有限，且其為養活自己，毫無選擇必須外出工作，而必然產生之托育需求。 32 家務勞動報酬獲得法制上之肯定，首見民法夫妻財產制之增修，可略見其旨趣，如民國 1985 年 6 月 3 日修正公布民法第 1030 條之 1 第 1 項夫妻闗係存續中剩餘財產之分配請求、民國 2002 年 6 月 26 日修正公布民法第 1003 條之 1 第 1 項家庭生活費負擔需將家事勞動納入斟酌因素。 14.

(21) 再與前述托育服務及勞動法規建制配合，方能對育齡男女提供無論自主或非自主不在職，均能安心生育子女之完整保障，提高育齡男女生育子女之意願。倘將前述分析對照世界各國幼兒照顧政策之主要型態，大別可分為三種。一為親職假政策，即育齡男女生育子女後，初始幾年，得留在家庭中一段時間照顧幼兒。此政策通常即提供留職假之權利，並於留職假期間給付留職者部分收入，有些甚至還強制要求部分假期應由男性，即父親請休。二為學齡前托育及照顧政策。為減輕父母育兒負擔，對於父母托育費用之負擔為一定比例之補助。若有課後輔導等相關托育服務及制度配合，對於雙薪家庭則更為有利。三為學前兒童福利政策，此乃以「現金補助」方式給付嬰幼兒保育相關之支出，包括父或母停職或離職留在家照顧子女，而減少收入之補助，或另請人照顧所必須之費用補助 33 。由上述三種型態觀之，若以育齡男女在職與否作為區別政策之方式，必然會因此差異而在給付金額上作合理之差別待遇。故為鼓勵勞動參與率，提高社會生產力，使育齡男女自我提昇競爭優勢進入職場，仍應以建制完善托育制度及勞動法規為根本手段。在此前提下，政府再給付公平、合理且與制度目的相應之津貼給付，此時無論何種性質之經濟補助，始能確實並有效疏解育齡男女經濟壓力。此即為本文所欲檢討政府經濟補助制度實效性之前提要件及重心所在。末以，前述給付實效性之探討均著眼於育齡男女因生兒育女而增加之成本負擔。除此之外，尚可從生兒育女對將來社會勞動力之貢獻之觀點，思考育齡男女生兒育女之負擔，應部分轉化由社會及國家負擔之制度。就此而論，應有補貼子女本身生存、育成相關經濟支出負擔之必要，以確保未來勞動人口素質。此部分則與傳統討論兒童津貼之給付性質較相當。. 2.3 第三節、建立雙核心權利主體之必要性第一項現行法制下兒童經濟保障關於兒童權利保障，國際間早在 1924 年 9 月 26 日「日內瓦兒童權利宣言」即加以宣示及提倡。1959 年 11 月 20 日聯合國又公布「兒童權利宣言」，兒童人權及福利更加獲得重視。聯合國會員國更於 1989 年 11. 33 黃月純，國際上提高生育率政策分析及其對台灣教育發展的啟示，臺灣教育，2007 年 10 月，頁 24。 15.

(22) 月 20 日簽署「兒童權利公約」，要求簽約各國確實遵守 34 。「兒童權利公約」中有關兒童之權利，分為「基本權利」與「特殊權利」。「基本權利」包括生存權、人身自由權、人格權、受教育權、平等權、隱私權等等，與成人之基本人權原則上相同；「特殊權利」則是針對兒童身心發展需求、兒童不足以自立之特性，因此需要受到特別保護及照顧之權利，包括受撫育權、父母保護權、家庭成長權、優先受助權、減免刑責權等等。我國雖非聯合國會員國，未簽署兒童權利公約。但是，依我國憲法第 141 條所揭諸外交應本於獨立自主、平等互專原則，並且尊重條約及聯合國憲章之精神，我國在 1992 年依據「兒童權利公約」之基本原則制定「兒童福利法」35，足見我國在法制上及政府政策方向上亦以「兒童權利公約」之精神及原則作為努力方向。由「兒童權利公約」之制定，不難看出國際社會對於「兒童」之新觀念。兒童並非父母私有財產，應該承認以兒童作為獨立個體，可以作為權利主體，為自己爭取應有之權利。藉著兒童權利公約之訂定，全世界兒童都可享有此項權利及獲得保障。由「兒童權利公約」第 2、10、18 條之規定可以看出，該公約特別強調和支持家庭或家人在兒童生活中扮演之角色。意即，認定以「家」為社會最基本單位，必須強調父母親對兒童們應有的責任，也就是提供照顧和輔導兒童的責任。特別是在該公約第 18 條規定：「簽約國應努力使養育兒童是父母共同責任的原則獲得大家認同。父母或依其情節之法定監護人應負養育兒童之主要責任。此時，兒童的最佳利益尤其應該成為他們最關心之事」、「為保證與提升本公約所揭示之權利，簽約國應給予父母與法定監護人在擔負養育兒童責任時予以適當之協助，並保證照顧兒童之機構、設備與部門業務之發展」、「簽約國應提供一切適當措施保證父母均在工作之兒童，有權享有托育服務與托育設備之權利」，對於父母親對兒童應有的責任，有更進一步的闡釋。在提昇兒童權利之同時，強調由父母扮演兒童身心照顧及發展首要及主要角色，加重父母生育子女後所應盡之義務及責任。我國現行法制體系下，父母共同作為未成年子女之法定代理人。父 34 係聯合國統合各人種、民族及不同政治、經濟、法律、文化、家庭及教育等因素制定而成者，原則上將兒童定義在 18 歲以下，其中第 2 條為平等權、第 6 條為兒童生存發展、第 7、8 條為兒童身分權、第 9 條為親子維繫權、第 10、13 條為表意權（包括司法上意見陳述等程序上權利）、第 14 條為思想及信仰自由權、第 15 條為集會結社權、第 16 條為隱私權、第 17 條為適當資訊接近使用權、第 18 條接受保護教養權（扶育權、父母保護權）、第 19 條免受虐待遺棄權、第 24 條醫療保健權、第 26 條接受社會安全給付權、第 27 條基本生活水準保障權、第 28 條受教育權、第 31 條從事休閒、娛樂、文化活動權利、第 32 條免受經濟剝削權、第 33 條不受麻醉藥品及精神擾亂劑之危害、第 35 條免受誘拐、買賣、交易權利、第 34 條免受性剝削、第 36 條免受其他剝削權、第 37 條刑求禁止及剝奪自由、第 38 條免受暴力之權、第 40 條司法權。 35 最早於 62 年 2 月 28 日制定，但未納入「兒童權利公約」之內容，後於 92 年 5 月 28 日與少年福利法合併修正公布為兒童及少年福利法，兒童福利法即廢止。 16.

(23) 母對於未成年子女共同負有保護及教養之權利、義務（民法第 1084 條、第 1086 條、第 1089 條）。因為未成年子女具有不能維持生存且無謀生能力之特性（勞動法令對年齡 36 及職業類別之規定，以及法律對於未成年人行為能力之限制，未成年子女在自由處分財產及社會交易活動均受到限制 37 ），未成年子女無法從社會活動中獨立生存，所以，由父母負起對未成年子女之扶養義務。父母對於未成年子女之扶養義務，在父母婚姻關係存續中，包括在夫妻財產之家庭生活費用中。在父母離婚後或縱使父母無婚姻關係（如未結婚或婚姻無效），父母雙方均仍對未成年子女均負有扶養義務。甚至，父母一方或雙方有對未成年子女嚴重疏忽照顧情節嚴重而經改定監護或均喪失監護後，均仍無法卸免對於未成年子女之扶養費給付義務（民法第 1116 條之 2、第 1055 條，非訟事件法第 127 條，兒童及少年福利法第 48 條 38 ）。只有在父母本身無力維持生活時，可以減輕或免除上開扶養義務。此時，國家則會介入對未成年子女之扶養義務，提供社會救助方式之補助，以保障未成年子女維持基本生活（社會救助法第 4 條、第 5 條，兒童及少年福利法第 19 條第 1 項第 5 款、第 6 款）。綜上所述，我國現行法制下，對於未成年子女維持生存之基本經濟保障，以父母作為扶養義務主體，並且輔以社會救助制度，已能獲得相當之權利保障。相對而言，父母對於未成年子女之法定扶養義務，除了因為死亡或發生親權停止事由 39 外，幾乎無從卸責，而且最終責任主體不能轉由其他人負擔 40 ，經濟負擔自屬沈重。第二項子女扶養義務對父母財產權等權利之壓迫父母在法律上對子女之法定扶養義務經濟負擔沈重，加上今日社會經濟變遷快速、競爭全球化，父母為了能完全實現或提昇子女各式各樣權利任務之同時，對於自身生存權、勞動權、財產權等人權之實現勢必. 36 勞動基準法第 45 條至第 48 條之規範，禁止僱用未滿 15 歲之人（除國民中學畢業或經主管構關認定工作性質及環境無礙其身心健康者），而 15 歲以上未滿 16 歲之人則為童工，僱用童工需經法定代理人同意，且不得於夜間、週末工作，每日工作不得超過 8 小時，違者課處罰鍰。 37 參考民法第 13 條、第 75 條至第 85 條、第 1087 條、1088 條。 38 兒童及少年福利法第 3 條，本法所稱兒童及少年，指未滿 18 歲之人；所稱兒童，指未滿 12 歲之人；所稱少年，指 12 歲以上未滿 18 歲之人。 39 依民法第 1090 條之規定，由法院宣告停止親權或因子女為他人合法收養，而於收養關係存續中停止親子關係，此亦為民國 96 年 5 月 23 日修正公布後民法第 1077 條第 1 項所明定。 40 民法第 1115 條第 1、2 項規定，負扶養義務者有數人時，應依左列順序定其履行義務之人：（一）直系血親卑親屬。（二）直系血親尊親屬。（三）家長。（四）兄弟姊妹。（五）家屬。（六）子婦、女婿。（七）夫妻之父母。同係直系尊親屬或直系卑親屬者，以親等近者為先。由此可知，在未成年子女之父母均事實上無法扶養時，理論上應由次親等之祖父母、外祖父母負扶養義務，惟因其年齡多半已較大，故其可能因民法第 1118 條規定，因負擔扶養義務而不能維持自己生活者，免除其義務之機率更高。 17.

(24) 受到限制、壓縮。使得原本應相輔相成之父母子女關係，隨著經濟生活所受到之壓迫，某種程度轉為衝突對立關係。現代育齡男女在自身權利與子女權利成為對立狀態下，不得不放棄生育子女。此種情形使得育齡男女生育子女與否之決定自由，實際上因為受到壓抑，只能選擇少生或不生育，淪為不自由之狀態。育齡男女選擇不生育之結果，造成少子化現象。所以，要改善少子化現狀，究其根本，自應消弭前述父母權利與子女權利間之對立關係，以回復育齡男女自由決定生育子女與否之權利 41 。申言之，在建構育齡男女生育權利保障制度時，應同時考量子女及父母同時為權利主體之特性。除了為確保未來人口素質，應該繼續強調並確保子女本身權利之保障外，不能忽視照顧子女之父母自身權益之確保。如果父母因為生養子女造成本身權利受到壓迫，且此壓迫已非其獨力得以承擔，就不容易再兼顧到子女權利，使得重視子女之權利淪為空談。如果父母在生養子女前衡量無法兼顧本身及子女之權利，就會降低或放棄生育子女之意願。整個國家社會之育齡人口，如果均被迫降低或放棄生育子女之意願，少子化現象則為不得不然之結果。所以，建構育齡男女生育權利保障，應認識到子女及父母雙方之權利實為一體之兩面，應求其同時實現，不能偏廢。育齡男女生育權利保障之法理根據，可以由積極自由權或是生存權保障尋找其立論基礎。申論之，就積極自由權而言，自由人權之人權概念，自始以來被理解為對抗國家、要求國家消極不作為之權利。如果將自由權在人權概念上轉為積極權利，將使自由權之屬性曖昧不明，給予國家有過度干涉之餘地。所以，在憲法學上多捨積極自由權之主張，而另行建構足以使其自由權利內涵明確之權利，如勞動權及生存權概念之發展。因此，如果要建構要求國家在必要程度內積極介入，協助排除社會及經濟壓迫因素，回復育齡男女之生育自由權利之憲法理論，亦可循此途徑另行建構足使育齡男女應享有之生育自由權利內涵更加明確化之積極社會權概念。此外，就社會權概念而言，其中關於生存權理論，發展至二十世紀，其內容雖充實到「人民得要求國家確保其健康文化最低限度以上生活之權利」。然而，其概念自確立以來即為以目前存活在世之個人生存為保障對象，且通說仍限縮於社會救助領域。所以如果要將生存權概念內涵擴大適用到未生之次世代或尚非符合社會救助要件之育齡男女，似非易事。此外，要將育齡男女本身生育自由與生存權衝突對立可能之情形，要納入同一權利觀念接受保障，理論上亦有所矛盾。因此，為解決在目前理論上構成生育權之困難，自有建立全新之人權概念必 41 簡玉聰前揭論文，註 13，頁 630-631。 18.

(25) 要，其性質屬於社會性積極人權，人民得據此要求國家有義務積極採取足以協助排除壓迫育齡男女生育自由權利之社會及經濟要因，保障人民最低限度以上之生育自由權利 42 。對於育齡男女而言，積極生育權之權利內涵必須與前述所論述少子化要因相對應。少子化要因既係來自社會及經濟之壓迫，積極生育權之面向亦非一端，而是具相當程度之綜合性 43 。第三項扶養義務社會化積極建構生育權，使育齡男女有向政府請求排除社會及經濟要因壓迫之權利，必然會牽涉到全體國家稅收支出，及應由何人共同負擔此政策成本之問題。此時，要再深究「少子化現象」究竟是社會問題？或只是人口過盛之社會自由淘汰選擇機制？倘若認為是社會進展自由淘汰選擇機制，則國家似乎並無介入之必要。意即國家並無為育齡男女排除其所面臨社會經濟壓迫之必要，而放任育齡男女選擇不產、難產、晚產或少產，對於少子化結果視為社會發展之自然結果。抑且，認為育齡男女既然自行選擇生育子女，自應自己負起完全照顧、教養之責，此即「原因自由行為」理論，不應由國家或社會額外負出成本為其排除社會、經濟壓迫，或為其提供經濟上協助之金錢給付，此乃因無法制之基本思維。建構上開生育權利時，除了從父母及子女之個人權利觀察外，還必須加入社會連帶之觀念。也就是必須將少子化問題與高齡化社會作聯結。現代社會因為醫藥及交通進步，人口平均壽命不斷延長，人口比率重新分配，老年人口比重逐漸增加。以我國為例，我國 1993 年老年人口達總人口 7%，已經正式進入老年型國家。估計至 2026 年，65 歲以上人口比率預計將達 20.44%，2041 年時為 30.24%，2052 年時則為 63.77%（超過總人口數一半）。以往人類可以透過世代間互助、世代內互助、個人儲蓄累進所得之方式進行代間、代內或個人生命歷程重新分配。代間分配部分，主要是透過家庭進行分配，意即父母養育子女，子女長大後再奉養本身父母至老死。少子化社會，並非每個人都有子女，無法單靠家庭進行重分配。為了確保個人逐漸延長之老年期間及占整體人口組成比例逐漸昇高老年人口之基本經濟安全、健康照護、娛樂休閒等權利，政府已積極建構國民年金、長期照護等相關社會安全制度。使得縱使未生養子女之人，將來年老時，可以透過整體社會代間分配之方式，獲得足夠之社會保障。然而，國民年金給付該世代老年人口時，必需仰賴當期勞 42 簡玉聰前揭論文，註 13，頁 631-632。 43 簡玉聰前揭論文，註 13，頁 633-639。 19.