洪水平原土地使用計畫與法令

就我國土地資源利用計畫體制而言，國土規劃的最高指導原則為 國土綜合開發計畫，各階層計畫依次為區域計畫、縣市綜合發展計 畫，及都市計畫與非都市土地使用分區計畫，如圖2-4 所示。其中，

都市計畫依都市計畫法加以管理，非都市土地使用計畫則受區域計畫 法、縣（市）綜合發展計畫及非都市土地使用管制規則等規範，其餘 之計畫皆透過行政命令之方式發佈執行。

事業計畫 非都市土地使用計畫

縣市綜合發展計畫 都會區計畫

部門計畫 區域計畫

國土綜合開發計畫

都市計畫

法定計畫 非法定計畫 圖 2-4 台灣地區現行計畫體系圖

計畫性質方面，國土綜合開發計畫為最高位政策性質指導計畫，

指導中央及地方公私部門之開發建設工作；區域計畫為跨縣市(區域) 綜合性計畫，著重於非都市土地使用指導，直接規範非都市土地使用 編定，並依「區域計畫法施行細則」第十三條規定，劃定為下列使用 區：特定農業區、一般農業區、工業區、鄉村區、森林區、山坡地保 育區、風景區、國家公園區、河川區和其他使用區或專用區；縣市綜

合發展計畫涵蓋實質與非實質部門，屬行政計畫，未具法定地位。都 市計畫則為促進市、鎮及鄉街之發展，劃分為市鎮計畫、鄉街計畫及 特定區計畫三種。在國土計畫體系中，區域計畫與都市計畫雖有上下 位階關係，但實際上，都市計畫之擬定與審議並未符合區域計畫規定 之要件，且上屬的區域計畫對事業主管機關之建議計畫無實質指導與 審查權限，及充足的預算來執行整合與監督工作，以致區域計畫對都 會區之土地發展無法進行有效管理與規劃（辛晚敎，1992；楊重信，

1992；賴宗裕，1999）。

我國國土計畫體系下，國土資源管理系統區分為都市土地與非都 市土地兩大類，在過去20 多年發展偏重於經濟計畫型，其特性傾向 中央集權，以經濟計畫為主，在空間計畫發展上傾向於以經濟發展所 需之土地配置為計畫手段，國土計畫與地方計畫分屬兩個規劃體系，

在政策目標的制定上與空間發展未能成為相輔相成的體系（張隆盛，

1998）。各計畫間之整合協調方面，目前僅有區域計畫與都市計畫具 有法定地位，具指導性及整體性之國土綜合開發計畫及縣市綜合發展 計畫則無專法可循，較易隨著個人因素而改變，使得下層都市計畫與 非都市土地使用分區計畫之擬定無明確的指導，且各鄉鎮市現行計畫 體系之都市計畫區與非都市土地使用，亦受兩套不同法令體制管制，

缺乏城鄉整體之考量，造成現今國土開發之諸多問題。

現行的計畫體系隱含下列問題：未能建立國土空間發展政策、部 門計畫未能完全認同國土綜合開發計畫、欠缺整體性國土利用管制機 制、組織功能重疊、事權管理單位分散（如表 2-2 分析）、著重經濟 發展忽略環境保護和生態保育、和缺乏永續發展的管理概念。國土規 劃與管理中重經濟發展而輕環境生態保護的思維，亦呈現在國土利用 的空間差異上，造成重視都市地區而忽視非都市土地的規劃與管理。

表2-2 我國現行國土規劃與管理事權一覽表

賴宗裕（2000）針對台灣現階段國土規劃與開發提出檢討，其中，

規劃面之課題如下所述：

（一）規劃體質不良

現行規劃體系中，由於最上位之台灣綜合開發計畫缺乏法定 地位，區域計畫無實權執行上位計畫之指導，下位的都市計畫雖 具發展導向，卻以地方問題為主，在區域空間之整合上明顯不 足。因此，規劃體質便出現上位計畫有目標卻定位不明，區域計 畫缺乏執行部門，無法督導協調縣市間的規劃方向。鑑此，重點 問題在於規劃體系能否有效率地指導空間合理發展與公平地分 配資源，並進而引導土地使用態度與方式。即使現今政府企圖簡 化計畫層級，關鍵在於明確國土計畫之定位與功能，並清楚界定 其與下位計畫之關係，以及部門計畫與國土空間計畫的配合。

（二）國土規劃缺乏防災計畫之結合

現今研擬之國土綜合發展計畫草案，對於限制發展地區與可 發展地區之劃設標準，過於狹隘地界定於生態資源保護的目標，

對於災害形成之相關資訊與防災規劃工作卻相對予與忽略，如此 不僅顯現出當前國土規劃工作缺乏成長管理策略，亦使得生活、

生產、生態三生一體之平衡體系無法確立。

（三）規劃內容缺乏資源再生利用之策略

當前的國土計畫與土地政策偏重使用者導向與產業導向，忽 略資源與環境生態層面之供給屬性與限制，且未將成長管理與永 續發展的概念融入其中。因此在劃設可開發區與限制開發區時，

缺乏相關基礎研究，加以未考量水土資源的特性與限制，造成不 相容的土地使用方式或過當之開發行為。在永續發展理念的國土 規劃中，對自然環境管理，除保育環境敏感地區及自然資源的基 礎外，更須透過土地使用規劃、運輸規劃等，減少對自然環境的 需求及減少大自然成受污染的壓力。

（四）缺乏地方行動對全球性環保觀的連結

台灣於地方層面的思考面向，仍停留於鄰避設施區位的抗爭 上，無法擺脫地方利益的衝突與糾葛，進而思考地方的環保行動 如何配合全球環境議題的趨勢。

為確保國土資源之永續利用，促進區域均衡發展，內政部營建署 於民國八十六年，擬具「國土綜合發展計畫法」草案，增訂限制發展 區劃設相關規範，以確保及維護自然生態環境資源。未來國土規劃體 系調整為國土綜合發展計畫及直轄市、縣（市）綜合發展計畫，並將 區域計畫內容納入國土綜合發展計畫中，各部門計畫包括交通、環 保、產業、觀光遊憩、水資源以及農地利用與釋出等，其土地利用均 可由各目的事業主管機關依據國土綜合發展計畫及直轄市、縣（市）

綜合發展計畫指導與協調，而有關都市土地仍依都市計畫法管制。

國土綜合發展計畫

直轄市、（縣）市綜合發展計畫 中央部門計畫

都市土地

（都市計畫）

非都市土地

（非都市土地分區使用計畫）

地方部門計畫

圖2-5 台灣地區未來計畫體系圖

二、洪泛地區相關之土地管理法令

與洪泛區土地使用管理相關之法令與規定，本研究加以分類為下 列四項性質：

（一）綜合性土地使用管理法規 1. 台灣地區綜合發展計畫

因應台灣地區整體發展需要，考量人口與經濟之合理分布、

生活與工作環境之改造，並兼顧資源保育及開發目的，由行政院 經濟建設委員會擬訂「台灣地區綜合發展計畫」，於民國 68 年 3 月核定實施（行政院經濟建設委員會，1996）。本計畫為一個協 調性與指導性的原則，對於部門計畫未有強制指導的功能（楊重 信，1992），鑒於國土計畫未頒佈施行，仍屬行政命令範圍，且 計畫內容未針對防洪及排水等洪水管理相關課題進行規範。

2. 區域計畫法暨施行細則（民國 89 年 1 月 26 日修正）

我國於民國63 年公佈「區域計畫法」，以促進土地及天然資 源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，加速並健全經濟發 展，改善生活環境，增進公共福利為目標。為目前計畫體系中，

最高階層之法定計畫，此法適用於規範非都市土地使用之編定，

計畫性質著重於開發層面，對於保育方面，缺乏有效規劃生態環 境、資源特性與開發後之衝擊（蔡佳錚，2002）。僅於施行細則 第 6 條中規定，土地分區使用計畫及土地分區管制，應以文字表 明有關洪水平原管制以及天然災害防止等事項。

3. 都市計畫法暨施行細則（民國 91 年 12 月 11 日修正）

「都市計畫法」制定之目的為改善居民生活環境，並促進 市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，本法之上位計畫中，僅區域計 畫具有法定地位，而具指導性與整體性之國土綜合開發計畫與縣 市綜合發展計畫無相對應之法令可供依循，容易隨著政策變動改 變，使得下層都市計畫之擬定缺乏明確的指導與整體性，加以劇 法令地位之區域計畫無相對應之機關，造成上下位計畫執行的落 差（中國文化大學，2000）。目前台灣省、台北市與高雄市政府

分別訂有都市計畫法施行細則。「都市計畫法」及相關施行細則 並未針對洪泛區利用與管理等相關課題進行規範。相關條文如：

「都市計畫法」27 條規定，為避免重大災害之發生，當地直轄市 縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行 變更；「台灣省施行細則」第35 條則規定，擬定細部計畫時，都 市計畫書中的土地使用分區管制要點，應包括相關之防災事項。

由此可知，「都市計畫法」仍以一般傳統土地使用規劃之觀點，

涵蓋洪泛區之管理與使用。

4. 非都市土地使用管制規則（民國 91 年 5 月 31 日修正）

區域計畫公告實施後，未擬定市鎮計畫、鄉街計畫、特定區 計畫或已有計畫而須變更者，應由有關直轄市或縣（市）政府，

按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並 編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。「非都 市土地使用管制」將非都市土地劃定18 種特定目的之事業用地，

雖然使用分區與使用土地之劃定與編定種類（第 2 條），較偏重 自然資源保育土地之範疇；缺乏針對洪泛區土地做容受力與適宜

雖然使用分區與使用土地之劃定與編定種類（第 2 條），較偏重 自然資源保育土地之範疇；缺乏針對洪泛區土地做容受力與適宜