都市洪災防制策略之整合型規劃研究（二）淹水潛勢地區土地使用管制策略

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(1)都市洪災防制策略之整合型規劃研究（二）淹水潛勢地區土地使用管制策略. 內政部建築研究所委託研究報告.

(2) 092301070000G1027. 都市洪災防制策略之整合型規劃研究（二）淹水潛勢地區土地使用管制策略. 受委託者：財團法人中華建築中心研究主持人：李副教授泳龍協同主持人：薩助理教授支平研究助理：徐國城蔡旻靜. 內政部建築研究所委託研究報告中華民國九十二年十二月.

(3) 摘. 要. 關鍵詞：淹水潛勢地區、土地使用管制、分析階層程序法、產出線分析一、研究緣起洪水災害之根本問題與上游集水區以及下游都市土地的利用與規範管制有高度關係，土地使用不當時，上游土地開發將導致下游地區洪水災害的風險增高，因此，透過土地使用規劃以及依據規劃工作制定的管制手段，可於現行體制中，作為減少災害威脅的重要工具。本研究主要探討課題在透過現行土地使用管制體系及相關法令制度之檢討，針對淹水潛勢地區提出土地使用策略與管理機制，並在考量政策施行性與相關民眾權益之前提下，落實洪災防制與最適土地利用型態之目標，研提具體法規修訂建議，供未來淹水潛勢地區土地利用之參考。二、研究方法及過程在研究方法上，本研究透過分析層級程序法(AHP，Analytic Hierarchy Process)，進行專家問卷之設計與調查，探討建構淹水潛勢地區土地使用管制策略時，相關考量因素的相對重要程度。鑒於相關課題牽涉範疇廣泛，故輔以專家座談會，收斂探討課題。共計舉行二場專家座談會，問卷內容初擬後，進行第一次座談會，確認諸項因素及其評估準則的結構性與完備性；第二次專家座談則借重專家學者之經驗與觀點，針對調查結果進行討論，並整合問卷分析成果與專家意見。透過問卷之分析結果，本研究得到使用土地使用管制之策略與方式，於減輕淹水潛勢地區洪水災害時，所需考量的重要因素及其重要程度的排序關係結果。為進一步將相關發現轉化成明確之策略與法令修正建議，本研究透過產出線分析（Outcome Line Analysis），釐清. I.

(4) 現行制度在執行機制與成效上的缺失，並整合問卷所得成果，提出完整的土地使用管制策略。三、重要發現經過對我國行政檢查委託民間辦理之現狀檢討，以及對行政檢查委託民間辦理之理論基礎與類型、政府委託民間辦理行政檢查之權限基礎及委託程序、及委託民間辦理之法律關係等問題之分析檢討後，本研究對於行政檢查業務委託民間辦理法制有以下幾點重要發現：（以下略）本研究檢討過去及當前台灣土地使用管制政策及法令，探討土地使用管制法規對都市洪災影響關係，建構淹水潛勢地區土地使用管制策略，並藉由 AHP 問卷調查以及專家座談會之舉行，獲得相關考量因素的相對重要程度，並以產出線分析，釐清現行法令制度在淹水潛勢地區土地使用管制策略與相關法令上的缺失，重要發現如下：（一）透過分析階層程序法（AHP）之分析結果顯示，於土地使用管制策略研擬時，所應優先考慮的項目，依序為：c「考量河川整體流域特性之管制方式」、d「明確中央與地方權責之劃分」、e「確立政策減少未來長期災害的損失目標」、f「中央政府各部門主管機關之間的水平協調」以及g「在現行土地使用管制中納入淹水潛勢資訊」等五項準則。（二）透過產出線分析，釐清現行土地使用制度於減緩洪水災害層面之執行機制與成效，主要在「整體性的淹水潛勢地區管制概念」、「相關部門單位之責任分工」以及「管制措施之有效性」等三項標的中，仍無任何法令可為達成此三項標的行動策略。（三）對於高淹水潛勢地區之土地，應儘速根據淹水潛勢資料的分析結果，按洪水災害的機率與影響範圍，分級分區修正土地使用管制原則，包括允許使用類別、發展強度規模以及特別管制事項等；既存建築物使用方面，則是以重新訂定使用類別的方式，減少使用的強度，提高地面空間的淨空程度，並 II.

(5) 提出相關之補償機制，如：房屋稅的減免或容積移轉等配套措施。（四）為落實所提出之淹水潛勢地區土地使用管制策略，本研究針對現行法規中，相關之條文與規定進行檢討，並提出修正建議，包括：綜合性土地使用管理法規方面之「區域計畫法暨施行細則」以及「都市計畫法計畫法暨施行細則」；單一資源管理法規方面的「水利法暨施行細則」；特定地區管理法規方面之「山坡地開發建築管理辦法」；其他洪水相關法規如「災害防救法」、「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」、「都市計畫容積移轉實施辦法」、「建築法」與「都市更新條例」等。. 四、主要建議事項藉由土地之地形與地質基本條件，依災害發生種類與影響程度之不同予以有效劃分與管理，對於降低其災害發生的危險程度而言，為根本且具效率的方法。而考慮各項攸關土地利用計畫時所必需的防災設施配置、構造與緊急對應等措施，最後仍與土地利用的管制與管理制度息息相關。對於淹水潛勢地區土地使用管制策略與相關政策的施行，本研究提出下列建議：（一）目前淹水潛勢圖的假設條件與製作目的，主要用於防災應變準備以及區域排水改善之參考，欲透過淹水潛勢資料的分析結果，作為管制土地使用之依據，必須具有一定的精準度與信度基礎，民眾才會有較高之接受度；且相關的資料設定與分析範疇，亦需針對土地使用主體進行調整，方能適切於規劃工作的需要。（二）就長期性的防治洪水災害政策而言，除了逐步調整淹水潛勢地區的土地使用計畫，降低高淹水潛勢地區的發展規模與強度外，如何建立整體性的防災性公共設施配套計畫，亦為值得探討的課題，藉由二者的搭配協調，根本改善洪水災害的影響層 III.

(6) 面與衝擊，方足以建構安全、可居的生活環境。（三）就台灣地區的政經環境與民風特性，政策的制定與執行方案措施的實施，民眾的接受度與配合度，通常為政策目標能否順利達成的主要因素，尤以土地使用管制牽涉民眾財產與長期生活型態的變動，如何提昇民眾的正確認知與防災觀念教育，並在社會公平、健全補償機制以及政府經費容許範圍等層面取得平衡的立足點，為政策得以徹底落實且具明顯改善績效的關鍵。. IV.

(7) ABSTRACT Keywords: Inundation Potential, Land Use Control, Analytical Hierarchy Process, Outcome Lines. The urban flooding problem is influenced by the land use pattern. Inappropriate land uses may increase flooding risks. Therefore land use planning and controls can mitigate future losses under governmental intervention. This study examined the land use policies, explored the association between flooding and urban growth. It used expert panel discussions to confirm the factors that should be considered in mitigating losses, and adopted the AHP measure to estimate the factor weights. It revealed 5 major criteria in developing strategies. They are, the consideration of watershed characteristics, responsibility sharing among levels of government, confirmation of long-term risk reduction as the goal, horizontal coordination among central governmental institutes, and adoption of inundation potentials in land use controls. Further, the outcome-line analyses exposed the current weakness; the comprehensiveness in land use controls, intergovernmental cooperation, and effectiveness of controls. These requirements could not be fulfilled with current strategies. Thus, this study proposed its recommendations for the revision of the laws.. V.

(8) 目. 錄. 第一章緒論…………………………………………………………………………...1 1.1 研究背景與動機…………………………………………………………..1 1.2 研究目的…………………………………………………………………….2 1.3 研究內容與流程…………………………………………………………..3 第二章文獻回顧…………………………………………………………………….6 2.1 洪水災害成因與特性…………………………………………………....6 2.2 重要都市洪災歷史……………………………………………………...12 2.2.1 象神颱風…………………………………………………….……….13 2.2.2 納莉颱風…………………………………………………….……….17 2.2.3 潭美颱風………………………………………………………….….21 2.3 洪水平原土地使用管理與計畫……………………………………...24 2.3.1 洪水平原土地使用管理.…………………………………………24 2.3.2 淹水潛勢資料之應用………….…………………………………32 2.3.3 洪水平原土地使用計畫與法令.……………………………….35 2.4 現行土地使用管制於災害管理之角色……..……………………..46 第三章專家問卷設計與執行…………………………………………………...50 3.1 分析階層程序法…………………………………………………………..50 3.2 相關考量因素說明……………………………………………………….54 3.3 問卷設計與調查對象……………………………………………………60 第四章淹水潛勢地區土地使用管理之課題分析…………………….62 4.1 影響淹水潛勢地區土地使用管制因素的重要度評選…………62 4.2 專家座談會之執行與成果發現………………………………………66. VI.

(9) 4.3 淹水潛勢地區土地使用管制策略之評估－產出線分析…..68 第五章淹水潛勢地區土地使用管制策略與法令修正之研擬………..73 5.1 淹水潛勢地區土地使用管制對策之研擬……………………..….73 5.2 淹水潛勢地區土地使用管制相關法令之修正建議…………....76 第六章結論與建議………………………………………………….. ..81 6.1 結論………………………………………………………………………....81 6.2 建議…………………………………………………………………………84 6.3 建議未來研究方向……………………………………………………..85. 參考文獻……………………………………………………………………………………………86. 附錄一洪水平原相關法令彙整表………………………………….…..91 附錄二分析階層程序法（AHP）問卷…………………………………99 附錄三期中報告審查委員意見回覆表……………………………. ..107 附錄四期末報告審查委員意見回覆表……………………………. .110 附錄五第一次專家座談會議紀錄………………………………….. .112 附錄六第二次專家座談會議紀錄…………………………………....117. VII.

(10) 圖. 目. 錄. 圖 1-1 研究流程圖……………………………………………………………………5 圖 2-1 汐止、五堵及基隆市七堵地區淹水範圍圖………………………..15 圖 2-2 淡水河流域淹水範圍圖………………………………………………….19 圖 2-3 洪災對策之效用評估圖…………………………………………………..24 圖 2-4 台灣地區現行計畫體系圖………………..………………………………35 圖 2-5 台灣地區未來計畫體系圖………………..……………………………..40 圖 2-6 國土經營管理分區示意圖………………..……………………………..37 圖 3-1 分析層級程序法之階層圖………………………………………51 圖 3-2 淹水潛勢地區土地使用管制推動策略層級架構圖……………….59 圖 4-1 產出線分析程序示意圖………………………………………………….68 圖 4-2 淹水潛勢地區土地使用管制策略之產出線分析圖………………72. VIII.

(11) 表. 目. 錄. 表 2-1 民國七十年至九十年重大颱洪事件彙整表………………………12 表 2-2 我國現行國土規劃與管理事權一覽表……………………………..37 表 2-3 現行都市地區內保護區允許使用項目分類表…………………...48 表 3-1 分析層級程序法評估尺度表…………………………………………..52 表 3-2 隨機指標表…………………………………………………………………53 表 3-3 AHP 問卷之語意變數表示表…………………………………………..60 表 3-4 問卷調查名單表………………………………………………………….61 表 4-1 執行標的權重排序表…………………………………………………….62 表 4-2 「政策制定及協調機制」之各項執行準則權重排序表………63 表 4-3 「現行法令增修」之各項執行準則權重排序表………………..64 表 4-4 「居民參與及接受程度」之各項準則權重排序表…………….64 表 4-5 各評估層級權重及整體權重排序表………………………………..65 表 4-6 產出線標的與對應之現行法令彙整表……………………………..69 表 4-7 產出線標的及相對應之行動與策略補充表………………………71 表 5-1 土地使用與管制之相關法令修正建議表………………………….76. IX.

(12) 第一章緒論 1.1 研究動機與背景台灣地處亞熱帶季風區，高溫多雨，受限於地理環境的關係，地形陡峻，河川坡陡水急，集流時間短。由於部分地區地勢低漥，導致排水路渠底坡平緩，流速小，洪水宣洩不易，遇颱風或暴雨時，河川中下游流域常出現嚴重的災害。隨著國土快速開發之結果，呈現快速的都市化現象，原屬不適合開發之高淹水潛勢地區或環境敏感地區，在缺乏完備之防災措施與審查機制的情形下，進行土地使用型態之變更行為，衍生之土地不當供給與超限利用，造成地表逕流增加，提高洪水侵襲的頻率。依據內政部民國九十一年的統計資料，於民國四十七年至九十年間所發生的天然災害計有 213 次，以颱風 152 次最多，其次依序為 37 次的水災以及 17 次的地震。洪水災害之根本問題與上游集水區以及下游都市土地的利用與規範管制有高度關係，土地使用不當時，上游的土地開發將導致下游地區洪水災害的風險增高，因此，透過土地使用規劃以及依據規劃工作制定的管制手段，可於現行的體制中，作為減少災害威脅的重要工具。然而，薩支平等人（2002）研究指出，既有洪水管理多半以水利工程的方式，防堵外水溢淹，或藉由開發地區的排水工程宣洩都市洪水；對於洪水敏感地區的土地利用、都市開發總量管制、都市地表逕流管制、都市蓄水功能的維持，或是對已開發區的計畫通盤檢討，與建築使用管理等非工程性方法則較少受到重視。防洪避難系統的規劃雖是必要的防禦措施，惟災害的不確定性與環境變化，加上民眾認知不必然保證這些系統皆能符合預期，故如何採取適當、積極的管制策略，透過土地利用管制減緩災害威脅，當能減少災害發生時的避難系統負荷，為現今防洪的重要工作。行政院國家科學委員會自民國 86 年 11 月設置「防災國家型科技計畫辦公室」，整合並推動全國防災科技之研發與落實，其中在洪水 1.

(13) 相關研究方面，針對各縣市逐年分區進行淹水模式的建立與應用，獲得各種不同暴雨情形下之淹水潛勢資料，以作為各地防災工作策劃及執行的依據（陳亮全等，2000）。本研究為內政部建築研究所進行之「都市洪災防制策略之整合型規劃研究」工作中的分項研究計畫，主要研究課題在透過現行土地使用管制體系及相關法令制度之檢討，針對淹水潛勢地區提出土地使用策略與管理機制，並在考量政策施行性與相關民眾權益之前提下，落實洪災防制與最適土地利用型態之目標，研提具體法規修訂建議，供未來淹水潛勢地區土地利用之參考。. 1.2 研究目的綜合上述背景說明，本研究擬從過去及當前台灣土地使用管制政策及法令角度，深入探討對都市洪災影響關係，提出具體的淹水潛勢地區土地使用管制策略，供各級主管機關訂定土地使用管制計畫時參考，研究目的分述如下：一、藉由分析階層程序法，探討建構淹水潛勢地區土地使用管制策略時，相關考量因素的相對重要程度，以為政策制定之參考。二、透過產出線分析，就減緩洪災損失層面，釐清現行土地管理制度於執行機制與成效上的缺失，並整合上述問卷成果，提出完整的土地使用管制策略。三、針對現行土地使用制度，提出較符合現況所需之淹水潛勢地區土地使用管制策略及法令修改建議，計畫執行過程中，藉專家座談之意見整合以及地方規劃機關的溝通，強化法令修改建議的可行性。. 2.

(14) 1.3 研究內容與流程本研究主要目的為研提台灣地區淹水潛勢地區之土地使用管制策略，包括相關法令之修訂建議與政策執行之對策，研究內容與操作方法如下所述：一、檢討現行土地管理之計畫體系，釐清現存之洪水平原管理課題透過相關文獻資料之蒐集與評析，抽取適當內容做為本研究背景內容的分析基礎，並從當前台灣土地使用管制政策及法令角度，進行土地管理計畫體系之檢討，透過c綜合性法規；d單一資源管理法規；e特定區管理法規與f其他相關法規等四項層面之內容，詳加檢視，瞭解其與都市洪災防制間之關係，以釐清現存之洪水平原管理課題。二、影響淹水潛勢地區土地使用管制策略之因素評估掌握現行洪水平原管制課題及法規體系，對於洪水災害防制的相關缺失，進一步藉由專家座談會及專家（地方規劃者）學者問卷調查分析，歸納淹水潛勢地區土地使用管制策略之諸項考量因素的相對重要程度，操作概念與方法，分述如下：（一）問卷設計與調查本研究透過層級架構之組合，評量諸項影響因素之相對重要順序，採用分析層級程序法（Analytic Hierarchy Process，AHP）進行專家問卷的結果分析。AHP 主要運用在不確定(uncertainty)情況下及具有多個評估準則的決策問題上，對導出權重或順序的多重屬性及屬量準則而言，為一種適切的分析方法。至於訪談對象的選擇，將以代表專業性與地區性為原則，期能客觀呈現研究結果。（二）專家座談會之執行本研究期望藉由專家學者座談，協助淹水潛勢地區相關考量因素於分析與評估過程中，在目標、標的、與評估準則無法量化 3.

(15) 的缺失，提高資料收集與分析的內部效度（Internal Validity）。計畫執行過程中，預計舉行二次座談會，第一次專家座談會主要目的在於確認 AHP 專家問卷中諸項因素與評估準則；第二次專家座談會，預計於完成問卷之初步分析結果後舉行，將問卷分析之重要結論導入座談會的探討議題，透過專家之意見與觀點，交叉檢視淹水潛勢地區之課題。三、以產出線質化方法綜合各項影響要因之改進內容本研究採產出線（Outcome Line）質化方法，評估問卷及專家座談會所得之淹水潛勢地區土地使用管制的改善對策與成效。四、架構高淹水潛勢地區之洪災減緩策略，提供未來實務應用參考綜合上述研究內容，整合各階段成果，就防洪觀點，提出淹水潛勢地區洪災減緩策略，建議地方性規劃與土地使用管制規則的改進方向，提供各級主管機關在現有的土地使用管制法令內容，結合較為嚴格的建築使用管制方式，調整彈性較小之土地使用管制內容的適用程度。有關研究流程，參見圖 1-1。. 4.

(16) 研究動機 / 目的. 洪災減緩策略. 研究課題 / 範圍. 淹水潛勢地區. 研究方法. 文獻法. 訪談法. 分析層級程序法. 文獻回顧. 土地使用管制政策. 國內. 國土規劃體系. 國外. 其他相關法規. 特定區管理法規. 綜合性法規. 相關法令. 標. 管制項目與標準. 目. 管制方式. 單一資源管理法規. 洪水平原土地使用管制. 問題歸納整理專家及實務管理者訪談. 訪談課題確定專家問卷調查. 中央. AHP 方法分析. 地方規劃隊學者. 確立相關課題及影響因素權重質化評估. 產出線分析 1. 2. 3.. 已開發之高淹水潛勢地區洪災減緩策略研究. 工程改善（硬體）危險的告知系統（軟體）緊急對應計畫（軟體）. 地方土地使用規劃及土地使用管制建議. 圖 1-1 研究流程圖 5. 中央地方.

(17) 第二章文獻回顧 2.1 洪水災害特性與成因洪災發生之原因含括了許多複雜的因素，降雨、積雪的融化、冰雪的堵塞、山崩、潰堤、暴風雨及海嘯等自然因素為洪水災害之根源所在，但人為之各項經濟活動，則進一步加深洪災對於環境及人民生命財產的威脅。Ward（1978）認為洪水的主要成因乃由於外部的氣候作用，地區排水系統之特性，可能導致更嚴重的洪水災害。Smith（1998）則認為水災害最重要的因素，在於大氣的變化所引起的過大降雨強度。黃書禮（2000）進一步歸納洪水災害之各層面因素，包括：c氣候因素：降雨面積遼闊、降雨強度大且延時長等；d水文因素：通水斷面不足、下游地區低漥等；e人為因素：上游集水區水土保持不良、水庫崩潰等。觀察這些災害的成因，顯示地球上的任何一個角落皆可能因自然及人為的因素，致使洪災的加劇與發生，因此各地區之居民，均可能受到洪水潛感的威脅。本研究透過以往相關研究，歸納台灣洪水災害之成因，並將其概分為：c自然環境層面；d土地開發層面；e洪水管理層面以及f實質建成與人為環境層面等四個方向，各要項之探討內容，概述如下：一、自然環境層面台灣位處雨量甚為豐沛的亞熱帶地區，年平均降雨量達 2510 公釐，為世界平均降雨量為 730 公釐的 3.5 倍（歐陽嶠暉，2001），全年降雨多集中於夏季六、七、八月（姜善鑫，1991），一日降雨量可達 1,748 公釐，為世界最大單日降雨值 1,870 公釐的 93.4﹪ （吳憲雄，1999），且由於降雨之時空分佈不均，不僅無法有效利用雨水，而且更容易造成嚴重洪水災害。經常因單一事件所帶來日雨量過於龐大，常造成排水設施無法負荷。故在自然因素方面，可分為下列因素：（一）暴雨集中，水災無法完全免除 6.

(18) 台灣經常受到颱風或暴雨衝擊，降雨量經常超過 1,000 公釐，過大之降雨量促使地表逕流快速增加，加以暴雨逕流的強力沖刷地表，造成大量土石泥沙隨流而下，導致河川洪峰流量急增，超出河川所能負荷的部份，洪水夾帶大量沉泥下洩，，沿河氾濫的結果，遂成低漥地區的災害（許時雄，1995）。（二）天然地形、地質不良台灣南北縱長 384 公里，東西最大寬度僅 144 公里，中央山脈由北向南連綿不斷、高峰聳矗，地表坡度超過 20%者佔全台灣總面積 53%。此種天然地形，導致年平均逕流高達 75%；雨水接觸地面後，直接經由河川流向大海。其中河川大多自然形成東西向，自中央山脈急速流向東西方向海洋，坡陡流急的狀況下，洪水災害因此發生（許時雄，1995）。在地質構造上，台灣是一處活動帶；以第三紀變質雜岩系的地槽沉積為主。主軸亦呈南北走向，岩石構成板岩、砂岩、頁岩為主，岩層受擠壓作用形成縐摺，節理發達，邊坡穩定性差，遇到暴雨強力衝擊時常發生崩塌，土石流隨洪流下洩，增加了不少災害（許時雄，1995）。二、土地開發層面在經濟發展的需求下，由水泥打造的城市建築，雄偉的象徵著國際都市的氣派、效率和商機，被充分利用後剩下的空間才屬於「荒野」和「綠地」，零星的散佈在都市的角落。隨著時間的變化，經濟水準的提昇與人口的發展使都市範圍持續向外的擴大。支持都市發展的需求，以人工的方式改變原有的地形以增加都市的土地，相對的也改變了原有地形的功用（李至倫，2001）。土地不當開發經常是造成地區發生淹水的潛在因素，因此可分為下列因素：（一）都市開發效應 7.

(19) 台灣地區的人口逐年成長，伴隨著高度的經濟發展，都市化現象逐漸擴張，造成洪水災害發生機率的提高，薩支平（1999）將都市發展造成洪水災害的因素歸納如下： 1. 不透水舖面替代原先地表舖面，降低雨水入滲量，相對地增加了地表逕流量，只要降雨的情形發生，都市下游地區易產生積水的情形。 2. 相對於都市的快速發展，公共排水系統無法及時擴充，既有市區的都市排水設施統，難以負荷都市發展所增加之使用量。 3. 新都市地區由於不透水面積增加，造成地表逕流增加，使得在暴雨發生時，雨水直接流入排水設施，透過排水設施將洪水導入河川，造成河川流量增加，產生洪峰量提高與洪峰時間提前的情形。 4. 超抽地下水，造成地盤下陷的情形，除損害原有排水管線之外，亦阻礙了水流的排放。 5. 當都市發展時間達到一定時間後，既有之排水管線因老舊，加以維護管理不良，造成水流能力降低。（二）土地的不當利用與變遷台灣地區近二十年以來，都會地區附近，原本不適宜使用之高度敏感性土地，在人為的開發行為下，大量改變其應有之土地利用型態，地理與水文環境產生劇烈的改變。原有的天然排水路遭到破壞或不當使用，助長了淹水的嚴重性（吳仁明等，1994）。河谷地的主要功能原為滯洪區或洪泛區，並不適高密度人口住居，更不適用都市計畫興建（洪賑基，2000）。縱使如此，與水爭地現象卻有日益增加的趨勢。河道縮窄排洪不易，沿河岸低窪地區，每逢豪雨常受淹水之苦。（三）山坡地開發過量山坡地原生植被具有吸附雨水的功能，因人類為利益開發而 8.

(20) 擾動植被與表土，造成山坡地的土層缺少植物的保護。雨季來臨時，開發過的坡地不僅無法儲存雨水，還會因為降雨而造成嚴重的土石的沖蝕與坍塌等後果。在土地開發壓力逐漸提升之下，山坡地開發缺乏合理的土地適宜性規劃，不僅森林涵養水源的功能嚴重破壞，亦造成了土壤嚴重流失；引起地表逕流增大，山洪傾洩而下，亦使得河道洪峰流量遽增（謝龍生、鄧慰先，2000）。三、洪水管理層面河川上游的集水區，在人口密集的情況下，大多數漸漸往都市周邊地區發展的情況下，導致許多河川用地、河川上游的集水區受到破壞。河川下游的城鎮及城市，也因為人口增加而大興土木，積極開發外圍及鄰近的山坡地，不僅砍伐森林並舖上柏油路面，結果減少了雨水入滲的機會，大量增加了地面逕流，也增加了洪患機會。然而在洪水管理上所造成的問題，大致可分為下列因素：（一）河川行水斷面減少台灣先天上地形便是山坡陡峻、河川坡度大，加上河川上游的集水區地質脆弱，表土沖蝕量顯著，造成河川之泥砂運移量十分可觀；此種地形容易產生河道及水庫淤積，河川集水區上游經年累月的不當墾伐及超限利用下，造成水土嚴重流失，其中所挾帶的泥沙使得下游河道淤積更趨惡化，使得行水斷面減少。加上垃圾、建築廢土在河川行水道上隨意傾倒的情形，更降低了河道調洪、分洪及防洪的能力，使得洪災潛能與日俱增（謝龍生、鄧慰先，2000）。（二）計畫洪水量未適時檢討長期以來，台灣地區的水文資料與原來防洪設計的工程參考資料，十分有限，以台北地區為例，防洪計畫係以 1973 年以前的水文資料，計算出洪水重現期為 200 年保護標準。根據台北氣. 9.

(21) 象站 1898 至 2000 年之降雨資料統計分析，年總降雨量變化趨勢百年來增加 268 公釐，因此大台北地區 200 年洪水量保護標準之設計是否足夠，易受到質疑的（謝龍生，鄧慰先，2000）。最近基隆河因洪水所造成的嚴重災情，檢討發現在「基隆河治理工程初期實施計畫」中，係依據 10 年重現期之保護標準及區域排水設計之規定標準，但是在納莉及象神颱風的降雨量皆超過基隆河所能負荷的範圍，因而造成重大災情。（三）防洪與都市排水設施未能有效整合都市雨水下水道系統與河川未能有效銜接或出現河道排洪瓶頸段（如基隆河圓山附近河段），導致都市排水功能不佳，河川水位壅塞後迴水上溯等情況，進而氾濫成災（謝龍生、鄧慰先， 2000）。（四）管理維護問題在災害防救法實施前，各級災害管理單位權責不明（吳憲雄，1999），而水資源之利用與管理效率不明確，政府往往無法有效管理集水區如土地超限利用、侵占河道等違法行為。基層單位防災救災之應變能力不足，對於防洪設施設備之維護也未盡完善，降低了調洪及防洪的能力。以民國 85 年賀伯颱風為例，臺北縣土城、板橋地區即因河川下游洪泛區之防洪閘門及抽水機具未能即時妥善運作，導致堤岸內進水，造成洪災。四、實質建成與人文環境層面由於洪水的侵襲已成既有的事實，但是在實質建成環境上，是否相對的因應方式的問題，往往成了最為關鍵且主要的因素；人文社會對於災害的認知，也會影響到潛在的損失與管理。實質環境類別中，大致可分為下列三點因素：（一）設施維護經費與人力不足管理維護不善亦為洪災頻生的另一成因，地方政府限於人力 10.

(22) 不足，經費不足以及認知不正確等因素，對既成防洪、排水與防潮等設施疏於維護，使其喪失原規劃功能（王忠道等，1994）。（二）公私建物及公共設施缺乏耐洪設備及救災應變措施現行法令未強制或獎勵建築物及公共設施應具有防洪措施，且欠缺相關對策之規劃與設計準則，當淹水高度超過都市抽排水系統防洪保護水準時，無法減輕淹水損失。公私建物多未設置防洪設施，且為增加空間利用而將機電系統設置於地下層，導致地下室淹水後供電中斷，無法及時抽除積水，造成損失的擴大與時間的延長（謝龍生、鄧慰先，2000）。（三）民眾缺乏災害意識居住在汐止地區的民眾，因為長期受到颱風夾帶大量豪雨的影響，造成汐止地區經常有相當嚴重的淹水情形。汐止地區的民眾已經遭受到納莉颱風、象神颱風及桃芝颱風等颱風嚴重侵襲的影響，因此，民眾在辛樂克颱風來襲時，全部專注在裝填沙包，以防止洪水再度侵襲家園，而造成嚴重的損失，最後結果所幸並無太大損失（中國時報，2002.9.7）。以辛樂克颱風為例，台灣似乎只有常受到洪水侵襲的地方，居民才會有災害意識，而大多數不會經常受到洪水侵襲的影響，民眾大多數則缺乏災害意識，可見台灣民眾是需要在持續受到多次嚴重受創後，才會學到教訓。. 11.

(23) 2.2 重要都市洪災歷史近年來都市地區洪水災害造成嚴重的生命與財產損失，都市型洪災的特徵可區分如下（建築都市水環境計画，1991），：一、都市化程度高，各種土地開發的結果，造成原有的保水功能下降，加上下水道的排水功能與河川的排水功能間密切相關，當兩者同時作用時，亦即河川水位上升（碰上海水漲潮，河川水位高）又伴隨著下水道的排水不良，那極可能引起都市的洪災。二、局部性的豪雨，又集中在都市區域，有可能造成原設計的排水標準都無法滿足瞬間的豪雨帶來的逕流量，也有可能造成都市的洪災。例如 1982 年日本長崎出現歷史觀察紀錄最大每小時降雨量，加上都市郊區發生土石流，更加重都市的災害，包括公共設施、通信設施、發電設施等受到嚴重的損害，同時約有 20,000 部車輛受到水災損害。三、伴隨其他災害的發生，加深洪災的損害。薩支平等（2002）於「從災害管理層面探討都市洪災防制策略之研究」中，整理民國七十年至九十年期間，台灣地區重大的颱風與洪水損失事件，詳細資料如表 2-1 所示。表 2-1 民國七十年至九十年重大颱洪事件彙整表事件名稱. 性質. 時間. 死亡人數. 受傷人數. 失蹤人數. 房屋全倒. 房屋半倒. 莫瑞. 颱風. 70/07/19. 39. 20. 14. 440. 21. 九三水災. 水災. 70/09/03. 28. 4. 6. 107. 91. 西仕. 颱風. 71/08/10. 21. 9. 6. 57. 44. 安迪. 颱風. 71/09/29. 14. 25. 6. 319. 838. 六三水災. 水災. 73/06/03. 33. 6. 4. 35. 47. 韋恩. 颱風. 75/08/21. 68. 422. 19. 6624. 31532. 艾貝. 颱風. 75/09/17. 12. 39. 2. 98. 312. 資料來源：薩支平、陳亮全（2002）「從災害管理層面探討都市洪災防治策略之研究」，內政部建築研究所。 12.

(24) 續表 2-1 民國七十年至九十年重大颱洪事件彙整表事件名稱. 性質. 時間. 死亡人數. 受傷人數. 失蹤人數. 房屋全倒. 房屋半倒. 琳恩. 颱風. 76/10/23. 54. 8. 9. 254. 277. 八一四水災. 水災. 77/08/13. 18. 6. 2. 56. 90. 七二七水災. 水災. 78/07/27. 17. 3. 0. 65. 49. 莎拉. 颱風. 78/09/08. 32. 47. 20. 430. 760. 歐菲莉. 颱風. 79/06/22. 35. 10. 3. 88. 139. 楊希. 颱風. 79/08/19. 23. 15. 7. 45. 96. 提姆. 颱風. 83/07/10. 17. 70. 6. 181. 180. 道格. 颱風. 83/08/06. 11. 42. 4. 8. 64. 810 豪雨. 豪雨. 83/08/10. 18. 3. 3. 3. 11. 賀伯. 颱風. 85/07/31. 51. 463. 22. 503. 880. 溫妮. 颱風. 86/08/18. 44. 1. 84. 121. 2. 瑞伯. 颱風. 87/10/14. 28. 27. 10. 4. 26. 象神. 颱風. 89/10/31. 64. 48. 25. --. --. 納莉. 颱風. 90/9/16. 94. 265. 10. --. --. 民國 76 年琳恩颱風在台北地區造成紀錄以來最嚴重的淹水，於台北縣之雙溪、瑞芳、五堵、汐止、基隆市，與台北市的內湖、南港、松山、大安、中山等區皆產生嚴重的災情，其中，汐止部分地區淹水更深達 4 公尺（李天浩，1999），經歷此次颱災，政府於民國 78 年提出基隆河基本治理計畫，其間由於台北縣汐止、五堵地區鄰近台北都會區中心，交通便捷，該地區遂出現過度開發的情況，基隆河沿岸並有多棟大樓位於行水區，阻礙基隆河水流（鄧慰先等，2000）。其後，九年間，台北地區並未發生重大的洪水災害，直到民國八十五年的賀伯颱風，重創台北縣的土城、板橋、中和及永和地區，並於全台灣造成了 1383 棟房屋的損毀。由此可知，台灣地區的大部分都市，皆面臨在高低不等的洪水風險之下；除台北都會區在近年來經常面臨洪水的威脅，中南部地區也經常受到洪水的危害，例如高雄縣的岡山一帶，過去也有多次受到洪 13.

(25) 水災害損失的歷史經驗。為有效提出台灣淹水潛勢地區之相關土地使用管制策略，本研究延續薩支平、陳亮全（2002）針對近年來重大颱洪事件所彙整之資料，將進一步，探討其個別成因與特性。 2.2.1 象神颱風民國 89 年 10 月 30 日至 11 月 1 日受到象神颱風侵襲影響，北部及東半部地區降下局部性暴雨，由於颱風環流雲系範圍籠罩台灣陸地時間長，伴隨著豐沛雨量，造成嚴重損失（鄧慰先等，2000）。在象神颱風侵襲的三天內，共造成 64 人死亡、25 人失蹤、48 人受傷及二十五億四千餘萬元之農業損失。其中以台北地區受創最為嚴重，災害地區包括汐止、瑞芳、三芝、石門、萬里等地，尤其以汐止市最為嚴重，針對台北地區之淹水範圍及深度調查資料，進行彙整工作，其結果分述如下：一、汐止地區根據汐止防災中心於颱風期間所接獲通報，基隆河水位在 10 月 31 日 20 時開始暴漲，22 時河水已經超過安全警戒線，地勢較為低窪的五堵及橫科地區，開始傳出民宅被洪水淹沒。由於五堵地區之地勢低漥，導致五堵抽水站發生洪水滲入的情況，為顧及工作人員安全，防災中心立即下令撤離，所有防洪工作至此宣告完全棄守，造成洪水直接淹入汐止市區中心。10 月 31 日晚上至 11 月 1 日早上，共有大同路一段、新台五路、連興街、中興路、仁愛路、橫科路、汐萬路、八連路、長江街等重要市區幹道全部有淹水的情況，涵蓋區域之廣，範圍幾乎擴及整個五堵地區、橫科地區、社后地區、和市區中心帶（參見圖 2-1）。汐止市區淹水，積水之深，最高達兩層樓，超過三米半；較輕微之處，也有半公尺深。許多受災戶因來不及搬遷，結果整個屋內設備全泡水，甚至被大水所沖走，估計至少有五千戶民宅浸水。台北縣消防局立即向苗栗以北各縣市消防分隊，請求派員支. 14.

(26) 援。據統計，前來支援之警、義消、及救難人員，至少超過六百人，出動橡皮艇等各種機具，約六十餘部，另慈濟、中華基督教會等慈善單位，也調動人員到場投入救災工作，國軍部隊亦派官兵支援。象神颱風對汐止帶來了相當大的衝擊。水災的結果顯示基隆河整治計畫的失敗，土地使用之配置不當，營建棄土與垃圾任意棄置於河床的問題凸顯，河道淤積的問題尚待解決。. 資料來源：經濟部水利處第十河川局（2000），「象神颱風基隆河沿岸淹水事件報告資料」，經濟部水利處第十河川局。圖 2-1 汐止、五堵及基隆市七堵地區淹水範圍圖. 二、基隆地區基隆市於象神颱風中，所累積的雨量達 532 公釐，加上基隆河上游集水區的大量洪水，基隆河宣洩不及，產生到處氾濫的情形發生，百福社區、七堵、暖暖、碇內一帶，淹水高度達 3 至 5 公尺，全市約三分之二面積的地區淹水嚴重。 11 月 1 日 8 時位於七堵大華橋頭水位上升快速，基隆河河水漫過堤防，造成七堵明德街、崇廉街、崇義街、崇智街、崇信街、自治北街、崇孝街等開始淹水。當日 10 時，仍可藉由距離堤防 15.

(27) 頂端 3 公尺的排水孔排出，至 11 時過後，基隆河水位距堤防頂一公尺排水孔淹沒後，無法再繼續排水。根據經濟部水利處淡水河洪水預報指揮中心之調查結果，象神颱風造成七堵地區之淹水面積為 197 公頃，淹水深度平均為 2.5 公尺。暖暖地區之淹水面積為 61 公頃，淹水深度平均為 1.5 公尺。象神颱風侵襲台灣，造成台北地區受創嚴重，主要的災因分析可歸納如下：一、降雨量特大且集中象神颱風侵襲所夾帶的豪雨為造成基隆河沿岸水災之主要因素。基隆河降雨量頻率分析，象神颱風在基隆河五堵雨量站 24 小時總降雨量之降雨重現期約為 40 年，上游火燒寮雨量站 24 小時總降雨量之降雨重現期為 93 年，及五堵雨量站所測得 10 月 29 日 18 時至∼11 月 1 日 18 時共三日累積雨量發現高達 752 公釐（如圖 5.4），頻率分析結果顯示重現期為 150 年，皆遠超過「基隆河治理工程初期實施計畫」10 年重現期之保護標準及區域排水設計之規定標準。加上整治河道通水斷面積不足以宣洩此颱洪事件之洪水量，造成多處地區有淹水的情況發生。二、缺乏長期整體治理方案台北地區為台灣最繁榮且開發程度最高之區域，消除基隆河水患是改善當地居民生活環境的必要項目之一。經濟部水利署於民國 86 年 5 月提出「基隆河治理工程初期實施計畫」，初期計畫以疏浚為主要工程內容，而初期設計的十年頻率洪水量，在象神颱風侵襲之下，發現 10 年重現期的洪水保護是不足以保護台北地區受到水患的侵襲，因此須有較完整之整體治理方案，才足以降低基隆河水患的問題。三、防洪排水設施不足台北地區某些地區（如汐止、五堵地區）的淹水原因，並非 16.

(28) 全然因為基隆河洪水暴漲所造成，主因乃在於其立地條件為低窪地區，僅需稍大之降雨量，便可能導致積水，故需憑藉完善的排水系統方能減少淹水損害。因此，現行防洪設施位置及數量，皆有進一步檢討之空間。四、過度開發台北地區近年來大量開發，使得許多原有的農地、窪地成為不透水建築物及路面、停車場等過度利用，在颱風或豪雨來臨時，雨水滲透能力降低，地表逕流量增加，加上無完善之排水系統，地表逕流無法順利流至河川，大量滯留於地面而造成淹水。因不透水面積增加與排水路的人工化，原先入滲的雨量轉變成為地表逕流，快速流入河川，使得集流時間減小及直接逕流體積增加，造成洪峰流量加大與洪峰到達時間縮短。五、缺乏緊急應變措施及防範意識象神颱風侵襲台灣過程中，淡水河洪水預報指揮中心對此颱風嚴密監控，並利用淡水河流域之即時降雨監測系統，逐時預報流域各重要控制點未來三小時可能之水位及需要警戒事項，並發布洪水警報單，給各縣市政府單位及相關防災單位，請各縣市政府及民眾應提高警覺及做緊急疏散措施，但此洪水警報單之功能卻未落實於各級地方政府實施緊急疏散措施之依據，導致汐止基隆地區人員嚴重傷亡。爾後應加強防救災應變能力之養成訓練，及加強民眾之防洪觀念。六、缺乏有效治理與管理景美溪流經之集水區域為台北市與台北縣所管轄，因此流域管理上有許多缺失，例如有些河段主河道右岸為台北市所管轄，且大多已興建高保護堤防；反觀左岸為台北縣所管轄，堤防保護工程有些河段尚未興建完成。主河道之高灘地常種植高莖作物，阻礙水流之宣洩，因此景美溪流域應透過縣市合作方式共同治 17.

(29) 理，方為有效之方法。 2.2.2 納莉颱風納莉颱風於 9 月 6 日 11 時在台灣東北方海面形成，對台灣的威脅約一星期，颱風中心位置在陸地上停留時間高達 49 小時，加上移動速度相當緩慢，夾帶著豐沛的水氣的情況之下，帶來強風及豐沛雨量。納莉颱風首先台灣以北部地區帶來嚴重淹水災情，隨著其納莉颱風方向移動，中部地區隨之降下豪雨，各地紛有災情傳出，依據內政部消防署資料顯示，共造成有 94 人死亡、10 人失蹤、265 人受傷。納莉颱風襲擊台灣各地，不僅造成多處淹水，亦使得許多水利設施損毀，結果分述如下：一、台北地區納莉颱風夾帶雨量充沛，台北市抽水站因河水水位上漲，使得抽水站機房淹水，紛紛停機。在台北地區，納莉颱風共造成八座抽水站停機，分別為南港站、南湖站、濱江站、成功站、大直站、玉成站、萬芳站及洲美二站等。基隆河河水溢堤淹沒，造成南港抽水站停機，南港地區之淹水水位迅速上升，洪水沿基隆河堤防順勢而下，連帶影響下游成功抽水站正常操作。成功抽水站受到南港抽水站停機的影響，亦停止運轉，亦造成玉成抽水站停機，洪水循著雨水下水道系統，造成松山區及信義區都市地區嚴重淹水災情。根據防災國家型科技計畫辦公室（2002）調查資料顯示，納莉颱風影響下，台北市總淹水面積達 3,770 公頃，淹水深度從 0.3 公尺至 4.6 公尺；台北縣總淹水面積達 2,547 公頃，淹水深度為 0.3 公尺至 8.5 公尺；基隆市總淹水面積達 323 公頃，淹水深度從 0.3 公尺至 7.5 公尺。. 18.

(30) N W. E S. 安樂區. 北投區士林區. % U 奇岩. 社基三 U %. 大業 U % 社基一社基二 % U U % 百齡 U %. 社淡三 U %. 東華 U %. 七堵區. U % 社淡二 U %. 蘆洲 U %. 五股鄉. 文昌 U % 社淡一 U %. 洲子洋 U % 五股 U %. 福林芝山 U U % % U福德 %. 士林 U %. 溪美 U %. 社子 U %. 蘆洲市. 內湖區. 鴨母港 U % 重陽 U %. 迪化 U %. 劍潭 U 大龍% U %. 頂坎 U %. 泰山鄉忠孝 U %. 華江 U % 新海 U % 塔寮坑 U % 四汴頭 U %. 雙園 U %. 萬華區. 松山 U % 南京 U %. 中正區. 新生溝 U %. 板橋市中原 U 中和 % U %. 南港區信義區. 瓦嗂溝 U %. 永和市. 古亭 U %. 景美 U %. 萬芳 U %. 樹林鎮土城 U %. 文山區. 中和市埤腹 U %. 土城市. 3. 美玉成成% U U %. 長安 U林森 % U %. 大安區. 江子翠 U % 光復 U %. 西盛 U % 中港 % U. 長壽 U 成功 % U %. 民權 U %. 松山區. 南湖 U % U % 南港. 貴陽 U %. 新莊 U %. 新莊市. 瑞芳鎮暖暖區. 港墘 U陽光 % U %. 撫遠 U %. 中山區. 民權 U 民生% U % 長春 U %. 六館 U %. 同安 U %. 汐止市環山 U %. 錦州 U %. 大同區. 三重市. 大直北安 U % U % 濱江 U %. 中山 U % 建國 U % 圓山 %新生 U U %. 長元 U %. 0. 道南 U %. 中港 U % 實踐 U % 保儀 U %. 木新 U %. 新店市. 3. 6 公里. 比例尺 1 : 40,000. 資料來源：防災國家型科技計畫辦公室（2002），「納莉颱風災因分析及綜合檢討評估報告」，防災國家型科技計畫辦公室，NAPHM 90-17。圖 2-2 淡水河流域淹水範圍圖. 二、蘭陽地區蘭陽地區受到納莉颱風夾帶豐沛雨量的影響，淹水區域主要集中於得子口溪流域與蘭陽溪流域，其中以礁溪鄉、壯圍鄉、五結鄉及東山鄉最為嚴重，總淹水面積達 2,015 公頃，平均淹水深度為 0.6 公尺。三、桃竹苗地區桃竹苗地區淹水區域集中於南崁溪、老街溪、鳳山溪、頭前溪、客雅溪及中港溪等流域及水區，其中淹水區域以桃園市、中壢市、蘆竹鄉、八德市新竹市、竹北市、新埔鎮頭屋鄉、造橋鄉、竹南鎮等鄉鎮為主，總淹水面積達 5762.86 公頃，淹水深度從 0.2 公尺至 4 公尺不等。四、雲嘉南地區淹水區域集中於新、舊虎尾溪沿海集水區、朴子溪流域、北港溪流域、八掌溪流域及曾文溪流域等地區，受到納莉颱風影 19.

(31) 響，雲嘉南地區淹水情形，整體淹水面積達 30995 公頃，其中以嘉義地區最為嚴重，總淹水面積達 19,771 公頃，淹水深度從 0.2 公尺至 4.5 公尺。納莉颱風侵襲台灣各地，台灣許多地區雨量站之 24 小時最大累積雨量，皆超過 200 年重現期，致使排水系統無法有效運作。此下針對過去降雨、水位及淹水災情調查資料，分析其災因，提供防災管理單位作為改善之依據，其主要的災因分析可歸納如下：一、降雨量大且超過防洪設施標準納莉颱風夾帶大量豪雨造成許多排水設施無法負荷，使得河川沿岸有溢頂的情形發生，納莉風災之降雨量，已遠超過大臺北整體防洪標準 200 年重現期，不僅超出基隆河及景美溪河段之現況排洪能力，亦超過台北市現有防洪系統之保護標準。二、土地開發快速與建物過多台北地區都市發展快速土地需求量大，綠地面積逐年減少，不透水之建物與路面快速增加，雨水入滲量減少，促使地表逕流大增且匯流快速，造成原系統計畫容量不足。降雨入滲量減少之逕流量的部份，以超過當初規劃五年重現期雨量之標準，而造成許多地區發生淹水的情形。三、水情預判與資訊蒐集不足本次納莉風災造成許多重要公共設施重創，無法將寶貴即時電子資訊傳送至防災應變中心，使政府單位救災黃金時機減少許多，未來實應強化此部份電子資訊接收工作。目前之水情預測模式，完全仰賴氣象局之雨量預報與水利署之河川水位預報，但氣象局之預報資訊並未有制度化之供應方式，造成進行淹水災害潛勢之預判有較大之困擾。四、缺乏長期整體治理方案台北地區是台灣最為繁榮且開發程度最高的地區，消除基隆 20.

(32) 河水患為必要項目之一。經濟部水利署於民國 86 年 5 月提出「基隆河治理工程初期實施計畫」，初期計畫以疏浚為主要工程，以期通過十年頻率洪水量。納莉颱風侵襲之下，發現 10 年重現期的洪水保護是不足以保護台北地區受到水患的侵襲，因此須有較完整之整體治理方案，才可能足以降低基隆河水患的問題。 2.2.3 潭美颱風民國 90 年 7 月 11 日潭美颱風減弱後，成為熱帶性低氣壓，在 12 日 2 時左右於台南出海，但是卻在大高雄地區發生嚴重的積水，7 月 11 日上午 6 時至 9 時的瞬間雨量達 329 公厘，遠超過高雄市排水系統 200 年頻率年的 300 公厘暴雨。造成 5 人死亡，千餘棟樓房及其地下室積水、逾萬輛車泡水，嚴重損失。潭美颱風是近年來對於南台灣受創較為嚴重的一次，高雄市為潭美颱風侵襲下受創較嚴重的地區。經過去曾對高雄市進行之淹水範圍及深度調查資料結果，分述如下：高雄市原屬於瀉湖地形，地形結構屬於地勢低漥且排水不易的型態，隨著土地開發密度的提高，早期多處埤塘可供貯滯洪水的功能完全喪失，且地表多為不透水層，使得入滲率大為降低等種種情形的改變，導致逕流量增加且集中迅速，非常不利於排水防洪（成功大學防災研究中心，2001）。於 7 月 11 日上午 6 時至 9 時三小時之內，潭美颱風的瞬間雨量超過其原本排水設施所能容納的雨量，導致多處地區發生淹水情況的情況，主要以愛河沿岸最為嚴重，包括三民區的本館里和本和里，本館里以大裕路及明誠路口淹水高度達到 1.45 公尺；本和里的部分，本和里係為舊社區為主地區，由於排水設施無法有效發揮其功能，導致該區淹水高達最高達到 2.1 公尺。此外，寶珠溝沿岸的淹水高度最高達到 1.8 公尺，由於寶興里的原水利會灌溉排水溝遭附近居民佔用，失去原有排水功能，導致附近居民、商家有淹水情況發生。二號運河沿岸地區有多處的雨水幹管排. 21.

(33) 水匯流至此，加上此時，適逢愛河海潮位高漲，使得二號運河幾近滿水位，並且有溢頂的情況發生，運河兩側雨水幹管湧出，造成附近地區嚴重積水，在二號運河經過市區精華地段且人口集中建物密集地區，造成嚴重的損失。大量豪雨造成高雄市多處地區淹水，在高雄市共有 3700 多棟地下室有淹水的情形，包括集合式住宅 1437 棟、透天住宅 2275 棟。地下室高達上千坪，必須同時數台抽水機同時進行，才能夠在最短的時間之內，將災害損失降至最低。潭美颱風對高雄市所帶來之洪患，主要的原因可歸納如下：一、降雨量特大且集中豪雨為造成愛河沿岸水災的最主要因素。根據中央氣象局資料顯示潭美颱風，夾帶豪雨造成三小時連續降雨量更高達 329 公厘，超過二百年暴雨頻率雨量 300 公厘。潭美颱風夾帶大量集中性豪雨，加上愛河河口潮位暴漲的情況下，使得河川水量宣洩不及，二號運河更幾近滿水位並且有溢頂的情況發生，導致運河兩側雨水幹管湧出，造成附近地區嚴重積水。二、過度開發高雄市在密集開發後，農地及窪地逐漸被混凝土及柏油所取代，但是混凝土及柏油的入滲機會減少，造成地表逕流的增加且集中迅速。地表逕流增加的情況下，造成愛河洪峰到達的時間提前，加上愛河河口潮位暴漲，因而產生溢頂的現象發生。三、降雨量大且超過防洪設施標準潭美颱風之降雨量，根據中央氣象局資料顯示，潭美颱風所帶的豪雨三小時累積已超過二百年暴雨頻率雨量 300 公厘。一小時降雨最高為 126.5 公厘，已接近 100 年頻率暴雨 130 公厘，上述兩項已經遠超出高雄市防洪排水設計標準。四、機關間聯繫溝通不良 22.

(34) 潭美颱風解除警報後，所產生的豪雨，依照災害防救法第三條規定，負責單位必須由內政部轉移成為經濟部負責指揮、督導、協調的工作。潭美颱風發生時，內政部消防署與地方縣市政府消防局，彼此間因平時聯繫良好，已經建立良好關係，因此能維持很強的災情通報。由於隨著災害業務的移轉，產生經濟部與地方縣市政府消防局，無法有效的聯繫溝通，駐守人員對中央災害應變中心運作及幕僚作業的不熟悉、與地方機關以及對中央其他各部會聯繫不順等情事發生，因而產生水災搶救上溝通不良的情形發生。. 23.

(35) 2.3 洪水平原地區土地使用管理與計畫 2.3.1 洪水平原地區土地使用管理洪水與其他自然災害相似，無法完全消弭或防止，但我們卻可以努力透過各種措施與策略，減緩洪災對於人們及社會經濟層面的損失。過去，災害管理主要架構在準備、應變及重建等三項政策構面上，忽略了減災的重要性，然而，為消除或減輕自然災害對人民及其財產所帶來之長期風險，減災為一項持續性的措施，並已逐漸被公認為長期最具成本效益的方法，亦是災害管理四個階段中，支出費用最少的方法（Godschalk et al.,1999）。 White 等人(1975)探討洪災防治對策的效果，認為就災害發生的可能機會與實質對策的效益（可使用政策施行後之被害減輕費用額度計算）兩者同時考量，土地使用管理制度可以讓災害發生的機會下降且實質利益最高，如圖 2-3 所示。然而，因為土地使用計畫涉及到技術面、法制面與社會經濟面之綜合性問題時，相互之間如何有效整合，即為主管機關需綜合地區之社會經濟、災害特性等各種條件，進行政策制定的關鍵。高. 救援. 防治工事. 被害潛勢. 保險耐洪水結構. 警報. 低. 土地使用管理. －. 實現利益圖 2-3. ＋. 洪災對策之效用評估圖 24.

(36) 薩支平（1999）研究發現，已開發地區面臨洪水風險時，工程性的洪水管理方法是易於使用的管理策略；對未開發地區，非工程性的規劃方法則具較佳的效果。在非工程性方法中，既有之規劃工具是最適當的管理策略，綜合計畫、土地使用分區管制、開發許可制等方法若能適當考量洪水因素，可以有效地降低洪水風險。洪水管理策略之評估準則中，政治的接受程度最為重要，保障居民安全的效果與經濟可行性亦為重要的指標；至於社會公平性、規劃管理的方便性則是最不重要的指標，由此得知，洪水管理是典型的公共行政問題，而非純粹的管理或是工程問題。在國內的研究中，已有學者建議應逐步將非工程性措施納入規範，以便將來納入保險制度中（薛曙生，1996）。水谷武司（2002）就防災面考量土地利用的課題，認為相關土地使用管制的各項期望要求與設定要件，討論起來令人振奮，但是要落實於實際的現實面，卻是相當難以達成的理想。由於各種生活的便利與各項商業活動的聚集，有些地方已歷時久遠，無法單就防災的觀點或避難的理由而要求遷移或重新規劃。加以土地存在著高度資本累積所反映的高地價問題、土地所有權私有化以及土地資源有限性等課題的存在。都市地區之高潛在危險而又高密度發展、高地價地區與所有權細分的土地開發行為，在土地私有權絕對化而公權力不彰的都市住宅用地開發政策上，更加突顯這些既成的事實，而所耗費的各項防災工事的投資與日漸緊縮的財政預算，必須進一步在經濟效益上有所評估。因此，要落實防災的土地利用，必須導入長期性及整合性的都市計畫與地區發展計畫。在美國，洪水災害為最嚴重且造成高損失成本的自然災害，其所引起之大規模生命及財產損失，超過所有其他天然災害所合併的損失，根據總統公佈之災害中，洪災即占 80%(FEMA，1998)。美國防洪政策已發展超過 50 年， 1992 年的 Federal Interagency Floodplain Management Task Force 的報告中，針對現今與過去管理洪水平原的計畫進行評論，並依著重之面向與重點區分為三階段，分述如下 25.

(37) （Godschalk et al.,1999）：一、1900 年至 1960 年政府部門管理洪水之策略著重於工程性方法的應用。二、1960 年至 1970 年管理重點轉變為洪水保險制度與環境保護層面。三、1980 年代以後強調洪水平原之自然資源與文化上的價值，在此時期，州政府及地方政府並於災害管理之減災階段中亦扮演了重要的角色。早期洪水防範依賴工程性方法來減少洪災損失，但海堤、分洪道及其他工程性方法不僅成本昂貴會破壞自然環境，且對洪水災害的防制未必全然有效。為避免此一現象持續惡化，後續的洪災政策發展逐漸導向於非工程性的方法，如土地利用計畫、洪災保險、洪水預警系統等，以達到有效降低水患損失，而非一味依賴工程上的防護。由此可知，過去二十餘年，為有效管理洪水平原開發、利用以及資源保護，非工程方法已逐漸取代傳統的結構工程防洪方法，成為美國改善洪水災害的主要方法，亦即透過土地利用計畫、洪水預警系統、洪水平原法規、淹水潛勢圖的應用等方式，協助決策者進行洪水災害的管理及分析。 Sheaffer et al.（2002）根據美國過去的洪災經驗，認為單靠工程性的方法並無法有效控制洪水災害，藉由土地使用管制策略等非工程性方法的施行，將可促進整體洪水管理方案的完備與效益。就土地利用管理而言，藉由各種法規作為地方政府實施洪水平原管理時規範管制之依據，相關土地利用管理法規包括土地分區管制（Zoning）、土地細分規則 (Subdivision Regulations) 及建築技術規則 (Building Codes) 等（Smith,1998）。就日本的土地使用相關法規觀之，直接禁止危險地區的土地利用. 26.

(38) 行為是最積極的方式，根據日本建築基本法第 39 條規定，對於地方政府指定的災害危險地區，例如地滑及嚴重傾斜地區，淹水及海嘯侵襲等危險地區指定 17 個區域，面積高達 7,060 公頃。對於既成市街地的管理，新都市計畫法（1969 年訂定）也將防災觀點納入，將淹水及海嘯侵襲等災害發生較高的地區排除在市街化調整區域範圍外。然而對於區域的劃設仍存有相當的投機空間，其彈性決定於土地的需求與地價變動的方向。但對於危險區域明確且災害歷史完整的地區，對其週邊地區的嚴禁開發利用則是具絕對之必要性（日笠端，1998）。 1989 年日本制定的土地基本法明列土地利用的基本理念：(1)公共福祉優先，(2)適切的土地利用計畫，(3)防止土地交易的投機，(4)土地開發的利益也要負擔適當的成本；此外，地方團體與當地居民意見也要能反映於土地使用計畫中。公共利益的要素包括：安全性（safety）、保健性（health）、便利性（convenience）及寧適性（amenity）；而公部門的預算要符合經濟性（economy）。其中安全性是有關人類生命安全，亦為公共利益的首要，對於自然災害風險及火災的預防以減輕生命風險，也應有效反應於土地使用計畫範疇中。而對於提供多數人居住的都市範圍土地，特別在未來可能成為都市發展用地的區域，或已經是建成區域但需進一步開發更新地區，必須提供管制˙誘導˙開發計畫的行動方案，以日本為例，市街地整備計畫包括：c自然保全區域 I ，d自然保全區域 II ，e市街地管制區域，f新市街地開發區域， g優良市街地保存區域，h市街地再調整誘導區域，及i再發展區域。其中有關自然保全區域 II，是以防災與綠地保存相關的綜合計畫地區，其中也將淹水潛勢高的地區、河川流域範圍重要遊憩功能及土地使用困難地區予以有效管制其使用內容（日笠端，1998）。由於危險地區的土地利用成本較一般為高，加上各項公共設施的投資，就稅與公共支出資本化的觀念，公平與效率的考量也是重要的課題，必須將個別防災的責任明確化，而非轉嫁由社會全體來負擔。因此，透過保險制度的實施，尤其美國對於水災潛勢較高的地區，在 27.

(39) 新建築物的保險費用上也會相對增加，而且禁止危險區域範圍內的開發行為，並要求相關的建築結構防水措施。日本在 1991 年第 19 號颱風侵襲後，大量住宅遭受損害，相關保險金的支付高達日幣 6,000 億。因此，對於災害的保險制度漸受重視。就日本建設省的評價基準（1980 年價格），在一般平均淹水的地區，住宅損害的被害率為 0.1，被害額為 120 萬日幣，財物損失被害率 0.2，被害額為 80 萬日幣，合計 200 萬日幣。如此損害規模，以 10 年及 20 年期一次水災的頻率分別計算，被害金額平均一年分別為 20 萬日幣及 10 萬日幣。以這樣的被害額，相當於土地的負收益，按照年利率 8%的資本還原率計算，約分別為 300 萬日幣及 200 萬日幣。以這樣的金額換算 200 平方公尺住宅面積的成本，每平方公尺約分別為 1.5 萬日幣及 1 萬日幣。就日本首都圈的地勢較低地區，僅達到一般土地價格的 0.85∼0.9 倍。故對於淹水潛勢較高的地區，土地價格的評價會較一般為低。這也是充分反出土地收益價格的變動（日笠端，1998）。在澳洲，西澳政府當局認為洪水平原地區之管理必須架構在整體社會利益上，並在確保環境價值的前提下，提出健全的洪水管理準則，茲分述如下（Government of Western Australia，2000）：一、透過土地使用型態的調整，將洪水風險與損害成本最小化。二、分別釐清政府及社會大眾在洪水平原管理制度上應盡的責任。三、建立洪水預測及警告系統。四、建構符合社會經濟利益的防洪方案及策略。五、洪水災害之減緩方案與策略應著重於非工程性方法。台灣地區近年來，都市人口與經濟不斷成長，人類對居住及活動空間需求驟增，現有可開發土地已不足因應長期發展所需，傳統上被視為不宜開發的土地，如洪水平原、山坡地均大量開發為都市發展使用，其雖帶來都市機能效益，但亦對自然環境造成破壞。洪水平原、集水區與行水區大都屬環境敏感地帶，其土地利用與一般土地使用有 28.

(40) 別，不當的開發甚至未考量土地資源特性，容易對環境造成負面影響。顏清連(1994)認為台灣地區都市計畫及區域計畫在規劃土地利用之初，往往很少考慮到河川防洪的實際需要或未配合河川區域與治理計畫用地範圍，以致都市鄉鎮常往不該開發之洪氾地區發展，不僅水災風險加大，防洪成本也隨之提高。此外，台灣地區的國土規劃、土地利用規劃與管制之相關法令，對於生態敏感或具特殊資源價值地區於劃設可開發區或限制開發區時，往往缺乏相關基礎研究，加上未考量土地資源特性，造成不相容的土地使用方式或過當之開發行為，對環境及生態造成難以復原的破壞（李永展，1995）。蔡勳雄（2002）認為，現今都市河川整治工作無法配合實際都市計畫發展需求，地方政府應就現有防洪安全限度，預測在不同豪雨情況下可能侵水之危險區。加以劃定、公告以誘導適當土地利用。並針對綜合性之都市河川防洪對策提出下列數點建議：一、受限於土地利用發展現況，下游河段整修擴大極為困難，故應防止河川上下游流域之土地開發所造成的洪水流量增加，導致下游超過排水安全限度。且須避免為了上中游之社區開發利益，將下游地區作為洪泛平原或河道。二、上中游流域之社區開發，在土地利用變更之前，必須回復或維持原有之水土涵養及滯洪的機能，以抑制洪水流出量。三、為維持或增進水土涵養、滯水的功能，河川流域原有之水循環機制必須加以保護，如此方能維持穩定河川之基本流量以及地下水涵養。四、對於可能遭受洪水危害之潛勢地區，應檢討其土地利用與建築管制。並確實建立預警系統及水況情報，通知傳達等警戒避難體系。同時，考慮水災保險以分擔災害之損失。鄧慰先等（2000）則建議未來國內在減緩洪災及整備工作中，除使用一般工程性防洪措施，若能配合推動非工程性防洪措施，如水災 29.

(41) 防治教育、洪泛區之劃定與管理，水災保險制度及淹水預警系統等，民眾能瞭解水災，政府始得有效管理高淹水潛市區內的土地使用，減少或分攤居民遭受災害之損失程度，在水災發生時，提昇政府與民眾之整體應變能力，將有效減輕水患對國人之危害。薩支平等（2001）針對淹水潛勢地區之土地使用及建築規劃進行研究時，將洪水管理上的主要課題，區分為下列三個主要類別：一、管理與政策面洪水平原具有高度經濟價值，管制土地利用降低了開發者獲利的機會，勢必造成政府與人民間的衝突，以管理的角度論之，管理者認為洪水平原的管理效果不佳，乃歸因於一般民眾不遵守規定，在國民守法與教育上尚有不足之處。由土地持有者或是開發者的觀點，政府的管制缺少適當的依據，於是開發者歸咎於政府的土地使用規劃與管制不合理。在開發與管理之間，應如何權衡，為管理洪水平原的一大課題。假使將洪水的損失歸咎於政府管制不周，是否意謂開發者透過開發行為獲取暴利時，完全不需要分攤風險，為自己的不當開發行為負責？若是可以歸咎於開發者不當地使用資源，既然是不當的行為，政府又如何能置身事外呢？「風險管理」應該由誰來負責？在以往的洪水管理機制中，管理的權力集中於中央政府。中央政府有足夠的財源與充沛的人力，不足之處包括情報掌握不足（黃金山，1995）。洪水有地域性的特色﹔集水區在開發程度、地表敷蓋、及土地利用特色有相當大的差異，為求有效的管理潛在的洪水災害，完全由中央政府來主導不能全然滿足需要。洪水管理是水資源管理的一環，行政管理的範圍與集水區範圍通常不同。以地方政府為主導的管理架構，就發生上游與下游管理標準不一，甚至互相矛盾的情形。決定管理方法時，要先釐清受益者與受害者之間的責任權屬，確保政策的公平性，才能減. 30.

(42) 少上下游間的土地利用衝突。以工程性的方式是最普遍使用的方法，所有執行與管理的責任都在政府，不能將開發使用造成的風險，納入規劃與管理的考量。非工程性管理策略在國外已經行之有年，但是管理工作較為繁瑣，例如水利法規定的防洪受益費，就因為是非傳統的管理方法，在既有的政府體系下執行不易，而無法落實執行。二、開發與工程面都市化的土地開發破壞現有的植被，當暴雨來臨時，雨水入滲到地下水的量減少，滯留在地表的水分也迅速進入排水溝；因為不透水層的逕流係數較高，暴雨逕流量就大幅度地增加。除了都市化的衝擊外，非都市地區的集水區開發與山坡地濫墾，也造成了對下游地區的洪水威脅提昇。一旦原有植被受到破壞，加上人工排水設施的設置，下游的都市地區就要承受上游土地利用的外部效果。其他包括都市地區內的排水渠道淤積；台灣的鐵公路大多是南北向，而排水是東西向的，因為道路的阻絕，造成洪水的宣洩不易等。（蔡常泰，1995）三、都市土地利用與管制面洪水平原過度利用增加了暴露於洪水的機會，也提高下游地區產生洪水的機會。而行水區的劃定是試圖減少行水區做為其他使用的可能性，但是在執行上又無法抑制不當的利用。雖然河川行水區是不允許開發使用的，但是河道的不當佔用仍時時可見，大幅度提高了都市地區暴露在洪水事件程度。與土地利用直接相關的課題，如：天然滯洪窪地過度開發等（游繁結，1995）。最典型的例子為台南科學園區，即是在天然滯洪窪地上，進行大型土地開發行為。都市化地區的周邊土地，受到高度的開發壓力，縱使其自然環境的條件有天然滯洪窪地等特性，就開發而言並不是適當的可開發位址；但是，以可開發的 31.