潭美颱風

民國90 年 7 月 11 日潭美颱風減弱後，成為熱帶性低氣壓，在 12 日2 時左右於台南出海，但是卻在大高雄地區發生嚴重的積水，7 月 11 日上午 6 時至 9 時的瞬間雨量達 329 公厘，遠超過高雄市排水系統 200 年頻率年的 300 公厘暴雨。造成 5 人死亡，千餘棟樓房及其地下 室積水、逾萬輛車泡水，嚴重損失。潭美颱風是近年來對於南台灣受 創較為嚴重的一次，高雄市為潭美颱風侵襲下受創較嚴重的地區。經 過去曾對高雄市進行之淹水範圍及深度調查資料結果，分述如下：

高雄市原屬於瀉湖地形，地形結構屬於地勢低漥且排水不易的型 態，隨著土地開發密度的提高，早期多處埤塘可供貯滯洪水的功能完 全喪失，且地表多為不透水層，使得入滲率大為降低等種種情形的改 變，導致逕流量增加且集中迅速，非常不利於排水防洪（成功大學防 災研究中心，2001）。

於 7 月 11 日上午 6 時至 9 時三小時之內，潭美颱風的瞬間雨量 超過其原本排水設施所能容納的雨量，導致多處地區發生淹水情況的 情況，主要以愛河沿岸最為嚴重，包括三民區的本館里和本和里，本 館里以大裕路及明誠路口淹水高度達到1.45 公尺；本和里的部分，本 和里係為舊社區為主地區，由於排水設施無法有效發揮其功能，導致 該區淹水高達最高達到2.1 公尺。

此外，寶珠溝沿岸的淹水高度最高達到1.8 公尺，由於寶興里的 原水利會灌溉排水溝遭附近居民佔用，失去原有排水功能，導致附近 居民、商家有淹水情況發生。二號運河沿岸地區有多處的雨水幹管排

水匯流至此，加上此時，適逢愛河海潮位高漲，使得二號運河幾近滿 水位，並且有溢頂的情況發生，運河兩側雨水幹管湧出，造成附近地 區嚴重積水，在二號運河經過市區精華地段且人口集中建物密集地 區，造成嚴重的損失。

大量豪雨造成高雄市多處地區淹水，在高雄市共有 3700 多棟地 下室有淹水的情形，包括集合式住宅1437 棟、透天住宅 2275 棟。地 下室高達上千坪，必須同時數台抽水機同時進行，才能夠在最短的時 間之內，將災害損失降至最低。潭美颱風對高雄市所帶來之洪患，主 要的原因可歸納如下：

一、降雨量特大且集中

豪雨為造成愛河沿岸水災的最主要因素。根據中央氣象局資 料顯示潭美颱風，夾帶豪雨造成三小時連續降雨量更高達 329 公 厘，超過二百年暴雨頻率雨量300 公厘。潭美颱風夾帶大量集中 性豪雨，加上愛河河口潮位暴漲的情況下，使得河川水量宣洩不 及，二號運河更幾近滿水位並且有溢頂的情況發生，導致運河兩 側雨水幹管湧出，造成附近地區嚴重積水。

二、過度開發

高雄市在密集開發後，農地及窪地逐漸被混凝土及柏油所取 代，但是混凝土及柏油的入滲機會減少，造成地表逕流的增加且 集中迅速。地表逕流增加的情況下，造成愛河洪峰到達的時間提 前，加上愛河河口潮位暴漲，因而產生溢頂的現象發生。

三、降雨量大且超過防洪設施標準

潭美颱風之降雨量，根據中央氣象局資料顯示，潭美颱風所 帶的豪雨三小時累積已超過二百年暴雨頻率雨量300 公厘。一小 時降雨最高為 126.5 公厘，已接近 100 年頻率暴雨 130 公厘，上 述兩項已經遠超出高雄市防洪排水設計標準。

四、機關間聯繫溝通不良

潭美颱風解除警報後，所產生的豪雨，依照災害防救法第三 條規定，負責單位必須由內政部轉移成為經濟部負責指揮、督 導、協調的工作。潭美颱風發生時，內政部消防署與地方縣市政 府消防局，彼此間因平時聯繫良好，已經建立良好關係，因此能 維持很強的災情通報。由於隨著災害業務的移轉，產生經濟部與 地方縣市政府消防局，無法有效的聯繫溝通，駐守人員對中央災 害應變中心運作及幕僚作業的不熟悉、與地方機關以及對中央其 他各部會聯繫不順等情事發生，因而產生水災搶救上溝通不良的 情形發生。

2.3 洪水平原地區土地使用管理與計畫

2.3.1 洪水平原地區土地使用管理

洪水與其他自然災害相似，無法完全消弭或防止，但我們卻可以 努力透過各種措施與策略，減緩洪災對於人們及社會經濟層面的損 失。過去，災害管理主要架構在準備、應變及重建等三項政策構面上，

忽略了減災的重要性，然而，為消除或減輕自然災害對人民及其財產 所帶來之長期風險，減災為一項持續性的措施，並已逐漸被公認為長 期最具成本效益的方法，亦是災害管理四個階段中，支出費用最少的 方法（Godschalk et al.,1999）。

White 等人(1975)探討洪災防治對策的效果，認為就災害發生的可 能機會與實質對策的效益（可使用政策施行後之被害減輕費用額度計 算）兩者同時考量，土地使用管理制度可以讓災害發生的機會下降且 實質利益最高，如圖2-3 所示。然而，因為土地使用計畫涉及到技術 面、法制面與社會經濟面之綜合性問題時，相互之間如何有效整合，

即為主管機關需綜合地區之社會經濟、災害特性等各種條件，進行政 策制定的關鍵。

警報

土地使用管理 保險

耐洪水結構

救援 防治工事

高

被害潛勢

低

－ 實現利益 ＋

圖 2-3 洪災對策之效用評估圖

薩支平（1999）研究發現，已開發地區面臨洪水風險時，工程性 的洪水管理方法是易於使用的管理策略；對未開發地區，非工程性的 規劃方法則具較佳的效果。在非工程性方法中，既有之規劃工具是最 適當的管理策略，綜合計畫、土地使用分區管制、開發許可制等方法 若能適當考量洪水因素，可以有效地降低洪水風險。洪水管理策略之 評估準則中，政治的接受程度最為重要，保障居民安全的效果與經濟 可行性亦為重要的指標；至於社會公平性、規劃管理的方便性則是最 不重要的指標，由此得知，洪水管理是典型的公共行政問題，而非純 粹的管理或是工程問題。在國內的研究中，已有學者建議應逐步將非 工程性措施納入規範，以便將來納入保險制度中（薛曙生，1996）。

水谷武司（2002）就防災面考量土地利用的課題，認為相關土地 使用管制的各項期望要求與設定要件，討論起來令人振奮，但是要落 實於實際的現實面，卻是相當難以達成的理想。由於各種生活的便利 與各項商業活動的聚集，有些地方已歷時久遠，無法單就防災的觀點 或避難的理由而要求遷移或重新規劃。加以土地存在著高度資本累積 所反映的高地價問題、土地所有權私有化以及土地資源有限性等課題 的存在。都市地區之高潛在危險而又高密度發展、高地價地區與所有 權細分的土地開發行為，在土地私有權絕對化而公權力不彰的都市住 宅用地開發政策上，更加突顯這些既成的事實，而所耗費的各項防災 工事的投資與日漸緊縮的財政預算，必須進一步在經濟效益上有所評 估。因此，要落實防災的土地利用，必須導入長期性及整合性的都市 計畫與地區發展計畫。

在美國，洪水災害為最嚴重且造成高損失成本的自然災害，其所 引起之大規模生命及財產損失，超過所有其他天然災害所合併的損 失，根據總統公佈之災害中，洪災即占 80%(FEMA，1998)。美國防洪 政 策 已 發 展 超 過 50 年 ， 1992 年 的 Federal Interagency Floodplain Management Task Force 的報告中，針對現今與過去管理洪水平原的計 畫 進 行 評 論 ， 並 依 著 重 之 面 向 與 重 點 區 分 為 三 階 段 ， 分 述 如 下

（Godschalk et al.,1999）：

一、1900 年至 1960 年

政府部門管理洪水之策略著重於工程性方法的應用。

二、1960 年至 1970 年

管理重點轉變為洪水保險制度與環境保護層面。

三、1980 年代以後

強調洪水平原之自然資源與文化上的價值，在此時期，州政 府及地方政府並於災害管理之減災階段中亦扮演了重要的角色。

早期洪水防範依賴工程性方法來減少洪災損失，但海堤、分洪道 及其他工程性方法不僅成本昂貴會破壞自然環境，且對洪水災害的防 制未必全然有效。為避免此一現象持續惡化，後續的洪災政策發展逐 漸導向於非工程性的方法，如土地利用計畫、洪災保險、洪水預警系 統等，以達到有效降低水患損失，而非一味依賴工程上的防護。由此 可知，過去二十餘年，為有效管理洪水平原開發、利用以及資源保護，

非工程方法已逐漸取代傳統的結構工程防洪方法，成為美國改善洪水 災害的主要方法，亦即透過土地利用計畫、洪水預警系統、洪水平原 法規、淹水潛勢圖的應用等方式，協助決策者進行洪水災害的管理及 分析。

Sheaffer et al.（2002）根據美國過去的洪災經驗，認為單靠工程性 的方法並無法有效控制洪水災害，藉由土地使用管制策略等非工程性 方法的施行，將可促進整體洪水管理方案的完備與效益。就土地利用 管理而言，藉由各種法規作為地方政府實施洪水平原管理時規範管制 之依據，相關土地利用管理法規包括土地分區管制（Zoning）、土地細 分 規 則(Subdivision Regulations) 及 建 築 技 術 規 則 (Building Codes) 等

（Smith,1998）。

就日本的土地使用相關法規觀之，直接禁止危險地區的土地利用

行為是最積極的方式，根據日本建築基本法第 39 條規定，對於地方 政府指定的災害危險地區，例如地滑及嚴重傾斜地區，淹水及海嘯侵 襲等危險地區指定17 個區域，面積高達 7,060 公頃。對於既成市街地 的管理，新都市計畫法（1969 年訂定）也將防災觀點納入，將淹水及

行為是最積極的方式，根據日本建築基本法第 39 條規定，對於地方 政府指定的災害危險地區，例如地滑及嚴重傾斜地區，淹水及海嘯侵 襲等危險地區指定17 個區域，面積高達 7,060 公頃。對於既成市街地 的管理，新都市計畫法（1969 年訂定）也將防災觀點納入，將淹水及