第二章、 《湖南省例成案》對「重農務本」理念的回應
第一節、 清代中央與湖南省政府之間的行政統屬關係
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第二章、《湖南省例成案》對「重農務本」理 念的回應
本章主旨在於釐清清代地方政府如何承接中央的統一命令，並依照地 方的需求與條件籌劃及推行相關的具體執行方法。第一節首先闡述中央與 湖南省各級地方政府之間的行政統屬關係，藉以了解省級地方政府的行政 運作方式。第二節則解釋省級政府何以仰賴「省例」的刊刻，進行地方的 治理。最後在第三節考察《湖南省例成案》對中央「重農務本」理念的回 應，以對第三章與第四章所探討的湖南省重農政策的展開有基本認知。
第一節、清代中央與湖南省政府之間的行政統屬關係
清代中國的統治體制，是由中央政府及受其控制並由其委任的官員管 理之下的各級地方政府組成。1省是地方最高一級的政府單位，清廷將控制 地方的職責交付給各省總督、巡撫，委託其代為行使民政、財政、軍事和 司法等權力。在省級最高長官的統一督管之下，省以下各級地方政府（省 以下直至州縣）遵照並執行中央政府所頒布的行政規章，雖無權做出重大 決策但卻是實際執行中央政令、直接治理百姓的政府層級。
清代地方行政建置劃分為省、道、府（直隸廳、州）、縣四級，由負責
1 瞿同祖(著)，范忠信、晏鋒(譯)，《清代地方政府》(北京：法律出版社，2003.7)，頁 331。
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實際事務的州縣官及負責監督州縣官的上級官員——知府（直隸州知州、
直隸廳同知或通判）、道台、按察使、布政使、巡撫或總督——所組成。作 為州縣官的上司，上級官員透過書面方式監督州縣官的工作，其實只是監 督官員的官（治官之官）；州縣官則執行常規行政事務和上級命令，是真正 的行政之官（治事之官），也是與民休戚相關，被賦予教養之責的父母官（親 民之官）。2整體而言，清代督撫制下的中央與地方關係是以類似於「分工 性的地方分權」的方式，來達到中央集權的目的。即中央以命令授權方式 將部份權力交給地方政府代為行使，在層層節制、互相掣肘的基礎上，實 施統一指揮，一切治權仍屬於中央政府。3
至乾隆三十八年，湖南省級以下地方政府共有3個散廳及67個散州、
縣；領縣或散州、散廳、縣的4個直隸州、9個府；領直隸州或府的4個道 官署外，另設督理糧儲道一員。4在道員之上有「掌一省之政事、錢穀之 出納」，兼具民政、財政功能的承宣布政使；「掌一省刑名、按劾之事」，
兼具司法及監察功能的提刑按察使；以及「掌一省學校士習文風之政令」
的提督學政。而省內最高的文官即是巡撫，受湖廣總督節制。但由於湖南 省並非湖廣總督衙門駐地之所在，因此在湖南省，巡撫大多時候實際扮演 了一省最高長官角色，是省內最高的決策機關。5
2 王德金、李治安(撰)，〈清代督撫制下中央與地方關係〉，收入李治安(主編)，《唐宋 元明清中央與地方關係研究》(天津：南開大學出版社，1996.1)，頁432；瞿同祖(著)，
范忠信、晏鋒(譯)，《清代地方政府》，頁29；[清]剛毅，〈居官〉，《牧令須知》
收入《官箴書集成》第九冊(合肥：黃山書社，據清光緖十八年[1892]京師刊本影印，
1997)，卷1，頁3。清人魯一同(1805-1863)指出，「天下之患蓋在治事之官少，治官 之官多。」州縣長吏丞簿尉都是「治事之官」；州縣以上皆「治官之官」。[清]魯一 同，〈胥吏論一〉，《通甫類稿》，(台北：文海出版社，1969)，卷1，頁11-12。
3 地方分權有「分割性的地方分權」與「分工性的地方分權」兩種形式。「分工性的地 方分權」是指中央機關將部份權力交與地方機關代為行使，中央才握有最終的決定 權，地方只是中央的代理而已。參閱張劍寒所撰〈地方分權〉條，羅志淵(主編)，《雲 五社會科學大辭典》，第三冊，《政治學》(台北：台灣商務印書館，1989.1，五版)，
頁109-110；李治安(主編)，《唐宋元明清中央與地方關係研究》，頁2。
4 [清]曾國荃(撰)，《(光緒)湖南通志》，卷121，職官志12，頁11。
5 清高宗(敕撰)，《清朝文獻通考》(台北：新興書局，1963)，〈職官考九〉，卷85，頁 5617-5618；王德金、李治安(撰)，〈清代督撫制下中央與地方關係〉，收入李治安(主
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從省內的行政運作來看，州縣府往上通報的案件，無論是依層級層層 上報或者直接送至督撫，都必定會送至布政司、按察司處審查並提出處理 方案，督撫的最後批示往往只立大原則，具體處理通常由兩司決定或者直 接同意兩司的作法讓他們照詳辦理。由於兩司的審查並不拘泥於形式，而 是經過縝密的研究，因此兩司以下的官員們為了不被兩司駁回，就要透過 熟悉例以及理解兩司在處理案件中如何妥當地運用對例的援用，才得以領 會兩司的處理方針好揣摩上意通過審查。而省難以決斷的案件需要請示中 央政府，此時仍必須由兩司進行充分研究，再由督撫決定是否咨請。頒行 的例有不明確之處，也是由巡撫命按察使審議研究，若已足夠解釋，一般 就不再請示。此外，督撫向皇帝上奏的事案往往也已經兩司審議。於是在 一省之內，布、按兩司可說是擔負著答覆督撫的諮詢和回應道府州縣的詢 問等責任的中樞機構；督撫則憑藉著兩司的審議與研究做出最後的決斷，
擁有最終決策權。6
從上述省級政府的行政運作方式可知，在清代的官僚機構運作中，其 執行標準不僅限於遵循法律上的明確規定，還必須認真地研究、調查以作 出細緻的審議，使上級官員信服並接受其決定。清代的官僚機關在這樣的 行政運行狀態中，加上面臨著加嚴加密的審轉與審限制度，各級政府為了 免於遭駁議處，中央政府也為了正確的詳議審覆，從中央政府到基層州縣 的所有行政官員都不斷地整理、收集在行政運作上不斷增加、細分而累積 的包含省例在內的例，以求能夠完善地掌握例的援用，使行政營運得以順 利進行。7
編)，《唐宋元明清中央與地方關係研究》，頁354-357；瞿同祖(著)，范忠信、晏鋒(譯)，
《清代地方政府》，頁11-14。
6 谷井陽子，〈清代則例省例考〉，收入寺田浩明(編)，《中國法制史考證‧丙編第四 卷－日本學者考證中國法制史重要成果選譯‧明清卷》(北京：中國社會科學出版社，
2003)，頁152、154-159。
7 谷井陽子，〈清代則例省例考〉，收入寺田浩明(編)，《中國法制史考證‧丙編第四
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而行政營運得以順利進行，「人」的因素也是相當重要。有學者指出，
在清開國初年，相較於政治權力中心的中國北方，清廷對於南方的治理缺 乏經驗。而且這些地區若仍然只能在軍隊控制之下才肯順服的話，中央政 府便沒有理由去探索區域的差異性，也就無法執行因地制宜的管理。8湖 南省則在平定吳三桂之後才真正符合進行因地制宜之管理的條件，清廷為 了將湖南完整地整合進帝國體制，開始在湖南進行分省改制等行政改革。
湖南在獨立建省後，中央政府勢必得對此地的管理投入更多心力。尤 其湖南省的經濟在十八世紀中葉有了長足的進展，面對更為複雜的經濟與 社會環境，湖南巡撫的選任顯得更為重要。於是此時許多在別省有過地方 治理經驗的文職官員被任命為湖南巡撫，其中不少人更以其治理才能聞 名。9離任後更有不少人在公職上有好的發展，例如於乾隆八年至十年
（1743-1745）擔任湖南巡撫的蔣溥於離任後即進入中央擔任戶部尚書等 職；10乾隆十至十三年（1745-1748）、十五至十六年（1750-1751）及乾隆 二十年（1755）（暫署）擔任湖南巡撫的楊錫紱，在派任湖南之前已有許 多地方治理經驗，離任後進入中央任職禮部、吏部尚書等職；11乾隆二十
卷－日本學者考證中國法制史重要成果選譯‧明清卷》，頁213-214。另外，有關明 清審轉與審限制度加嚴加密的討論，參見：邱澎生，《當法律遇上經濟：明清中國的 商業法律》，頁103-117。
8 Kent R. Guy, Qing Governors and Their Provinces : The Evolution of Territorial
Admin-istration in China,1644-1796(Seattle and London : University of Washington
Press,2010),pp.287-288.9 蓋博堅另提到康熙及雍正時期湖南巡撫的派任情況。康熙時期，趙申喬(1644-1720)被 派任至湖南擔任偏沅巡撫，他是這個省份第一個非滿人巡撫。康熙更特別指示趙申喬 改革湖南腐敗貪污的官場。趙申喬雖在湖南省建立了更有秩序的社會基礎，但在雍正 時期，湖南官場仍是相當混亂。雍正甚至感嘆找不到適合的人擔任湖南巡撫，而且那 些被派遣擔任湖南巡撫的人又未能滿足皇帝的期待。參：Kent R. Guy, Qing Governors
and Their Provinces : The Evolution of Territorial Administration in Chi-na,1644-1796,pp.292-297.
10 蔣溥於乾隆十至十三年任軍機大臣，乾隆十三至二十四年(1745-1759)任戶部尚書。錢 實甫(編)，《清代職官年表》，第二冊(北京：中華書局，1980)，頁1595-1596；錢實 甫(編)，《清代職官年表》，第一冊，頁137-138、220-227。
11 楊錫紱於乾隆元年至六年(1736-1741)任廣西布政使，乾隆六至九年(1741-1744)任廣西 巡撫，乾隆十九至二十年(1754-1755)任吏部尚書，乾隆二十至二十二年(1755-1757)
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至二十一年（1755-1756）及二十七至二十八年（1762-1763）擔任湖南巡 撫的陳宏謀（1696-1771）在派任湖南之前也已有許多地方治理經驗，離 任後除了繼續被派任管轄地方之外亦進入中央任職兵部、吏部尚書等職。
12這些有經驗的文職官員的進駐，肯定提昇了此處地方官員的素質，使得 湖南的地方事務能夠被妥善地處理，這無疑地將為湖南省地方治理帶來新 氣象。