第四章 高齡化下我國長照制度之建構與評估
第一節 現行長照制度與我國執行策略
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以上高齡者所占比率更是逐年攀升，而 65 歲以下者的需求人數則大致為持平狀 態（圖 4-1）。4
圖
4-1 我國長期照顧需要人口推估
資料來源：衛生福利部
一、衛生福利部長期照顧十年計畫 2.0（106 至 115 年）。
二、資料統計起訖時間：2017 年至 2026 年。
為因應高齡化的問題，上至國家與社會，下至家庭及個人，於個人健康與功 能，以及社會整體照顧體系與政府財務負擔上等各個面向與層級所帶來的挑戰，
各主要國際組織如世界衛生組織（World Health Organization, WHO）及經濟合作 暨發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD）皆 陸續提出宣示性政策文件，揭示對人口老化及老年照顧體系之重視，並對採行的 因應策略提出政策上之建議。其中世界衛生組織（WHO）方於 2016 年第六十九 屆世界衛生大會中通過決議（第三號決議文，WHA 69.3），提出了「老化與健康 之全球策略及行動計畫（Global Strategy and Plan of Action on Ageing and Health）」
（WHO, 2016），文中開宗明義指出老化是一個具有價值的過程，但在發生的同 時也必須承認在此過程中亦會出現許多重要的損失，然而這些損失有些是可以避 免的，有些則是必然的結果。面對掏齡化的趨勢不是要抗拒這些挑戰，而是應以 健康老化的態度從這些挑戰或損失中尋求恢復與適應，並維持需求者尊嚴的方
4 衛生福利部，「長期照顧十年計畫 2.0（106-115 年）核定本」，臺北市：行政院，2016 年，
頁 28-97。
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5, Report by the Secretariat, ’’ The Global strategy and action plan on ageing and health,
‘’, 22 April 2016, World Health Organization,
https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA69/A69_17-en.pdf，查閱日期：2020 年 5 月 12 日。
6 衛生福利部，「長期照顧十年計畫 2.0（106-115 年）核定本」，頁 28-97。
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正並執行相關老人照護福利計畫與社會政策綱領，於 2007 年推行並實施長期照 顧十年計畫後，發現仍有長照資源分布不均的情形，為加強偏鄉或資源不足區域，
獎勵其長照服務資源發展，創造良好的勞動環境以期留住人才，以提升照護機構 服務品質，故政府推動「長期照護服務網計畫 102 年至 105 年中程計畫」，同 時，為健全長照服務體系發展，我國於 2015 年通過「長期照顧服務法」，內容 涵蓋長照服務內容、人員管理、機構管理、受照護者權益保障、服務發展獎勵措 施五大要素，並於 2016 年提出長照十年計畫 2.0 以強化原長照十年計畫的不足
（圖 4-2）。
圖 4-2 我國長期照顧制度發展脈絡
資料來源：衛生福利部長照專區 https://1966.gov.tw/LTC/cp-3635-42393-201.html 衛生福利部長期照顧十年計畫 2.0（106 至 115 年）。
一、長期照顧十年計畫之內涵
「我國長期照顧十年計畫」，其期程為 2007 年至 2016 年，依循「在地老 化」的政策目標，以建構一個符合多元化、社區化（普及化）、優質化、可負擔 及兼顧性別、城鄉、族群、文化、職業、經濟、健康條件差異之長照制度，並提 供以居家式與社區式服務為主，機構式服務為輔的生活照顧服務。長照十年計畫 推動至今，整合我國社政及衛政長照服務資源，採實物給付且依失能程度及家庭 經濟狀況給予補助，提供居家式、社區式及機構式多元長照服務方案，增加民眾 選擇服務的自主權利；並協同各地方政府成立長期照顧管理中心，提供民眾到宅 評估、擬訂照顧計畫，以單一窗口整合式服務推動優質照顧管理服務，再配合照 顧服務資訊管理系統之建置，提升長期照顧業務之執行效能，奠定長期照顧服務
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圖 4-3 長期照顧十年計畫服務輸送體系
資料來源：衛生福利部
衛生福利部長期照顧十年計畫 2.0（106 至 115 年）。
二、長期照顧十年計畫 1.0 的問題與挑戰
隨著我國人口結構改變，老化及失能人口快速增加，長照需求亦隨之快速成 長，根據推估 2012 年至 2018 年，人口自然增加之 65 歲以上失能高齡者人數，
由 2012 年 42.7 萬人成長至 2018 年 55.5 萬人，成長率達 30%。因此，我國衛生 福利部為因應人口老化所造成的長期照顧需求，並提供失能者妥善的長照服務，
自 2008 年起，分階段建立長期照顧制度，然而，因為我國高齡化趨勢成長快速，
加上資源開發有限，以及推動初期所面臨的急迫性，故長照十年計畫推動成效有 限，也面臨以下問題與挑戰：
（一）長期照顧服務涵蓋對象受限
長照十年計畫原為滿足老化所產生的照顧需求，並考量身心障礙與文化差異 造成提早老化，故以滿足 65 歲以上失能老人、55 歲以上失能山地原住民及 50 歲 以上之失能身心障礙者、及僅工具性日常生活活動功能失能且獨居的老人提供照 顧需求為優先。加之現行長期照顧十年計畫基於考量預算及經費有限，未有足夠 資源置入完善的照顧體系，尚未建構減緩失能、預防保健的服務體系來降低長期
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每月服務時數約為 11.2 日，未達各失能程度可核給的最高上限。僅管實際服務 時數與可核給的最大時數存在落差的因素很多，然其結果造成服務機構僅能於核 定給予補助時數內提供服務，因此，家庭中的需求者，若有額外照顧需求則必須 採取自行付費的方式，導致加重服務對象及其家庭照顧壓力與經濟支出的負擔。
（六）長照政策宣導仍須
長照十年計畫於 2007 年推展至 2016 年，依據衛生福利部資料顯示，接受服 務的人數比率僅達 16.5%至 30%。政府為瞭解國人對於辦理長照服務的政策與後 續規劃長照服務相關事宜的了解與否，衛生福利部自 2010 年開始每年委託民意 調查公司，針對全國各地區 20 歲以上人口進行電話民意調查。以 2016 年 2 月底 的調查結果為例，83%的受訪者有聽過長照服務，其中以聽過「居家服務」者最 多（77%），但知道政府有補助長照服務的受訪者僅有佔 25.6%。另依 2014 年老 人狀況調查報告資料顯示，65 歲以上老人有 51.1%不知道居家服務，70.9%不知 道居家護理服務；55 至 64 歲的中老年人則有 32.8%不知道居家服務，61.1%不 知道居家護理，8可見在長照十年計畫推行下，國人對於政府所推動的服務政策 的認識與使用資源的資訊仍有不足。
二、我國當前長期照顧服務十年計畫 2.0 之內涵
我國隨著社會變遷與醫療衛生的進步，國人平均壽命長期呈現上升趨勢，然 而，生育率與死亡率雙雙逐年下降，整體人口結構轉移迅速趨向高齡化，臺灣 65 歲以上人口比率於 2018 年 3 月達 14%，正式邁入高齡社會，108 年 11 月更上升 至 15.2%；推估至 115 年將超過 20％，邁入超高齡社會，亦即每 5 人就有 1 人為 65 歲以上老人，在此趨勢的影響之下，導致我國長期照顧需求人數隨之快速增 加。加上家庭所能提供的照顧功能日趨式微，個人與家庭的照顧壓力日與俱重，
進而衍生其他社會與經濟問題。因此，建立完善的長照體制，已成為健全我國社 會安全體系的關鍵之一。
為滿足未來龐大的長照需求並減輕家庭照顧沈重的負擔，行政院於 2016 年 通過「長期照顧十年計畫 2.0」（簡稱長照 2.0），並於 2017 年 1 月 1 日上路；
另為增加長照服務供給資源能量，自 2018 年起實施長期照顧服務給付與支付新 制，搭配長照服務單位特約制度，鼓勵更多長照服務單位投入。此外致力於地方
8 同上註。