高齡化對我國國家安全的影響—長照制度之研究 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學國際事務學院外交學系戰略與國際事務碩士在職專班碩士論文. 政治大. 立高齡化對我國國家安全的影響—長照制度之研究. ‧ 國. 學. ‧. The Influence of Aging Society on Taiwan National Security—A Research of Long-term Care System. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：朱新民博士研究生：賴育屏撰. 中華民國 109 年 7 月 DOI:10.6814/NCCU202001280.

(2) 謝辭本論文得以如期完成，誠摯感謝生命中許多給予鼓勵與支持的貴人，此刻的心中充滿無限的感動與感恩！在此首先要感謝論文指導教授朱新民博士，在論文寫作期間，無私的給予指導與建議，給予我許多寶貴的重要意見，讓我受益良多。感謝口試委員邱坤玄教授、何思慎教授在論文審查時，細心的審閱，惠賜寶貴的意見與建議，對於論文的修正與完成有著相當大的助益，僅此致上萬分感謝，謝謝老師！感謝踏上學術之路給予啟蒙的師長，特別是在國防大學語言中心英儲班受訓時，鼓勵我們不段進修學習的 Michael 老師，為我開啟了這扇門並引領著我，也感謝在準備報考時給予鼓勵與關心的秘書長潘建華老師及蕭時光學長，讓我能順利進入政大研究所學習。. 政治大. 感謝研究所同儕們的砥礪與陪伴，使我的生活增添豐富的色彩，永遠記得一起奮戰. 立. 與相互鼓勵的時光，特別是一直鼓勵我的許瑋玲學姐及高琇紋同學，有你們真好！. ‧ 國. 學. 最後還要謝謝我的家人，感謝老公在我進修的過程中，排除萬難，只為了開車載我往返臺北與彰化，給予貼心的接送與陪伴，更在我上課期間獨自照顧可愛的小書僮女兒. ‧. 高瑋諠，這兩年來，全力的支持與包容，給予我無限的溫暖與信心，讓我得以專心完成. y. Nat. 學業與撰寫論文。. io. sit. 歷經兩年徜徉於政大外交學系浩瀚的書堆以及每個師長們的諄諄教誨中，育屏也經. n. al. er. 歷了結婚、懷孕、工作與公餘進修等人生重大階段，過程中雖充滿許多挫折與辛苦，但. Ch. i Un. v. 很幸運在求學過程中，有著學識淵博的教授們給予課業上的指導、有著熱心善良的同儕. engchi. 們相互砥礪，更有著給予無比支持的家人們，提供最大的後援，讓我在這兩年求學中豐富了人生與拓展了視野，因為有你們的支持與協助，育屏才能走到今天並完成論文。育屏衷心感謝這一切美好與幸運，也願我的家人、師長、同事、同學，皆能擁有一切的美好與幸福，我會珍惜所擁有的一切，往後也會繼續認真努力，最後誠摯的說一聲，感謝您們！. 賴育屏謹致中華民國一○九年七月. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(3) 摘要人口高齡化的問題不僅複雜且影響範圍多面向，更是全球重要議題之一。我國在經歷了人口轉型階段後，已進入低生育低死亡階段；近年來由於我國生育率持續快速降低，加之國人平均壽命持續延長，高齡人口日漸攀升，扶養比攀升加劇勞動人口的負擔，根據行政院內政部統計指出，我國滿 65 歲以上的老年人口已於 2018 年達到 331 萬人，占總人口的 14.1%，正式步入高齡社會，且將於 2026 年擠身超高齡社會。一個國家人口結構明顯老化影響所及不僅是個人或家庭，甚至影響到整個國家的總體發展。換言之，高齡化社會所衍生的問題已經深切影響社會結構，並牽涉經濟發展脈動與國家安全態勢。面對我國人口老化加速成長，如何讓政府與國人在高齡化社會的衝擊下，減少個人或家庭對於人口老化所衍生的照顧壓力與經濟負擔，且有效減緩國家與社會未來產生的弊病，政府除了應喚醒國人對高齡化問題的重視，更應規畫妥善的具體政策，並透過有. 政治大. 效的人力運用，建構一套永久性的長期照護制度，讓國人與社會免於高齡化衝擊的恐懼，. 立. 及其衍生對生命與財產的威脅，使國家與整體公民社會因完善的制度與人力運用政策構. ‧ 國. 學. 想，解決高齡化所引發的種種困境與問題。國家與人民也必須從國家利益與國民的核心價值建構一套國家照護體系—長期照護役，以有效整合國家資源與人力運用，藉由全體. y. Nat. 減少社會問題。. ‧. 國人的力量納入國家與社會資源，建構長期照護安全體系，以有效和緩國家財政負擔與. n. al. er. io. sit. 關鍵字：高齡化、人口結構、國家安全、長期照護、人力運用、長照役. Ch. engchi. i Un. v. i. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(4) Abstract The problem of aging population is not only complicated and multi-faceted, but also one of the important issues in the world. Taiwan has entered a stage of low fertility and low mortality after undergoing a demographic transition; in recent years, due to the continuous rapid decline in fertility in Taiwan and the continuous increase in the average life expectancy of Taiwanese, the elderly population is gradually rising, and the rising dependency ratio has increased the burden on the working population. According to the statistics of the Ministry of the Interior, the elderly population over 65 years of age in Taiwan has reached 3.31 million in 2018, accounting for 14.1% of the total population. It has formally entered the advanced age. 政治大. society, and will be among the ultra-old age society in 2026. The obvious aging of a country ’s. 立. population structure affects not only individuals or families, but even the overall development. ‧ 國. 學. of the entire country. In other words, the problems arising from an aging society have. security.. ‧. profoundly affected the social structure and involved economic development and national. y. Nat. er. io. sit. Faced with the accelerated growth of Taiwan's aging population, how can the government and Taiwanese under the impact of an aging society reduce the pressure and economic burden. n. al. Ch. i Un. v. of individuals or families for the aging population, and effectively reduce the future ills of the. engchi. country and society. People should be awakened to pay attention to the issue of aging, and proper specific policies should be planned, and through the effective use of manpower, a permanent long-term care system should be constructed to protect the Taiwanese and society from the fear of aging. Derivation of threats to life and property has enabled the state and the entire civil society to use sound policy ideas to solve various dilemmas and problems caused by aging due to the perfect system and manpower. The country and the people must also build a national care system from the national interests and national core values—long-term care service, to effectively integrate national resources and human resources, and to integrate the. ii. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(5) power of all people into national and social resources to build a long-term care security system Let’s effectively ease the national financial burden and reduce social problems. Key words: Aging, Population structure, National Security, Long-term care, Manpower Utilization. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. iii. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(6) 目次圖目次 ..................................................................................................................................... v 表目次 .................................................................................................................................... vi 第一章. 緒論 ......................................................................................................................... 1. 第一節研究動機與目的 ................................................................................................. 1 第二節文獻檢閱 ............................................................................................................. 4 第三節研究途徑與方法 ............................................................................................... 10 第四節研究範圍與限制 ............................................................................................... 12 第五節研究架構與章節安排 ....................................................................................... 14 第二章. 我國高齡化之趨勢與意涵 ................................................................................... 17. 第一節我國人口結構動態. ....................................................................................... 19. 政治大. 第二節高齡化現象的定義與成因 ............................................................................... 29. 立. 第三節高齡化與國家安全 ........................................................................................... 31. ‧ 國. 第三章. 學. 第四節小結 ................................................................................................................... 33 高齡化現象對國家安全之影響 ........................................................................... 35. ‧. 第一節對社會安全之影響 ........................................................................................... 35. y. Nat. 第二節對經濟財政之影響 ........................................................................................... 41. io. sit. 第三節對勞動人力之影響 ........................................................................................... 45. n. al. er. 第四節小結 ................................................................................................................... 48 第四章. Ch. i Un. v. 高齡化下我國長照制度之建構與評估 ............................................................... 51. engchi. 第一節現行長照制度與我國執行策略 ....................................................................... 51 第二節我國引進外籍勞工現況與問題 ....................................................................... 61 第三節長照役解決人力運用的可行性 ....................................................................... 66 第四節小結 ................................................................................................................... 71 第五章. 結論 ....................................................................................................................... 73. 第一節研究發現 ........................................................................................................... 73 第二節研究建議 ........................................................................................................... 75 參考書目 ............................................................................................................................... 78. iv. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(7) 圖目次圖 1-1 ....................................................................................................................................... 1 圖 1-2 ....................................................................................................................................... 2 圖 1-3 ..................................................................................................................................... 11 圖 1-4 ..................................................................................................................................... 12 圖 1-5 ..................................................................................................................................... 15 圖 2-1 ..................................................................................................................................... 19 圖 2-2 ..................................................................................................................................... 24 圖 2-3 ..................................................................................................................................... 24 圖 2-4 ..................................................................................................................................... 27 圖 2-5 ..................................................................................................................................... 27. 政治大. 圖 3-1 ..................................................................................................................................... 37. 立. 圖 3-2 ..................................................................................................................................... 38. ‧ 國. 學. 圖 3-3 ..................................................................................................................................... 41 圖 3-4 ..................................................................................................................................... 45. ‧. 圖 4-1 ..................................................................................................................................... 52. y. Nat. 圖 4-2 ..................................................................................................................................... 54. io. sit. 圖 4-3 ..................................................................................................................................... 56. n. al. er. 圖 4-4 ..................................................................................................................................... 62. Ch. i Un. v. 圖 4-5 ..................................................................................................................................... 63. engchi. 圖 4-6 ..................................................................................................................................... 66 圖 4-7 ..................................................................................................................................... 67. v. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(8) 表目次表 2-1 ..................................................................................................................................... 18 表 2-2 ..................................................................................................................................... 21 表 2-3 ..................................................................................................................................... 22 表 3-1 ..................................................................................................................................... 39 表 3-2 ..................................................................................................................................... 40 表 4-1 ..................................................................................................................................... 55 表 4-2 ..................................................................................................................................... 60 表 4-3 ..................................................................................................................................... 65. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. vi. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(9) 第一章. 緒論. 第一節研究動機與目的一、研究動機近年來，高齡化現象已成為世界各國關切的熱門議題之一，此議題不僅牽動著國家的總體發展及競爭力，更影響著我國國家的整體安全。由於醫療科技的日益精進，國民的平均壽命不斷地延長，高齡人口也急速攀升，自 2018 年 3 月起，臺灣地區 65 歲以上老年人口計有 331 萬人，占總人口 14.05%，我國正式從「高齡化社會」步入聯合國所稱的「高齡社會」，1未來推估至 2026 年更可能達到 20%，即邁入「超高齡社會」，由高齡社會轉為超高齡社會之時間僅需 7 年時間，人口老化速度已超過歐美日等先進國家（如圖 1-1、1-2），近年來，在少子化的影響. 政治大. 下，我國社會結構呈現迅速老化現象，以致臺灣地區人口老速度在世界各國排名. 立. 數一數二，此失速老化的情形，將為我國帶來更嚴峻的生存環境與發展空間。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. 圖 1-1. engchi. i Un. v. 臺灣地區高齡化時程. 資料來源：國家發展委員會 https://www.ndc.gov.tw/Content_List.aspx?n=695E69E28C6AC7F3 一、本項資料為國家發展委員會對我國高齡化人口推估（2018 至 2065 年），2018 年 8 月。二、2065 年每 10 人中，約有 4 位是 65 歲以上老年人口，而此 4 位中則即有 1 位是 85 歲以上之超高齡老人。三、統計資料自西元 1975 年起至 2065 年止。根據世界衛生組織 WHO 定義「高齡化社會」為 65 歲以上人口佔總人口比例達 7%；「高齡社會」為比例達 14%；「超高齡社會」為比例達 20%。 1 1. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(10) 立. 政治大. 圖 1-2 主要國家老年人口占總人口比率. ‧. ‧ 國. 學. 資料來源：依據國家發展委員會「中華民國人口推估（2018 至 2065 年）」，國家發展委員會繪製。日本－日本國立社會保障人口問題研究所；韓國－韓國國家統計局（National Statistical Office）；美國－US Census Bureau。英國、法國、德國及義大利－EUROSTAT。一、我國 65 歲以上人口占總人口比率，於 2015 至 2065 年間，由圖中國家最低之列，快速增加至高於其他國家。二、美國資料僅至 2060 年。. y. Nat. io. sit. 「下流老人」（日語：かりゅうろうじん）一詞相信大家並不陌生，此詞是. n. al. er. 源自於日本社會學者藤田孝典 2015 年所著作的《下流老人：一億総老後崩壊の. i Un. v. 衝撃》中，其書中大意是在說明近年來日本出現了多數生活在中下階層的老人，. Ch. engchi. 以致國家年金制度即將面臨崩壞、缺乏人力執行長期照護工作、高齡者缺乏醫療品質、所需照護條件日益增加及老人獨自居住困難等問題，且表示未來只會日趨嚴重，倘若政府無法提出有效對策，所處社會將會出現「一億人的老後崩壞」。「下流老人」這個名詞即被定義為老年高齡者過著貧窮生活且沒有能依賴的人照顧，僅靠著極微薄的收入過日子，及潛藏在其背後的問題。2 所謂：「以銅為鑑，可以正衣冠；以史為鑑，可以知興替；以人為鑑，可以明得失。」，正當亞洲日本面臨超高齡社會所衍生出「下流老人」、「老後破產」及「老後兩代同垮」等社會危機時，同為亞洲地區且人口老化速度之快的我們更. 2. 藤田孝典著，吳怡文譯，下流老人：即使月薪 5 萬，我們仍將又老又窮又孤獨，臺北市：如果出版，2016 年，頁 33-35。 2. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(11) 應該懷有前車之鑑的警覺心。隨著社會時代的演進，我國已邁入低生育低死亡的階段，由於國人生活方式、價值觀的改變及經濟壓力等因素，導致國人對婚姻及生育的觀念改變，適婚年齡者選擇晚婚或未婚、結婚者不願孕育導致生育率下降產生少女子化問題，另一方面由於傳統社會文化中的家族觀念，家中成員皆需揹負照護長者的責任及義務，然而當兒少人口在數量與比例皆呈現萎縮趨勢，反觀老年人口卻日益增加、持續攀升衍生的高齡化現象，便加劇了社會與家庭因人口結構失衡所引發的扶養比升高與老幼照護等問題。當家庭中組成人口數逐年下降，家庭養老功能漸趨式微，人口結構的移轉變化不僅造成社會結構沉重的負荷，政府與社會須要承擔更大的社會責任及擔負更高的成本投入老人福利、安養設施及醫療照護等設備，在經濟. 政治大我國現已邁入高齡社會，在醫療照顧、生育補助等社會扶助預算與年金的支立. 與人力不足長期負擔的壓力下，勢必對我國國家安全造成嚴重的衝擊。. 出等財政負擔必然會一再攀升，未來也將面臨前所未有的超高齡社會，無論在經. ‧ 國. 學. 濟、社會安全及人力運用上等必定形成龐大的社會負擔，而生活在這國家的你我. y. Nat. 二、研究目的. sit. 旁貸。. ‧. 及每一位國人都將無可倖免，尤其老人照護衍生人力及社會等問題，我們都責無. al. er. io. 進入 21 世紀以來，安全議題已不再侷限於傳統的軍事、經濟安全的討論，. iv n C 人口、生態、傳染性疾病等議題，都屬於一種新的安全概念。此概念稱為人類安 hengchi U n. 而延伸到更廣泛的層面上，諸如糧食危機（food crisis）、環境汙染、氣候變遷、. 全（human security），人類安全有別於傳統以國家為中心的安全觀，而轉以「人」作為安全的強調軸心。3有別於以往的傳統安全概念，非傳統安全威脅是指除軍事武力、政治外交等傳統安全威脅以外的因素且對國家主權及人類生存安全構成影響的威脅。高齡化現象亦不能倖免，其屬於人類安全範疇，直接衝擊人類生命財產安全問題。人口是國家構成的基本要素之一，其人口的數量、素質與結構比例的移轉為國家整體發展的致要關鍵。我國與先進國家先後都歷經人口轉型的過程，自高出. 楊永明著，國際關係 International Relations，新北市：前程文化事業出版有限公司出版二刷，2012 年，頁 259。 3 3. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(12) 生率及高死亡率，轉變為低出生率及低死亡率，然而因為過去 60 幾年生育率快速下降，造成當前少子女化的嚴重現象，未來我國社會亦將面臨快速人口老化。子曰：「人無遠慮，必有近憂」，高齡化現象正在世界的每個角落發生，如何預先做好更妥善完整的規劃與因應，需要執政者具有前瞻性的眼光及訂定有效的決策，並透過公私部門的執行運作與國人的配合，一同預先解決高齡化所產生的衝擊，落實全民國防的精神。全民國防不能只是口號，不分男女老少，人人有責。隨著時代的變遷與社會機能多元化的趨勢，兵役義務責任亦不再侷限於國防事務與軍事安全人力上的供給，在現今多元的社會機能中，將兵力效能有效的轉換運用或增加其他方式調配投入老人長期照護的領域，期能有效解決國家與社會人力運用問題，另一方面亦. 政治大私部門的醫療救護資源及長期照護的教育訓練機構，且參照先前國家實施的徵募立. 可降低社會雇用外傭照護所造成的外匯資本流失問題，政府必須有系統地整合公. 兵併行制，以建構長期照護兵役制度（以下簡稱長照役），藉由國家統一管理與. ‧ 國. 學. 分配，納入長期照護系統人力運用，並結合社會資源，打造「在地老化」與「社. 的照護體系。. ‧. 區照顧」為目標，有效改善高齡化衍生的老人照護（顧）問題，並逐步建構完善. Nat. sit. y. 本研究的主要目的希望藉由探討高齡化現象對國家社、經、政所帶來的衝擊，. er. io. 並從國家安全影響層面及現行長照制度的人力運用問題切入，以期獲取相關研究. al. iv n C 強化重視高齡化現象對國家安全帶來的危機與衝擊。綜合上述內容，本研究目的 hengchi U n. 發現並尋求有效的因應對策，建議且提供政府、各公私部門及國人參考，希望能. 如下：. （一）探討高齡化現象對國家安全各層面的衝擊與影響。（二）瞭解現行長照制度的情況與人力運用的問題。（三）評估建構長照社會役的可行性。. 第二節文獻檢閱研究報告中的文獻檢閱，乃是建立在前言的基礎之上，兩者之間有著密不可分的關係。而文獻的檢閱，引用過去曾經針對相關問題進行瞭解的研究與理論，並加以描述。藉由文獻檢閱有助於將我們的研究擴大至此學科領域的範圍，並將原始的研究重要性加以實體化，然後建立理論的可信度。研究文獻的檢閱，對於 4. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(13) 研究者現有的研究主體，有其獨特的貢獻。4 文獻回顧如同站在巨人的肩膀上，透過別人的研究繼續向前，得以澄清及確定研究問題的範圍，並藉以拓展相關研究領域的知識，主要來源為期刊、書籍以及碩博士論文網等資料。本研究以高齡化與國家安全等相關書籍、期刊、學術研究及公部門研究報告等類別，蒐整與探討主題有關之文獻。本項議題主要關切我國人口結構移轉，呈現快速高齡化與生育率下降導致人口失衡與照護人力不足，有鑑於超高齡社會即將來臨，此一後續問題，攸關國家總體表現及永續發展，更考驗著國人未來生存發展問題。人類社會整體發展正在經歷高齡化過程，但各個國家與地區的進展速度和程度存有差異，其所面臨的難題與困境也各不相同。. 政治大 Milton Ezrati 在《Thirty Tomorrows How We Will Live》一書中指出美國、歐立. 一、失速老化！不可逆的老化趨勢. 洲與日本等先進國家的人口正在經歷高齡化，這是一股無法抵擋的趨勢，所衍生. ‧ 國. 學. 的經濟壓力，迫使全世界面臨重大調整，然而這些改變所引發的壓力，將發動更. ‧. 多的改變。5我國與已開發國家一樣都歷經人口轉型過程，由高出生率及高死亡率，轉變成低出生率及低死亡率，更因過去 60 年來生育率快速下降的情形，導. Nat. sit. y. 致當前少子女化嚴峻現象，加劇了國家快速人口高齡化的困境。6. al. er. io. 由於科技與醫療的進步，讓人類平均壽命得以延長，根據聯合國的一項統計，. iv n C 人，而其中 65 歲以上的老年人口將超過 15 億人，約占總人口的 16%。聯合國也 heng chi U n. 平均壽命延長加上生育率下降的問題，於 2050 年時，推估世界人口將有 98 億. 提出預警，此人口結構的轉變，必定對各國政府造成衝擊。7若不加以重視，各國政府都將面臨社會福利制度的重大改變。全球人口老年化最為嚴重的國家當屬日本之最，日本的人口老化程度屢創新高，2005 年，日本即進入「超高齡社會」，人口總數也在 2009 年的高峰後，每 Jarol B. Manheim, Richard C. Rich, Lars Willnat, Craig L. Brians 合著，冷則剛、任文姍合譯， Empirical Political Analysis: Quantitative and Qualitative Research Methods 經濟性政治分析：量化與質化研究方法，台北市：五南圖書出版，2011 年，頁 432-433。 5 Milton Ezrati 著，吳書榆譯，晚退休時代：轉型超高齡社會未來關鍵 30 年，我們如何工作，怎麼生活？Thirty Tomorrows: The Next Three Decades of Globalization, Demographics and How We Will Live，臺北：三采文化出版，2014 年，頁 17。 6 同上註，頁 7。 7 「世界人口加速老齡化，聯合國：2050 年全球 1/6 人口超過 65 歲」，上報，2019 年 4 月 4 日，https://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=60617，查閱日期：2019 年 11 月 02 日。 5 4. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(14) 年以數十萬人的速度遞減。若把時間軸拉長來觀察，從 1950 年至今數據，再推估至 2050 年，可以清楚看出，人口結構轉變趨勢呈現明顯「倒 U 型」。8由此可知，失速老化現象是不可逆的趨勢，而人口及家庭結構的變遷，更影響各國經濟及社會安全。藤田孝典所著《下流老人》一書，說明出現了為數眾多的「下流老人」（即貧窮老人），這種下流老人的存在，對日本社會帶來了無法估算的衝擊與影響，日本正面臨社會高齡化、經濟成長停滯、青年就業情況不佳、醫療與照護成本逐年提高等問題，未婚、非正職者增多，都讓他們一步步邁向貧窮。更指出下流老人不只是高齡者的問題，更關係到每一個世代的國民，倘若置之不理，很有可能陷入親子兩代一起崩垮的困局。9日本 NHK 特別採訪小組所著作的「老後兩代同. 政治大的採訪與專題報導，凸顯全球化與人口老化等問題正如熱浪般席捲而來。日本所立垮」一書亦針對現下日本嚴重高齡化現象下所產生的種種社會問題，製作一系列. 本部分地區甚至因此面臨滅村的危機。. 學. ‧ 國. 面臨的人口危機、城鄉發展不均，尤以偏鄉率先面對高齡現象所帶來的衝擊，日. ‧. 日本為因應超高齡社會所帶來的問題，不斷提出適切的政策與提供完善的社會福利制度，「地方創生」即為首相安倍 2014 年所提出的政策，目的是要讓人. Nat. sit. y. 口外流的鄉鎮，建立可長期發展的產業模式，創造就業機會、讓年輕人回流，形. al. er. io. 成地方人口增加的良性循環。透過日本中央政府協助地方政府制定五年計畫，目. iv n C 10 市和鄉鎮層級，都有這樣的計畫，日本「地方創生」已經發展成全民運動，同 hengchi U n. 標明確，就是鎖定「挽救人口衰減」，重點在於，從中央以下到相當於臺灣的縣. 為亞洲地區的我們，雖日本與我國國情與文化不盡然相同，但對於日本面對高齡. 社會問題的因應對策值得我國反思，然而臺灣地區於 2018 年正式邁入高齡社會，在不久的將來更即將迎接超高齡社會的到來，相較於其他國家人口老化速度而言，我國人口老化速度世界位居第一，對於人口老化後續發展可能衍生的社會問題，日本的因應策略與現況將會是一個很好的借鏡。. 勵心如撰，「人口老化危機如何解？」，今周刊第 1114 期，2018 年 4 月 26 日， https://www.businesstoday.com.tw/article/category/151139/post/201804250035/，查閱日期： 2019 年 11 月 02 日。 9 藤田孝典著，吳怡文譯，下流老人：即使月薪 5 萬，我們仍將又老又窮又孤獨，頁 7-52。 10 「世界人口加速老齡化，聯合國：2050 年全球 1/6 人口超過 65 歲」，上報，2019 年 4 月 4 日，https://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=60617，查閱日期：2019 年 11 月 02 日。 6 8. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(15) 二、養不起的未來，人口老化的衝擊行政院所核定的「人口政策白皮書」指出人口為國家基本構成要素之一，人口數量、素質及結構的變化乃為國家發展的重要關鍵。依據行政院經濟建設委員會（以下簡稱經建會）「中華民國 2012 年至 2060 年人口推計」報告之中推計資料顯示，若維持此一人口自然成長趨勢，2022 年我國人口自然成長將出現零成長。11面對我國老年人口在數量和比率上持續攀升的趨勢，未來社會資源的分配、家庭組成方式，以及子女和年老父母的居住安排與奉養照護等，勢必將持續的變化。高齡化速度加快，老人的照顧與經濟安全將更具重要性，個別家庭來承擔老人照顧責任，壓力將會越來越大。我國老人的經濟來源，依據歷年老人生活狀況. 政治大內代間所能承擔的資源移轉受到限制；且因少子女化及人口老化雙重影響，個別立. 調查報告中，以子女奉養者為最多，因此受生育率影響子女數的下降會使得家庭. 家庭為主的「私人移轉」或「家庭內部移轉」，導致愈來愈難承擔起老人經濟保. ‧ 國. 學. 障的責任。12. ‧. 高齡少子女化所帶來的衝擊並不僅止於經濟安全而已，此趨勢所帶來的人口減少的議題，亦牽動了整體產業的興衰。雖然目前我國總人口仍在成長，但將於. Nat. sit. y. 2019 年到達頂峰，其後總人口數開始減少。而從 14 到 65 歲的勞動人口來看，. al. er. io. 勞動力已於 2012 年達到頂峰開始反轉直下。此一現象對於國內消費內需與勞動. iv n C 力高齡化情形普遍，風險逐漸增高；內需市場規模萎縮，入境人數的消費也難以 hengchi U n. 供給都將產生影響，包括勞動力人口減少，導致生產力持續弱化；各級產業勞動. 彌補少女子的缺口；而臺灣人口退休後平均餘年遠高於先進國家，勞動力未能有. 效發揮，其消費需求也未獲滿足等等議題逐漸浮現！13人口結構的嚴重失衡，尤其在老人照護上，對處於勞動人口中的青壯年無疑是雪上加霜，所需承擔的經濟及精神壓力有如泰山壓頂，而此後續發展所衍生的社會問題，將直接影響我國社會安全。王孝助在其論文研究報告中提及，老人長期照護議題一直受到社會大眾所關. 行政院，「人口政策白皮書-少子女化、高齡化及移民」，臺北市：行政院，2013 年，頁 3。同上註。 13 Milton Ezrati 著，吳書榆譯，晚退休時代：轉型超高齡社會未來關鍵 30 年，我們如何工作，怎麼生活？Thirty Tomorrows: The Next Three Decades of Globalization, Demographics and How We Will Live，頁 12-13。 7 11 12. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(16) 心與重視，媒體常在報導親人因不堪長期照護失能親人，身心俱疲進而以殺害被照顧者為解脫方法，形成了社會及家庭問題；根據中華民國家庭照顧者關懷總會於 2012 年統計分析發現，照顧者自殺弒親新聞，每月平均發生 1 至 2 起照顧者悲劇新聞，實為驚人，撐不下去是所有照顧者的共同心聲，照顧議題的重要性已不容忽視。14有些事我們沒遇到，不代表不會發生，這樣令人震驚的悲劇新聞正在社會上每的某個角落發生，如何解決與避免這樣的憾事再次發生，更須仰賴政府與國人多一分的重視與積極面對。曲同光等三人亦於研究報告指出，由於人口快速老化造成長期照護需求遽增，有許多照顧者以達到壓力性負荷，其中高達四成以上的照顧者在經濟上感到負荷，照顧失能人口往往成為家庭成員難以承受之重，失能不再只是個人問題，. 政治大 1992 年開放引進外籍看護工協助填補照顧需求，根據勞動部統計資料指出，截立. 也不僅是個別家庭之家務事，15 因此照護人力的需求成為很大的挑戰。我國於. 至 2018 年底，臺灣外籍勞工人數已突破 70 萬人，其中社福外籍勞工人數則接近. ‧ 國. 學. 27 萬人，由於本籍看護的薪資為外籍看護工薪資的 2 至 2.5 倍，16所需照護人力. ‧. 之家庭囿於經濟考量，以致外籍看護工成為我國長期照顧的主力，而長期仰賴外籍看護工的結果不僅造成國家大量外匯的流失，甚至本籍看護工因而失業所造成. Nat. al. er. io. 三、急迫意識欠缺及當前政策環境的迷航. sit. y. 的人力流失，此問題將持續引發惡性循環，必將影響我國未來社會的發展。. iv n C 直由家庭擔負照顧責任，縱因時代變遷及家庭結構改變，但民眾對於老人照護的 hengchi U n. 邱靖鈜等二人於「高齡化社會的挑戰與因應研討會」中指出，傳統上老人一. 態度依然傳統。17近年來在家庭規模及人口結構的變遷下，家庭的照顧能力越顯式微，所能提供的照顧人力已不如從前。未來即將面對的困境，考驗著我們的生存發展空間，然而國人對於高齡現象此議題所產生的後續社會問題卻尚未有強烈的憂患意識。. 王孝助，「從跨域治理的觀點探討替代役投入老人社區照顧之議題」，臺中逢甲大學碩士學位論文，2015 年。 15 曲同光、彭美琪、白其怡，「規劃長照保險重要基礎資料庫-國民長期照護需要調查」，國土及公共治理季刊，201503（3:1 期），2015 年，頁 108-114。 16 勞動部，https://www.mol.gov.tw/announcement/2099/38907/，查閱日期：2019 年 11 月 05 日。 17 邱靖鈜、林水波，「政策迷路與導航-以長期照顧政策為例」，兩岸學者論壇-2015 年高齡化社會的挑戰與因應研討會（2015 年），頁 193-204。 8 14. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(17) 王孝助於其研究報告中更指出，現今的社會環境除了人口結構的失衡因素外，另外有因人口結構失衡所產生的家庭結構的變化，即因經濟環境過分強調資本主義，造成貧富差距擴大，社會的經濟結構的變化，而老人也是屬於社會的族群之一，卻也是經濟弱勢的族群，另因中華文化的特殊性，強調孝道及倫理觀念的重要，形成再老人照顧的方式選擇，往往面臨家庭成員的意見不合，進而發生家族的和諧及後續照顧的妥適性，另外公用資源的分配因不同部門間的競爭或同部門內部的資源競爭，都影響政策的擬定。要改善老人照顧所面臨的問題，必須針對國家社會整體照顧能量提升，以切合高齡人口的快速遽增需求，而其中最重要在於照顧人力質與量不足的問題。18 各國在高齡化發展的趨勢下，由於所需照顧的人數快速增加，各國政府自其. 政治大我國也不例外，我國於 1993 年即邁入高齡化社會，直至 2007 年才推出整合性的立. 政治、經濟、文化與價值觀等社會因素考量，規劃出各自所需的長期照顧制度，. 長期照顧政策，然而政策的推行趕不上人口老化的速度，政策推出後又逢政府政. ‧ 國. 學. 黨的輪替，對於長照推行的政策走向理念不同、政策思維的搖擺不定，造成制度. ‧. 無法貫徹執行，倘若政府的整體發展牽扯到任何剝奪既有利益的政策都會被抗議. Nat. sit. 問題解決的難易度，終使政策發展延宕。. y. 或引發反對勢力的強烈質疑，以致無法合力將政策向前推展而原地踏步，亦加重. al. er. io. 綜合上述文獻分析，高齡社會所衍生的問題，不僅是影響個人，以國家安全. iv n C 片土地上的每位國人，人口老化如此來勢洶洶，如何使老年生活得更有尊嚴與健 hengchi U n. 的角度而言，不論社會、經濟、勞動力等層面進行探討，更衝擊到生活在臺灣這. 康、強化老年人口經濟安全與照顧，以及促進人力資源運用等，皆為當前高齡化社會所須面對之重要課題，政府與國人都必須正視並找出有效的解決之道。從個人到國家關係而言，對於臺灣所面臨高齡少子女化情況嚴重與人力不足的問題，前衛生署署長楊志良在《天下雜誌》網站「獨立評論」指出臺灣男性需要服一年兵役或替代役，而女性平均壽命已超過 80 歲，亦應該服社會役一年，並於培訓後，加入照顧小孩及長照的行列，同時也可培養未來養育子女及照顧家人的能力。19政策與制度的推行需要時間與國人的配合，建構長照役需要研擬妥. 王孝助，「從跨域治理的觀點探討替代役投入老人社區照顧之議題」，逢甲大學碩士學位論文，2015 年。 19 楊志良，「挽救少子化，別再隔空打牛！」，天下獨立評論， 9 18. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(18) 善的規劃，當前的兵役制度與長照政策皆需要進行滾動式的修正，也許其執行過程中需面臨許多挫折與困境，我們都深知改變很痛苦，但現在不改變未來會更辛苦，老化是每個人必須經歷的人生旅程，我們於老後都將需要社會的協助與支援。惟當前文獻尚未有評估建構長照役施行之參考依據與資料，僅有提出將替代役納入老人照顧的範疇，筆者將以此為基礎，進一步探討建構長照役的可行性。. 第三節研究途徑與方法本研究主要透過比較政策研究中的制度研究途徑蒐集與歸納國內外過去直至今日對於高齡化現象議題研究之書籍、著作以及碩博士論文與公私部門的官方期刊等題材進行蒐整，亦透過不同國家對於高齡化現象所訂定之制度予以比較及分析，比較政策研究（comparative policy research）在實務上可以提供政策制定者. 政治大可以使政策研究者更深入地了解不同政策制度與政策過程如何處理具體的公共立. 「他山之石，可以攻錯」的經驗，作為設計較佳公共政策的指標；而在理論上，. ‧ 國. 學. 問題，而且在各國公共政策相互依賴程度逐漸提高的全球化趨勢之中，比較政策研究更可以突顯跨國之間的政策差異。20此外，透過研究方法中之文獻分析法加. ‧. 以分析與探討，試著藉由分析不同學者對於此項議題研究及建議，亦藉由比較各國政策制度的差異，進一步分析對此議題的想法與建議，將探討的內容進行歸納. y. Nat. n. al. er. io. 一、研究途徑. sit. 統整，期藉此強化筆者自身的研究論證。. i Un. v. 本研究所運用的制度研究途徑（institutional study approach）是指研究公共政. Ch. engchi. 策運作過程時，從制度角度切入，藉由探討政府機關結構、特性、權責狀況、機構彼此關係的安排、實際運作狀況等層面，藉以了解影響公共政策運作的重要因素，並作適當的回應。21隨著老年人口逐年攀升，政府對於老人長期照護的政策方向與目標應有全盤性的規劃與安排，國家及社會整體環境的各項重要因素，對於環境結構的變化難於短時間內產生改變，因此對於制度的擬定與政策問題評估時更需了解現今環境的因素，所提出的解決策略必須切合大環境架構，透過制度研究途徑，不僅可以比較各國對於相關議題所制定的政策方針也可以綜觀我國歷. https://opinion.cw.com.tw/blog/profile/278/article/6230，查閱日期：2019 年 11 月 06 日。 20 孫煒，「比較政策研究的新制度研究途徑：兩岸高等教育政策之初步比較」，問題與研究，第 42 卷第 1 期，2003 年，頁 19-45。 21 吳定，公共政策辭典，臺北市：五南圖書公司，1997 年，頁 42。 10. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(19) 年來對於長照制度的推行及檢視所推行政策的可行性（圖 1-3）。. 環境評估輸入. 支持. input. 需求. 轉換過程. 決策政策. 輸出. 活動制度 output. 反饋. 政治大資料來源：本圖參考蘇瑞祥老師公共政策課程授課資料立. 圖 1-3 政策順序模式結構圖（筆者自繪）. ‧ 國. 學. 二、研究方法. 本研究由筆者藉由發想而提出相關研究問題，並透過運用文獻分析法藉以分. ‧. 析歷史記錄、演變與各家學者對於此議題所提出的文獻及著作，且比較各國針對相關議題的因應對策等，進行一連串的蒐整、歸納及建議（圖 1-4）。. y. Nat. sit. 透過蒐整多位學者的評論與分析歷史的演變趨勢，藉以交叉比對，歸納出其. n. al. er. io. 共通點及差異處，試著推論可能發生的原因，進而印證有助於自身的研究論點，. i Un. v. 以獲取更強大的論述支持，但由於每位學者及著作所探討與評論的論點或多或少. Ch. engchi. 都夾雜其本身之主觀意識，因此在進行探討內容時需多加留意此點，避免讓自己的評論內容太過於偏頗。. 11. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(20) 問題發現提出. 研究動機與目的. 確立主題範圍. 蒐集文獻資料. 高齡化對我國國家安全的影響-長照制度之研究政治. 大. 學. ‧ 國. 立. 制度研究途徑. ‧. n. al. 資料歸納分析. Ch. engchi. y er. io. sit. Nat. 文獻分析法. i Un. v. 檢討與修正. 結論與建議. 圖 1-4 本研究架構流程途徑資料來源：筆者自繪. 第四節研究範圍與限制一、研究範圍研究範圍如下，時間範圍是自第二次世界大戰之後（1945-2018 年）至今， 12. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(21) 即臺灣光復帶來戰後嬰兒潮後以至今日，我國整體人口結構變遷、高齡化現象成因與人口政策的推行，探討高齡化現象對國家安全造成危害與衝擊等問題，藉由國內外各項相關資料的蒐整與分析比較，取得更詳實的數據資料，以建構有益於國家安全的防範機制與對策。議題範圍從國家安全而言，討論一個國家的安全政策，大致可分為國際環境、國家的目標、威脅的本質、避免威脅的戰略外，亦包含「內部環境」的安全，22 因此，探討國家安全的概念，不僅是指運用傳統的軍事力量的武力，非傳統安全中的人類安全議題，近幾年來，受到世界各國的重視，尤其以內部環境的改變所帶來對人類安全危害更具有殺傷力且刻不容緩。臺灣地區隨著人口結構的改變，即將面臨超高齡社會所帶來勞動力不足與扶養比失衡等人力不足對社會所帶來. 政治大此，除了喚醒國人對高齡化現象問題的重視，執政者及政府相關單位部門更應該立的衝擊，這些現象猶如不定時炸彈，已為國家安全議題增添許多不確定因素，為. 正視此一問題的後續發展，進而從國家安全的角度研擬良好的因應策略。. ‧ 國. 學. 二、研究限制. ‧. 本研究於資料蒐整、歸納及分析的過程中，力求審慎嚴謹且能切合實際狀態，惟囿於筆者學識能力未逮，尚有許多需要克服的限制。困於無法將所有的變項都. Nat. sit. y. 納進研究範圍，恐研究調查結果將會產生與實際情形不符的狀況發生，此外因為. al. er. io. 所有的理論無法放諸四海而皆準，每個研究都存在權衡及其研究限制，而論文研. v. n. 究往往會面臨到研究限制的問題，本論文研究限制有以下幾點： (一) 文獻蒐整的限制. Ch. engchi. i Un. 撰寫論文須時常大量分析及歸納文獻資料與研究相關議題的歷史事件及脈絡，且推論、研究高齡化浪潮各演變階段的現象，對未來國家安全總體發展與國家社會的影響予以探索。對於資料的篩選過程，資料來源多來自於各圖書館的相關書籍、研究論文、官方出版品、期刊著作、報章雜誌與網路資料等，且部分資料的蒐整因涉及跨國組織範疇及數據之參考，尤以高齡化議題衍生自日本，因此相關的研究及文獻資料上比臺灣豐富，雖同為亞洲地區的國家，困於不同的國情、語言及文化，對高齡化問題的解讀與觀察的角度也會有所差異，此議題筆者僅能. 林正義，「美國國家安全政策」，美國，臺北市：政治大學國際關係研究中心，1992 年，頁 505-555。 13 22. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(22) 力求從所獲文獻資料、數據及相關報導，進一步歸納分析，以從中獲取具有參考、驗證價值的資料。 (二) 環境與政策的限制由於臺灣整體社會環境與與家庭結構的改變，顛覆了以往傳統的社會價值觀，現下青年男女因生活、經濟、環境與工作壓力等多重因素，對於成家立業、生兒育女等觀念已今非昔比，隨著生育率下降而加劇了高齡化所帶來的問題。另一方面，推動長照社會役制度而言，需要政府與國人對高齡化的重視，更需要執政者與立法單位能就當前兵役制度做滾動式的修正，將替代役轉用為長照役或社會役，抑或如楊志良主張女性服社會役，投入社會人力資源運用的範疇，以解決老人長期照護人力不足的問題。. 政治大劃與國人的配合，未來在政策執行層面所面臨的困境將是最大的挑戰。本研究主立. 政策的推行需要以時間換取空間，其中的執行細節等各層面需要有完善的規. 要置重點於探討長照役或社會役是否能有效解決當前老人長期照護人力的不足. ‧ 國. 學. 與高齡化現象對社會產生潛在的問題，透過此研究提出可行性的建議，以期對於. 第五節研究架構與章節安排. sit. y. Nat. 一、研究架構. ‧. 未來政策的實施與制度的推行可以有所因應。. n. al. er. io. 本論文主要探討高齡化現象對我國國家安全所衍生的社會問題，面對我國人. i Un. v. 口高齡化加速成長，如何讓政府與國人在高齡化社會的衝擊下，減少個人、家庭. Ch. engchi. 及國家對於人口老化所衍生的照顧壓力與經濟負擔，以期透過有效的人力運用，建構一套永久性的長期照護制度，讓國人與社會免於高齡化衝擊的恐懼，及其衍生對生命與財產的威脅，使國家與整體公民社會因完善的制度與人力運用政策構想，解決高齡化所引發的種種困境與問題。筆者期望藉由此研究，除了喚醒政府與國人應重視高齡化的問題，更應及早規畫妥善的因應策略，透過評估建構長照社會役的可行性，藉以紓解臺灣地區老人長期照護人力不足與勞動力不足的問題，並藉此呼籲政府與國人對高齡化現象的重視，做好面臨超高齡社會的到來，盡早研擬可行之策略與解決之道，建構完善的因應制度，以降低對國家安全的衝擊與危害（圖 1-5）。. 14. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(23) 圖 1-5 研究架構圖. 政治大. 資料來源：本圖參考蘇瑞祥老師公共政策課程授課資料（筆者自繪）. 二、章節安排. 立. 本研究在章節的安排上，共分為五個章節，除第一章為緒論，餘各章節分述. ‧ 國. 學. 如后：. （一）因近年來，我國老年人口急速攀升，導致高齡化現象日益嚴重，此問題所. ‧. 衍生的後續發展，將為我國國家安全帶來危害與衝擊。透過探討高齡化之. sit. y. Nat. 趨勢與意涵，能進一步了解此趨勢將為我國整體大環境造成相當的影響，. io. er. 本文於第二章首先藉由分析我國近年來人口結構移轉與改變的現象，進而探討產生高齡化現象問題的成因、扶養比攀升導致勞動力不足等人口問題，. n. al. Ch. i Un. v. 並以人口問題對人類生存安全的角度出發，瞭解其對國家安全整體發展的影響。. engchi. （二）本文第三章探討高齡化現象對我國國家安全影響，針對社會安全、經濟財政及勞動人力等各個層面進一步分析高齡化社會所帶來的後續問題，而這些衍生的問題不僅是單區域性或單一性的，其所涵蓋範圍擴大，各個層面問題之間相互影響，使我國國人未來生存環境及生活品質降低，此問題背後的隱憂，更衝擊國家總體的發展，其所產生的影響是我們必須正視與關切的。（三）在第四章的內文即就我國老人長期照護現況了解當前政府所推行的政策與因應，社會福利與措施的建構、補助津貼及各項資源，皆須耗掉不少政府的財政支出，此外亦探究臺灣地區引進外籍看護的所衍生的社會與經濟 15. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(24) 等問題，對於國人雇用外籍看護所擔付的費用，造成的國家外匯流失，長久下來影響國家的經濟發展，國人更不堪負荷其龐大的壓力與金錢。最後，透過比較制度分析與歸納當前長照政策的優缺點，並藉由評估建構長照役的制度，了解其可行性，對於未來政府在社會人力運用上提供方向，以期有效解決高齡化現象所帶來社會問題及老人長期照護人力不足等人力資源的問題。（四）第五章為本文的總結，希望透過上述針對各章節內容的探討中，獲取有益於高齡化政策推行的研究發現，從中整理及比較出最有效的具體作法與建議，期能喚起政府與國人對高齡化現象的重視，另一方面更希望透過研究發現，將最理想的研究成果提供政府相關單位，作為參考之依據，最後以. 政治大以期盡早對於高齡化所帶來的問題做好因應的計畫及研擬妥善的制度。立. 長照役的推行的可行性對政府在長照政策的執行上給予建議與未來展望，. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 16. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(25) 第二章我國高齡化之趨勢與意涵自第二次世界大戰以降，隨著人類社會的進步及科技日益精進，使得醫療衛生及公共環境設施品質大為提升，而人類的健康得以獲得更妥善的保障，以致死亡率逐年下降，國人平均壽命隨之延長，生育率攀升不降。因此，我們曾面臨過全球近逼六十三億人口大爆炸的世代問題，相較於過去 1980 年代全球的四十億，以及 1950 年代全球的二十五億人口而言，在總人口比率上的確增加不少，由於人口的急速激增需要消耗更多的資源，而人口密度的攀升使人類必須思考能源與資源分配不均、糧食不足、環境汙染、失業及通貨膨脹等問題，過去全球為了因應人口快速成長的現象，必須進一步探討其中的原因，以有效解決人口爆炸所帶來的後續問題。然而，隨著人類世代的演變，現今社會大環境所面臨的不再是過. 政治大. 去人口爆炸的現象，取而代之的是「人口不足」的問題，此現象亦為全球帶來危. 立. 機與威脅，由此可知，人口數量的激增與驟降皆會對當前全球及人類社會未來發. ‧ 國. 學. 展造成相當大的衝擊。. 人類的生存發展和環境密不可分，也與社會現象有著深遠的關係，影響所及. ‧. 甚遠，人口結構的轉變所帶來的各層面的問題，也得以在古時候的言論中追溯其根源，早在兩千七百多年前，孔子便注意到人口質與量的問題，在大學篇中即有. y. Nat. sit. 「生財有大道：生之者眾，食之者寡；為之者疾，用之者舒；則財恆足矣！」之. al. n. 衝擊。此外，國父. er. io. 主張，1其中所隱含的觀念為人口的質量過多或過少皆會為國家帶來不同層面的. i Un. v. 孫中山先生，在其早年三民主義的民族思想中即談到中華民. Ch. engchi. 族當前所面臨的三大危機：其一是人口壓迫的危機，再者為政治力與經濟力的壓迫，2人口問題可能成為影響民族興亡的因素，而如今人口結構驟變的局勢下，人口問題更牽動著未來國家的生存發展。過往，臺灣如同其他先進國家成功完成人口轉型，更創造舉世傲人的「臺灣人口奇蹟」，然而，臺灣人口轉型的奇蹟卻也醞製了後續人口發展無法逆轉的問題與困境，面對我國日益嚴重的人口老化問題及少子女化的困境，由人口重要指標大事紀（表 2-1）中所記錄的人口變化，可以看出我國正面臨超低生育率和高度人口老化的考驗，此種現象對整體社會生產與發展皆產生嚴重的衝擊。. 1 2. 孫得雄、張明正編，人口學與家庭計畫，臺北：國立空中大學，1988 年，頁 239。國防部總政戰部，國父思想專書，臺北：國防部總政戰部，1982 年，頁 162。 17. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(26) 表 2-1 人口重要指標大事紀 1984年. 總生育率降至2.055人，低於人口替代水準2.1人. 1989年. 總人口突破2千萬人，年齡中位數為27.0歲. 1990年. 15-64歲工作年齡人口占總人口比率超過三分之二. 1993年. 65歲以上老年人口占比超過7%，我國正式成為高齡化社會. 2010年. 逢農曆虎年及前一年孤鸞年效應影響，總生育率陡降至0.895人. 2015年. 15-64歲工作年齡人口數達最高峰1,737萬人. 2016年. 18歲（大學入學年齡）人口開始低於30萬人. 2017年. 老化指數大於100，我國老年人口數超越幼年人口數，成為青壯年人口主要的扶養對象. 立. 65歲以上老年人口占比超過14%，我國正式邁入高齡社會. 學. ‧ 國. 2018年. *. 政治大. 死亡人數超過出生人數，自然增加率由正轉負. 2021年. 總人口數達到最高峰2,361萬人. 2026年. 65歲以上老年人口占比超過20%，我國進入超高齡社會. 2027年. 15-64歲工作年齡人口占總人口比率開始低於三分之二；65歲以上人口超過5百. n. al. er. io. sit. Nat. 萬人. y. ‧. 2020年. Ch. engchi. i Un. v. 2034年. 年齡中位數達50.1歲，代表全國每2人中即有1人超過50歲. 2036年. 18歲（大學入學年齡）人口開始低於20萬人. 2040年. 65歲以上老年人口占比突破3成；15-64歲青壯年人口占比跌破6成；每2位青壯年人口扶養1位老年人口. 2043年. 65歲以上老年人口超過7百萬人. 2045年. 死亡人數突破30萬人，為2018年之1.7倍. 2054年. 總人口開始低於2千萬人，年齡中位數為56.8歲. 資料來源：依據國家發展委員會「中華民國人口推估（2018 至 2065 年）」。註：*本表數據以年底資料為主，雖 2018 年年底仍屬推估期間，惟該年 3 月我國已邁入高齡社會，故本表資料為 2018 年（不含）以後數據為推估值。 18. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(27) 第一節我國人口結構動態當前全球正興起一股止不住的趨勢–人口結構高齡化，此一議題引發了世界各國的關注與探討，臺灣當然也無法置身事外。隨著我國老年人口急速攀升，根據國發會推估臺灣社會將在 2026 年從「高齡社會」邁入「超高齡社會」，而此一現象，將導致我國的人口結構產生嚴重的變動。人口是構成國家的基本要素之一，國家發展的重要指標取決於人口數量的多寡與年齡結構的變化。想要探討臺灣的競爭力與發展情形，需要知道其國去人口的變化，據此才能進一步掌握未來人口發展的趨勢，以作為政府相關機關在擬定人口政策、教育制度、勞動力及產業發展、社會服務及醫療設備等相關福利政策規劃之依據，我國國家發展委員會（以下簡稱國發會）每年皆會根據最新人口動. 政治大. 態、出生、死亡及遷徙等相關統計數據，修正未來人口推估值。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 國發會於人口推估（2018至2065年）中指出臺灣過去出生數大於死亡數的人口「自然增加」為影響人口總數的主要因素，亦為帶動我國人口維持正成長的首要驅動力，然而，在我國出生人口數逐年下降與死亡人口數穩定上升的趨勢下，更預期著出生數與死亡數交叉的現象（即自然增加率由正轉負）將於未來1~7年內發生（圖2-1）。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 圖 2-1. Ch. engchi. i Un. v. 出生率、死亡率及自然增加率趨勢－中推估. 資料來源：國家發展委員會一、 1975 年至 2017 年為內政部「中華民國人口統計年刊」。二、2018 年至 2065 年為國發會人口推估報告。 19. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(28) 薛承泰在《台灣人口大震盪》一書中指出，臺灣人口變遷速度之快，在二十世紀當中即完成人口三階段的轉型，亦即從世紀初的「高生育率、高死亡率」，緊接著二次世界大戰後進入「高生育率、低死亡率」，更於 1984 年生育率低於「人口替代水準」（replacement level）之後，來到了「低生育率、低死亡率」的階段。值得注意的是，民國 40 年代（1950 年代初期）是我國最高生育與人口自然成長的年代，自然成長率高達千分之 40，之後因社會與經濟變遷、家庭計畫、人口政策及教育宣導等策略有效推行，以致人口成長趨於緩和。然而，到了 1994 年自然成長率卻下降至千分之 10，短短數十年，臺灣從人口高度成長階段轉型低度成長階段，相較於歐洲工業國家則大約需要花七十年以上，若以人口三階段的轉型觀察，西歐幾個國家從 1750 年開始到 1950 年代，約花了近兩百年的時間. 政治大言之，我國人口轉型發生的時間相較於其他國家為晚，速度卻相對地快。立. 才完成「人口轉型」，3而我國卻以如此罕見的驚人速度完成「人口轉型」，簡而. 人口數量與年齡結構的轉移，需要透過長期觀察方能明顯呈現；當前我國所. ‧ 國. 學. 面臨之人口高齡少子女化趨勢，即反映在過去長久以來整體社會、經濟、大環境. ‧. 的變遷下，國人在婚育觀念、死亡率下降等生活方式改變的結果，然而下一世代的人口數量與其年齡結構，亦取決於這一世代出生、死亡及遷徙人數，因此，想. Nat. sit. y. 要改善人口轉型所帶來的後續問題，必須即刻做起。薛承泰在《台灣人口大震盪》. al. er. io. 一書中便呼籲：「少子高齡化趨勢不稀奇，速度才是問題」！面對我國少子女高. iv n C 幼年至老年時期之年齡結構變化，以及早思考、因應我國未來所需面對的人口重 hengchi U n. 齡化人口問題的改善並非一蹴可及，為觀測本世代之生育水準對下一世代人口由. 要議題。. 一、從嬰兒潮轉為嬰兒少我國於第二次世界大戰後，受戰後嬰兒潮及大量人口由中國大陸遷臺的影響，加上醫藥科技一日千里、衛生環境進步與完善、國民健康獲得改善與死亡率持續下降，促使人口快速成長；臺灣婦女總生育率在 1950 年代初高達 7 人（表 2-2），當時堪稱世界之最。因此，我國分別於民國 57 年及 58 年相繼頒訂「臺灣地區家庭計畫實施辦法」及「中華民國人口政策綱領」，積極推行人口政策及家庭計畫，期以有效提高人口素質，使人口合理成長與均衡人口分布等人口政策. 3. 薛承泰，台灣人口大震盪，臺北市：遠見天下文化，2016 年，頁 19。 20. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(29) 目標。由於人口政策及家庭計畫的有效推行，使我國人口成長率快速下降，由 1951 年每一婦女生育高達 6 名以上子女，至 1984 年降為每一婦女生育 2 名子女，達到人口替換水準。之後生育率仍一路下滑大幅下降，於 2006 年總生育率降至 1.1 人（表 2-3），透過跨國比較可得知我國生育率遠低於美國 2.1 人、瑞典 1.8 人、英國 1.7 人、法國 2.0 人，略低於德國 1.4 人、日本 1.3 人、新加坡 1.3 人，倘若在此一人口快速轉移的趨勢下，未來人口將呈現負成長。4我國生育率下降雖已歷經多時，但至 2000 年時仍高於亞洲的日、韓、新加坡與歐洲部分國家，可是卻在之後的十年快速下降，以致於 2010 年創下世界最低水準，只有 0.9 位子女的歷史新低。雖然我國在 2010 年時經歷有史以來的低生育率，之後生育量與生育率雖然. 政治大至 1.1 左右，這也為我國帶來了另一個攸關國家安全及社會發展的「少子女化」立有稍微回升，但對國家整體的人口成長趨勢仍令人憂心；總生育率至今仍落在 1.0. 的問題。. ‧ 國. 學. 表 2-2 我國人口粗出生率、粗死亡率、自然增加率及總生育率. 13.14. 29.22. 5.900. 43.29. 11.47. 31.82. y. 6.030. 49.97. 11.57. 38.40. 7.040. 8.02. 36.82 iv n U. 6.505. 31.58. 5.585. al. sit. 42.36. n. 4. 總生育率. io. 民國 40 年. 自然增加率. Nat. 民國 39 年. 粗死亡率. er. 民國 38 年. 粗出生率. ‧. 年別. 單位：‰. 民國 45 年. 44.84. 民國 50 年. 38.31. 民國 55 年. 32.40. 5.45. 26.96. 4.815. 民國 60 年. 25.64. 4.78. 20.86. 3.705. 民國 65 年. 25.93. 4.69. 21.24. 3.085. 民國 70 年. 22.97. 4.83. 18.14. 2.455. 民國 75 年. 15.92. 4.89. 11.03. 1.680. 民國 80 年. 15.71. 5.18. 10.53. 1.720. 民國 85 年. 15.19. 5.71. 9.48. 1.760. 民國 90 年. 11.65. 5.71. 5.94. 1.400. Ch. e n6.73 gchi. 行政院，「人口政策白皮書-少子女化、高齡化及移民」，臺北：行政院，2013 年，頁 5-6。 21. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(30) 民國 95 年. 8.95. 5.95. 3.00. 1.115. 民國 96 年. 8.91. 6.16. 2.75. 1.100. 民國 97 年. 8.63. 6.25. 2.38. 1.050. 民國 98 年. 8.27. 6.23. 2.05. 1.030. 民國 99 年. 7.19. 6.31. 0.89. 0.895. 民國 100 年. 8.46. 6.60. 1.86. 1.065. 民國 105 年. 8.85. 7.34. 1.51. 1.170. 民國 106 年. 8.22. 7.28. 0.94. 1.125. 民國 107 年. 7.69. 7.34. 0.35. 1.060. 資料來源：內政部「中華民國人口統計年刊」。註：筆者彙整後自行製作. 表 2-3. 立. 嬰兒死亡率. 粗結婚率. 粗離婚率. 學. 國名. 粗死亡率. ‧ 國. 粗出生率. 政治大. 主要國家人口動態資料. (每千總人口比率)(‰). (每千總人口比率)(‰). (婦女一生平均生育之子女數)(人). ‧. 9.0. 6.0. 4.6. 6.3. 2.8. 1.12. 日. 本(2006). 8.7. 8.6. 2.6. 5.8. 2.04. 1.32. 南. 韓(2006). 9.3. 5.0. 5.0. 6.8. 2.6. 1.13. 新加坡(2006). 10.0. 2.1. 6.5. 1.94. 1.25. 美. 國(2005). 14.0. v 3.6. 2.05. 德. 國(2004). 8.6. 9.9. 2.59. 1.36. 義大利(2004). 9.7. 9.4. 法國(2006). 13.1. 瑞典(2006) 英國(2003). n. al. 8.2. Ch. er. io. 4.3. y. 國(2006). Nat. 我. sit. (每千總人口比率)(‰). 總生育率. i n U e4.1n g c h i4.8 6.8. 7.5. 4.1. 4.3. 0.73. 1.33. 8.4. 3.8. 4.3. 2.16. 2.01. 11.2. 10.1. 3.1. 4.8. 2.24. 1.75. 12.0. 9.8. 5.3. 5.1. 2.80. 1.71. 資料來源：一、內政部人口統計及行政院衛生署衛生統計資料。二、日本厚生勞動省統計情報部人口動態統計資料。三、南韓統計廳資料。四、新加坡統計局資料。五、美國 NCHS, National Vital Statistics Reports，2005 年。六、法國國立統計經濟研究所，2006 年。七、德國、義大利、瑞典及英國 UN, Demographic Yearbook，2004 年。註：我國 2006 年總生育率為 1.115 人，因國際比較，係算至小數點後第 2 位，爰我國上揭數據標記為 1.12。. 22. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(31) 以歐盟先進國家的經驗而言，當總生育率低於人口替代水準 2.1 人，即應注意人口發展趨勢，當降至 1.6 人時，便應有所作為，當降至 1.3 人之「超低生育率」以下時，所提出的政策效果將會大打折扣。薛承泰於《台灣人口大震盪》即提及我國在 1950 年代總生育路達到 7 人，曾是世界生育率最高的國家之一，然而才經過半個多世紀，即於 2003 年跌至 1.23 人，突破所謂超低生育率門檻（總生育率為 1.3 人），生育率從世界最高轉變為最低！此後，我國就一直處於聯合國最低生育率之列。5 我國嬰兒數近年明顯減少，其可能成因有三。其一是國人教育年限拉長，以致結婚年齡延後，婦女適婚生育期間大幅縮短。其二是都市化的結果，撫育嬰幼兒的支出大幅提升，但對於現今父母而言，嬰幼兒的經濟價值，相較於傳統農業. 政治大. 社會時的需求大幅下降。其三是大環境的經濟不景氣，再加上天災人禍頻仍，不. 立. 婚族與頂客族普遍增加。前述三項成因，短期內並無法獲得有效改善。故我國已. ‧ 國. 學. 由二戰之後的嬰兒潮現象，急遽轉為嬰兒少的現象。6. 生育率持續下降，不僅是人口變化的問題，更影響家庭型態與勞動結構；出. ‧. 生率不斷的降低，老年人口比例必然相對攀升，加上平均壽命延長，加速人口老. sit. y. Nat. 化的趨勢，若無更積極的因應作為，恐危及國家永續發展。. io. er. 二、平均壽命延長高齡人口急速攀升. 生育率降低會影響人口數量與結構，國人壽命的延長更直接影響人口高齡. n. al. Ch. i Un. v. 化。長壽雖是人類社會文明進步的結果，但隨著壽命延長，再加上生育率下降，. engchi. 此兩種人口趨勢加劇了少子女高齡化的問題。. 2015 年底臺灣有 2,349 萬人，年齡中位數為 40 歲，即有一半人口高於 40 歲；相較於 40 年前總人口約 1500 萬，年齡中位數只有 20 歲，臺灣人口的面貌已全然改變。這個改變的主要原因即為生育率下降導致幼年人口比例減少，相對地，老年人口比例上升（通常指 65 歲及以上人口）伴隨著「平均壽命」延長而逐年增加其數量。7. 薛承泰，台灣人口大震盪，頁 7。鍾俊文，「三大人口問題減緩台灣長期經濟成長–台灣人停滯將使內需市場益形疲弱」，台灣高齡少子化的影響與對策，臺北市：台灣經濟新報文化，2010 年，頁 29-36。 7 薛承泰，台灣人口大震盪，頁 22。 23 5 6. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(32) 立. 政治大. 圖 2-2 我國國人歷年平均壽命趨勢圖. ‧ 國. 學. 資料來源：https://www.storm.mg/article/1698898 風傳媒一、從 2008 年 78.6 歲增至 2018 年 80.7 歲，顯示國人已越來越長壽。二、內政部官網提供。. ‧. 根據內政部所公布的「2018 年簡易生命表」，我國國人平均壽命延長為 80.7. Nat. sit. y. 歲，其中男性延長至 77.5 歲、女性延長至 84 歲，皆創歷年新高。相較於全球平. al. n. 僅低於瑞士、日本、新加坡等國家（圖 2-3）。. Ch. engchi. er. io. 均壽命（男性 68.6、女性 73.1），我國男、女性平均壽命皆高於全球平均水準，. i Un. v. 圖 2-3 主要國家平均壽命資料來源：風傳媒 https://www.storm.mg/article/1698898 24. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(33) 隨著平均壽命的延長，老年人口數亦快速地增長，我國至 1993 年 65 歲以上人口占總人口 7%以上，正式進入高齡化社會，並於 2006 年達 10%，雖比美國 12%、瑞典 17%、英國 16%、法國 16%、德國 19%、荷蘭 14%、日本 20%為低，但高齡化現象已是不可避免的趨勢。8 我國有明顯的戰後嬰兒潮（國際上指 1946 年至 1964 年），自第二次世界大戰後所帶來的嬰兒潮世代，如今已陸續邁入 65 歲，老年人口因此大幅提升，我國更以短短 25 年便由高齡化社會步入高齡社會，即每 7 人就有 1 人是老人。根據內政部所公佈的臺灣地區人口統計資料顯示，2017 年 9 月底 65 歲以上人口數為 321.9 萬人，較 2013 年 6 月底增加 57.8 萬人，4 年來成長 21.9%，且女性增幅大於男性。更於 2018 年 3 月底時，內政部正式宣告臺灣老年人口突破 14.05%，. 政治大老年人口已增加為 343 萬人，比例達 14.5%，成長非常快速。立. 達到世界衛生組織「高齡社會」標準，然而令人擔憂的是，我國於同年 12 月，. 根據國發會於 2018 年人口推計資料預估，2026 年 65 歲以上老人將高達. ‧ 國. 學. 20%，我國即將進入「超高齡社會」，甚至可能在 2060 年成為與日本並列的全. ‧. 球最老的國家，老年人口占到總人口的 40%。未來每年老年人口增長的總數及人口所占比率，都將遠高於過去。當前我國所面臨的高齡社會及未來將邁入的超高. Nat. al. er. io. 種因應的政策，已經是刻不容緩的課題。9. sit. y. 齡社會才是未來影響我國國家發展真正的挑戰，如何及早規劃、安排或是實施各. iv n C 在過去經濟起飛的年代，人力資源絕對帶動經濟成長的主體力量。臺灣地狹 hengchi U n. 三、勞動力人口下降扶養比攀升. 人稠，自然資源不足，然而在各種不利條件的衝擊下，仍能在 1970 年代末與 80 年代創造「經濟奇蹟」，10由此而知，人力資源不僅是科學進步和社會經濟發展最重要的資源和主要推動力，更是一個國家最珍貴的戰略資源。過去衡量一個國家經濟發展的條件，主要是以土地、資本與勞動力作為生產因素，由於晚近的發展趨勢，仍須考量一國之科技水準，企業精神以及社會的公平正義。臺灣在過去雖有亮眼傲人的表現，然而二十一世紀全球化來勢洶洶以及. 楊培珊，「我國面對人口與家庭結構變遷下的高齡社會議題與解方」，國土及公共治理季刊，第 7 卷第 1 期，2019 年，頁 25-28。 9 同上註。 10 薛承泰，台灣人口大震盪，頁 112。 25 8. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(34) 日新月異的資訊科技，國家所面臨的挑戰更為多元也越趨激烈。11 根據國發會人口推估，自 2015 年起我國勞動人口將出現逐年遞減的危機，此外高階人口亦出現嚴重外流的現象，在此內外交迫的情況下，我國 2020 年勞動力一年將減少 7 至 8 萬人，由於工作人力遞減速度相當迅速，影響我國競爭力甚鉅，以致所面臨的衝擊力將遠遠大於亞洲其他國家。扶養比（或稱依賴比）通常被視為經濟發展的人力指標之一，其中又可加以區分為扶幼比（0 歲至 14 歲人口數除以 15 歲至 64 歲人口數）與扶老比（65 歲及以上人口數除以 15 歲至 64 歲人口數）。我國長久以來都是扶幼比高於扶老比，然而此情形卻從 2017 年開始產生翻轉現象（圖 2-4）。我國早期由於嬰兒潮世代逐年進入成年，且生育率也逐年下降，從 2000 年開始工作年齡人口占總人. 政治大我國將於 2027 年結束為期近 30 年引以為傲的人口紅利期，簡言之，我國自 1990 立. 口比例突破七成，自此我國進入「人口紅利」階段。12然而，國發會報告卻指出，. 年以來勞動力相對充沛的黃金時期即將邁向終點。在經濟學上，所謂的人口紅利. ‧ 國. 學. （demographic dividend）是指因為青壯年人口（即工作年齡人口）在總人口中的. ‧. 比例上升，所伴隨的經濟成長效益；人口紅利的定義為扶養比（扶幼比加扶老比）小於或等於 50%，亦即在幼年人口相對較低，且老年人口尚未過高之前，15 至. Nat. sit. y. 64 歲階段的青壯年人口總數比例較高，扶養幼年及老年人口的壓力相對較小，. er. io. 比較能全力投入國家人力運用資源與社會經濟的生產力，如此才能有助於經濟正. al. iv n C 比持續攀升（圖 2-5），則個人與家庭的經濟壓力隨之提升，國家經濟發展也會 hengchi U n. 向地發展。反之，當人口紅利期面臨結束，每一個青壯年人口所需要負擔的扶養. 因此而受到阻礙及限制。13. 11 12 13. 同上註。同上註。同上註。 26. DOI:10.6814/NCCU202001280.

(35) 政治大. 圖 2-4 三階段人口趨勢－中推估. 立. ‧. ‧ 國. 學. 資料來源：一、 1975 年至 2017 年為內政部「中華民國人口統計年刊」。二、 2018 年至 2065 年為國家發展委員會人口推估報告。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 2-5 扶養比上升我國勞動人口負擔加重資料來源：暗黑真相網養不起的未來圖表製作：暗黑真相網官網 https://www.darktruthweb.com/detail/84462688/62649524. 27. DOI:10.6814/NCCU202001280.