理論回顧與文獻探討

壹、相關理論回顧

一、財政租稅理論

政府經強制徵收民眾租稅、或依使用者受益要求付費、或為維持社會經濟一 定秩序實施罰則而獲得持有龐大公有資源，相對政府允運用該等資源使得經濟、

社會能與時俱進，獲得良善效果。因此，政府財政功能可分為 1.配置功能：對有 限的經濟資源作最有效利用；2.分配功能：政府透過租稅制度、現金或實物補貼等 方式辦理平均所得福利重分配；3.穩定功能：維持高度就業及相對價格穩定，追求 對外經濟活動的大致均衡及一定的經濟成長速度等為施政目標（徐偉初、歐俊男、

謝文盛，2012）。

而地方的財政收入規模，攸關該地區的公共建設及服務水準，據美國資料發 現，財政規模的大小與該區內人口數及所得成正比的關係，亦即某一地區的區民 人數較多，所得較高，則該地區有較大的財政規模（林慶隆，1981），此與經濟 學上如勞動人口在總人口中的比率上升，將帶動經濟成長效應之人口紅利觀點有 一定程度不謀而合。

(二) 租稅理論

又公共學者對於財政收入中租稅收入之優良的稅制特性及地方稅所需條件、

租稅課徵原則多有著墨，摘要如次：

1. 優良稅制的特性

Stiglitz 認為優良稅制的特性如下（李允傑、孫克難、李顯峰、林博文，2007）： (1) 經濟效率：租稅盡可能保持中立，不干涉資源配置效率，且對私部門

經濟活動的扭曲及福利損失為最小。

(2) 稅負公平：同等地位（包括消費、所得、財富）應負擔同等的稅負；

不同地位則稅負不同。

(3) 稅務行政簡化：稽徵便利，徵納雙方付出成本低。

(4) 彈性或靈活性：稅制隨著經濟環境改變，可自動、靈活調整租稅負擔，

期使經濟趨於穩定。（如累進稅率對經濟波動具有自動穩定功能）

(5) 政治責任：政治制度應設計出一套稅制，使得個人稅負與個人偏好間 具有正確的對應關係。

2. 優良地方稅條件

Hicks（1958）認為優良地方稅應具備條件如下所列：

(1) 稅收具有穩定性，地方稅收財源可保持穩定。

(2) 稅源具有區域性，地方政府可有效徵收運用。

(3) 稅制具有獨立性，地方政府可充份自主徵課。

3. 租稅課徵原則

Bland（1986）提出地方政府的租稅課徵原則：

(1) 公平原則：地方政府以納稅人受益課徵租稅，符合公平原則並減少不 當浪費。

(2) 穩定原則：地方財政支出較為穩定，稅收不受景氣升降變化而大幅變

(3) 便利稽徵：地方政府有適當課稅能力、技術，並兼顧稽徵成本。

(4) 租稅中立：租稅應保持中立，避免干擾轄區境內自然人或法人投資或 儲蓄。

(三) 財政集權或分權

財政制度係採中央集權或地方分權有許多討論及爭辯，惟尚須從中央與地方 支出劃分事項及採用財政集權或地方分權審酌收付權責範圍，及政府施政效能等 綜合併予了解，益為週延：

1. 中央與地方支出劃分原則（林慶隆，1981）

(1) 以利益為標準：事屬全國利益者劃歸中央；事屬地方利益者劃歸地方。

(2) 以技術為標準：事需高深技術及智能者劃歸中央；事需嚴密監督者劃 歸地方。

(3) 以行動為標準：行動需全國一致者劃歸中央；行動可因地制宜或分別 處理者劃歸地方。

我國依中華民國憲法第 107 條、第 108 條規定略以，由中央立法並執行之事 項如下：外交、國防與國防軍事、國籍法及刑事民事商事法律、司法制度、航空 國道國有鐵路航政郵政及電政、國際貿易政策、中央財政與國稅、國稅與縣稅之 劃分、土地法、教育制度、警察制度、公共衛生、國營經濟事業、幣制及度量衡、

行政區劃、文化保存等。同法第 110 條由縣立法並執行之事項則為：縣教育衛生 實業及交通、縣財產之經營及處分、縣公營事業、縣合作事業、縣農林水利漁牧 及工程、縣財政及縣稅、縣債、縣銀行、縣警衛之實施、縣慈善及公益事業等。

前述規範劃分中央與地方立法執行事項，而地方政務運作或地方自治事項大多為 中央立法監督地方政府執行情形。

2. 地方財政自主

按財政制度係採中央集權或地方分權因攸關地方財政收入盈缺與挹注經濟發 展建設多寡而受到重視。大體而言，財政制度採用中央集權而言，則利於縮短地 方城鄉差距，朝向經濟平衡發展，而中央相關計畫效率良窳及調劑地方財政額度 的透明、公平、適度或建立激勵機制，或以財政手段辦理刺激景氣措施是否有效 則影響地方財政調整及經濟發展資金來源。財政制度採用地方分權而言，地方政 府面臨地方財政自然優劣條件差異則須努力克服：包括積極維護公有財產權益；

切實遵行徵稅收費體制規範妥為辦理，以穩定稅收及相關收入；積極開拓財源；

充份運用經費效率等，亦影響地方財政及經濟發展。

「一國之財政制度究應採中央集權，抑或地方分權，並無定論。世界各國多 採因地（因事）制宜的方式，較適合由中央政府進行決策者劃歸為中央政府職權，

反之，若由地方政決策較為適宜者，則劃歸為地方政府職權。」（徐偉初等，2012）。

我國國民經濟依中華民國憲法第 142 條規定，係以民生主義為基本原則，實施平 均地權及節制資本為手段，以謀國計民生之均足。因我國國民經濟係為謀國計民 生之均足，雖如上述列有縣財政及縣稅、縣債由縣立法並執行等規定，惟整體財 政制度仍多存有統籌調劑措施。現行地方政府財政收支所涉施行法規如各項稅捐 徵收法源、公共債務舉借事宜、違規罰鍰標準及人事法規、地方政府行政共同費 用支用標準等均為中央制定修法，且部分地方稅捐徵收尚須與中央共享分成。因 此，相較於中央集權集錢程度，地方財政自主性是否充份多有爭議，並期盼能有 效提高（洪菁珮，1999；廖坤榮，2002；李孟儒，2004；黃耀輝，2009）。

3. 中央調劑地方財政公平措施

中央政府對於我國中央與地方政府財政多寡不均，或各地方政府間財政不均 情形，多以統籌分配稅及補助支出撥付地方政府，調劑處理我國財政上垂直或水 平財政公平，以謀求全國經濟平衡發展。

(1) 統籌分配稅

我國依財政收支劃分法規範各級政府財政收支之劃分，調劑及分類。民國 88 年營業稅改列為國稅，中央並依財政收支劃分法制訂中央統籌分配稅款分配辦 法，依該分配辦法第 3 條規定中央為辦理財政調劑統籌分配直轄市、縣（市）及 鄉（鎮、市）之統籌分配稅來源為：所得稅及貨物稅總收入各 10%、營業稅總收 入減除統一發票給獎獎金後之 40%；土地增值稅在縣（市）徵起收入之 20%；其 他收入等。而統籌分配稅款分配地方政府金額則據該分配辦法第 6、7、8 條等規 定，統籌分配稅款總額扣除其中6%支應地方政府緊急重大事項之特別統籌分配稅 款後餘額為普通統籌分配稅款。普通統籌分配稅款再依稅源區分，稅源係以土地 增值稅在縣（市）徵起收入之20%則全部分配縣（市）；否則以61%分配直轄市（準 用直轄市之縣）、24%分配縣（市）、9%分配鄉（鎮、市）。普通統籌分配稅款算定 可供分配直轄市及準用直轄市之縣款項後，再參酌受分配直轄市最近三年轄區內

底轄區之人口數（20%）及土地面積（20%）等指標及權數，計算應分配之比率予 以分配。

(2) 中央補助收入

除統籌分配稅款外，中央政府為謀全國之經濟平衡發展，依中央對直 轄市及縣（市）政府補助辦法第 3 條規定，得視直轄市及縣（市）政 府財政收支狀況酌予補助：

A. 一般性補助款補助事項：包括直轄市、準用直轄市規定之縣及縣（市）

基本財政收支差短與定額設算之教育、社會福利及基本設施等補助 經費。

B. 計畫型補助款之補助範圍，以下列事項為限：

(A) 計畫效益涵蓋面廣，且具整體性之計畫項目。

(B) 跨越直轄市、縣（市）或二以上縣（市）之建設計畫。

(C) 具有示範性作用之重大建設計畫。

(D) 因應中央重大政策或建設，需由直轄市或縣（市）政府配合辦 理之事項。

(E) 中央對於直轄市及縣（市）政府重大事項之專案補助款。

上述基本財政收支差短係指基本財政支出扣除基本財政收入後之數額，而基 本財政收入分別為稅課收入扣除依地方稅法通則徵收稅課收入後數額；基本財政 支出指正式編制人員人事費、正式編制警政及消防人員超勤加班費、地方政府應 負擔之社會保險及社會福利費用、基本辦公費及員警服裝費、民意代表及村里長 費用、私立學校教職員保險費補助、公立醫療院所之補助經費等金額。

(四) 地方公共財特色

按地方財政係指地方自治團體為滿足其共同需要，促進自治發展，平衡財政 分配，奠定民生基礎，所需資金的取得、使用及管理的各種行為的總稱（林慶隆，

1981）。而地方政府提供公共財具有下列特色（林錫俊，2001）：

1. 地區性―地方政府提供該地區財貨以滿足居民偏好，具有地方特色。

2. 利益外溢性―地方財政提供部分公共財之利益超出其轄區，使得鄰近地區 居民亦可共霑其利。至如何針對利益外溢加以調整解決，涉及地方政府協 商或較高層次政府給予津貼或補助。

3. 利益遞減性―地方公共財因具地域性及無法移動，致距離該地方財貨較 遠，則產生利益遞減現象。

4. 規模經濟空間性―地方公共財受益空間有限，若超過限度享用人數增加會 產生擁擠效果。

二、公共支出理論

政府預算學理眾多，隨著人口增加、文明福祉進步，對於龐雜政府預算，為 期政府公有資源能有效運用，甚至提振經濟作用，而有不同學說政府預算理論，

政府預算學理眾多，隨著人口增加、文明福祉進步，對於龐雜政府預算，為 期政府公有資源能有效運用，甚至提振經濟作用，而有不同學說政府預算理論，