第三章、 產業面分析
第二節、 產業政策與人力規劃：1990 年代以後
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第二節、產業政策與人力規劃：1990 年代以後
一、產業升級與轉型
由於前十年的計畫與發展，1990 年代起台灣得以順利走向以高科技產 業為主的科技化時代，並成為世界資訊產品重要生產地。從 1990 年代初 期迄今，政府陸續推動〈國家建設六年計畫〉（1991－1996 年）、〈跨世紀 國家建設計劃〉（1997－2000 年）、〈新世紀國家建設計劃〉（2000－2004 年）、〈新世紀第二期國家建設計劃〉（2005－2008 年）、〈新世紀第三期國 家建設計劃〉（2009－2012 年）等重大經濟計劃。這些計畫主要多以公共 投資來促進產業發展，著重產業升級與轉型，一方面發展高科技產業，一 方面投入人力、物力輔導傳統產業轉型，同時也極力發展服務業。
然而，隨著全球化程度加深，國際情勢變動也深刻影響台灣產業及經 濟發展。2008 年金融海嘯使國內工業及服務業成長趨緩，甚至出現衰退。
有鑑於此，政府於 2009 年推動「六大新興產業」，包括生物科技、綠色能 源、精緻農業、觀光旅遊、醫療照護及文化創意等，希望能夠吸引民間投 資，以擴大產業規模、提升產值及提高附加價值（行政院，2009）。2012 年之後，政府政策更推行「三業四化」，包含傳產特色化、製造業服務化、
服務業科技化與國際化，期盼台灣產業持續發展。
經建會（2006）歸納未來台灣產業的發展將受到許多外在及內在因素 影響，其中外在因素包含經濟全球化、少子化及高齡化社會來臨、資訊通 訊科技發展及能源短缺；內在因素則是包括民間投資動能、產業升級轉型、
新興產業發展及產業均衡發展等。在這些因素交互作用之下，台灣產業面 臨質與量的轉型，而政府也必須深切思考下一步的發展走向。
整體而言，2000 年以來的產業政策受到全球化的影響，很難與其他的 發展政策分開（董安琪，2011），而且也與其他鄰近國家的發展政策有關，
特別是高階人力之移動。Tung（2001）以台灣半導體產業為例，指出政府 在選定目標產業、提供資金技術、培育高階科技人才等部分皆扮演重要角
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色。這些措施都促進半導體產業發展，進一步提高對高階人力的需求。
事實上，台灣與亞洲四小龍其他三個經濟體（尤其是日韓）的不同點，
在於台灣扶植的是中小型企業，而非培養旗艦型公司。董安琪（2011）比 較東亞四小龍的產業政策後指出，台灣是維持一個具競爭力的市場機制，
因而讓眾多產業得以蓬勃發展。對於中小企業的培育，早期政府就提出許 多輔導措施，尤其是提供低利貸款，提供多元融資管道幫助中小企業創業，
且已達到一定成效。6因此，在 1970 與 1980 年代，台灣的中小企業已經形 成一種協力網絡（陳介玄，2011）。進入 1990 年代之後，政府也陸續公佈
〈中小企業發展條例〉（1991 年）、〈中小企業開發公司設立營運管理辦法〉
（1993 年）、〈提升中小企業競爭力方案〉（2001 年）、〈鼓勵中小企業開發 新技術推動計畫〉（2002 年）、〈加強投資中小企業實施方案作業要點〉（2007 年）等促進中小企業發展的方案。直至今日，中小企業已佔全體企業家數 的 97.63%。7在中小企業蓬勃發展後，許多企業逐漸形成該領域具代表性 的企業，例如鴻海、台積電、台塑等大型企業，就會反過來影響政府的產 業政策走向。而中小企業的蓬勃發展，也對於就業市場產生不同的影響，
此一部分將於第五章進行分析。
（一）工業部門發展
此一時期在政府和民間的合作與努力下，台灣持續朝高科技產業邁進。
1991 年政府公布〈產業升級條例〉，鼓勵三級產業的發展。同年，政府推 動〈國家六年建設計劃〉，依據「市場潛力大」、「產業關聯性大」、「技術 層次高」、「附加價值高」、「污染程度低」、「能源依存度低」等六大原則選 出十大新興工業，包含資訊工業、通訊工業、半導體工業、精密機械與自
6 根據〈中小企業發展條例〉，中小企業標準如下：一、製造業、營造業、礦業及土石採取業實 收資本額在新臺幣八千萬元以下者。二、除前款規定外之其他行業前一年營業額在新臺幣一億元 以下者。
7 資料來源：經濟部中小企業處。
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動化工業、污染防治工業、醫療保健工業、特用化學品與製藥工業、航太 工業、消費電子工業及高級材料工業，促進產業多元發展。
2000 年過後，受到傳統產業外移的影響，政府推動〈振興傳統產業〉
方案，希望提振傳統產業，主要措施包括協助傳統產業取得資金、鼓勵企 業合併、提升產業技術層次、建立產業公平租稅環境，以及改善一般投資 環境等。另一方面，政府也提出「兩兆雙星」計畫，發展半導體產業、影 像顯示產業、生物技術產業與數位內容產業。然而，因為過度著重產值目 標，忽略技術自主性，產業發展多受限於國外大廠；同時，土地、資金與 高階技術人才不足、國內市場規模太小，無法支撐創新產品的發展，進而 使得該計劃失敗。8但整體而言，這段期間政府特別著重 ICT 產業發展，並 投入龐大數量的資源提升創新研發機制，彌補研發及人力的不足。
2008 年金融海嘯之後，產業發展受到極大打擊，因此政府再度提出許 多發展措施，2010 年公布〈產業創新條例〉，並推動「四大智慧型產業」，
包括雲端運算、智慧電動車、發明專利產業化及智慧綠建築。2011 年公布
〈經濟部 2020 年產業發展策略〉，重點發展金屬機械工業、資訊電子工業、
化學工業及民生工業等；9同年，為了提升製造業產品的附加價值，政府持 續推動「製造業產業高值化」策略，並以半導體產業、平面顯示器產業、
石化產業、鋼鐵產業及機械產業為主。推動這幾項政策與計畫都是希望能 夠促進投資，提升產品附加價值，並創造就業機會，帶動整體經濟發展。
綜合上述發展趨勢，本文歸納此一階段的發展趨勢有兩大特點：第一，
此一時期相當重視高科技產業發展，並投入大量資金與人力，也提出許多 計劃；同時也積極推動促進傳統產業升級之相關發展計劃。第二，此一時 期發展主軸仍以資通訊相關產業為主；近期則以環保、綠能產業為主，因 而帶動新興產業對人力需求，並影響勞動力市場的供給與需求。
8 教育部，歷史文化學習網，http://culture.edu.tw/history/smenu_photomenu.php?smenuid=2132；經 濟部報告，〈兩兆雙星遭遇困境〉。
9 經濟部，http://www.moea.gov.tw/AD/Ad01/content/ContentDetail.aspx?menu_id=3571。
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製造業合計 780,657 1,204,923 1,414,500 1,724,387 2,028,783 3,239,070 4,590,769傳統
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三大類別之中發展最為迅速者非「技術密集產業」莫屬，尤其是「電 子零組件製造業」，目前已佔整體製造業生產毛額將近一半的比重。可看 出政府對於高科技產業的投入仍有一定的成效。然而，除電子相關產業與 基本金屬業之外，其他產業的比重都不到 5%，這樣的趨勢對於產業均衡 發展有一定程度的阻礙，不利於產業整體發展。同時，本文爬梳各項計劃 內容，發現目前高科技產業的發展障礙主要有兩大項，其一是產品仍以代 工為主，附加價值低；其二則是企業規模小，不利於研發投入。此一部分 將結合後半段就業的部分於第五章進行討論。
（二） 服務業部門的發展
在政府提倡工業轉型的同時，服務業也開始崛起。1990 年代開始，由 於收入提高，進而提升人民生活水平，對服務業需求也開始增加。在此趨 勢中金融業率先崛起，1990 年代政府開放新銀行設立，緊接著其他服務業 也隨之興起。1991 年政府提出〈商業自動化計劃〉，並於 1990 年代晚期政 府逐步推動商業現代化，致力於改善商業環境。在內需拉動下，住宿餐飲、
專業技術服務、文化休閒、醫療保健等新興服務業均持續發展；且因政府 逐步鬆綁服務業相關法規，也讓運輸倉儲業與教育服務業顯著成長（劉正，
2011；王怡修，2011）。發展至此，台灣進入以服務業為主的後工業化時代。
進入 21 世紀後，因為全球化與網路發達，使資源得以快速在全球之間 快速流動，除了工業的模式受到影響而讓全球專業化分工重新洗牌外，服 務業的型態也出現變化，新興的觀光休閒與餐旅服務產業蓬勃發展。2000 年後由於國家整體發展主軸為推動「知識經濟」，因此政府也致力發展「知 識型服務業」，尤其是資訊及通訊傳播業，其中媒體業（包含媒體、電影、
廣播、電視）更是主要發展重點。從表 3-3 即可發現，2000 年過後該產業 生產毛額持續上升，也是所有服務業產業之中比重上升最多者。
2004 年後，政府公布〈服務業發展綱領及行動方案〉，選定 12 項產業
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為重點發展產業，並訂定 13 項旗艦計畫與 11 項主軸措施。然而，2008 年 金融海嘯爆發，服務業受到波及，政府於是推出〈服務業發展方案〉，配 合「六大新興產業」的發展，並於 2010 年推動「十大重點服務業」，內容 包含美食國際化、國際醫療、音樂及數位內容、華文電子商務、國際物流、
WiMAX、高科技及創新產業籌資平台、都市更新、會展產業及高等教育 輸出。爬梳上述政策內容，本文歸納這些政策的主要目標皆是提高服務業 附加價值，並且創造就業機會；而發展策略主要是鬆綁法規、人才培訓、
提升國際競爭力、加強研發創新與發展新興服務業等。
綜合服務業歷年來的相關規劃與發展，本文也歸結以下發展趨勢：第 一，近年來政府極力發展「知識密集服務業」，期望提升服務業的附加價 值與產值。第二，服務業的發展規劃常是盡量讓各行業面面俱到；但和製 造業一樣，服務業發展主軸以資通訊服務業為主，並致力於文化創意產業 與媒體產業的發展。第三，近年來著重觀光產業的發展，包括住宿與餐飲 業都有提升，並於短時間內吸收大量人力。
綜合服務業歷年來的相關規劃與發展，本文也歸結以下發展趨勢：第 一，近年來政府極力發展「知識密集服務業」，期望提升服務業的附加價 值與產值。第二，服務業的發展規劃常是盡量讓各行業面面俱到；但和製 造業一樣，服務業發展主軸以資通訊服務業為主，並致力於文化創意產業 與媒體產業的發展。第三，近年來著重觀光產業的發展，包括住宿與餐飲 業都有提升，並於短時間內吸收大量人力。