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貳、 國際發展援助理論回顧與探討
本文之文獻回顧將分成四個部分，此章節第一部分先介紹發展援助理論並以 當前國際援外趨勢進行文獻檢閱及分析；第二部分概略當前國際組織與緬甸的發 展合作現況，以作為各國發展援助之參考。下一章節再以臺灣對外援助歷程作為 主要內容，進行相關文獻檢閱；最後一部分則以臺灣與緬甸之發展合作為文獻分 析重點，作為後續研究的知識基礎。
一、 發展援助理論回顧
國際發展援助（International Development Assistance, IDA）最早可回溯至冷 戰期間美國國務卿馬歇爾為二戰受創的西歐國家進行經濟援助及重建復原所提 出的「馬歇爾計畫」，而後隨著國際政治局勢改變及全球經濟發展，國際發展援 助不斷的增加與調整，規模亦不斷地擴大，援助漸成一個體系化、制度化、規範 化的發展，亦在國際發展間扮演越來越重要的角色。
而冷戰作為國際發展援助的起源，亦作為發展援助的轉型因素之一，在 1990 年代冷戰結束後，國際發展援助因全球化趨勢及援助有效性議題、新興援助的興 起，而面臨轉型問題，自援助發展逐漸走向發展合作，以下即以國際發展援助、
當前援助趨勢以及他國對外援助的策略模式作為文獻回顧重點。
(一) 國際發展援助
Hans Morgenthau（1962）指出：「對外援助（Foreign aid），簡單來說，即是 指一國轉移金錢、物資、服務到另一國，可能是人道援助、軍事援助、經濟發展 援助等」；Ramesh Ramsaran（1998）亦在其” International Development Assistance”
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政府）或是多邊途徑（Word Bank, IMF, IDB）下進行，與市場的商業形式有所不 同。早先的國際對外援助，多半指的是政府開發援助（ Official Development Assistance, ODA ）， 目 前 國 際 上 對 於 ODA 的 定 義 為 經 濟 合 作 暨 發 展 組 織
（Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）的定義，所謂 ODA 係指：「由官方機構（official agencies）所提供（包含中央及地方政府或其 執行機構），並以支持發展中國家之經濟發展與福祉為主要目的，贈與成分至少 25%（在貼現率 10%的水準下）」（OECD，2008）。意即政府開發援助為官方資源，
透過援助或是合作的方式，來協助開發中國家發展。而國際間進行政府開發援助 可回溯至冷戰期間美國國務卿馬歇爾為因應蘇聯的共產威脅，並為二戰受創的西 歐國家進行經濟援助及重建復原所提出的「馬歇爾計畫（Marshall Plan）」，透過 降低關稅、加強各國經濟合作等方式，達到整合與擴大歐洲經濟市場之目的，又 援助的行為者也不再以國家為主，還包括了國際組織（IMF、OECD、UN）、私人 企業（跨國銀行）、非營利組織（美國福特基金會）等。
國際上將對外援助區分成贈與（Grants）及貸款（Loans），而對於該使用贈 與還是貸款之形式，也有諸多不同說法，有些人認為贈與為援助的最佳形式，另 一方則認為貼息貸款才為較好的方式（World Bank，2005）。以下依照援助之途 徑、方式、性質等，將援助分為下列幾種類型作為參考：
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1、 依提供途徑劃分
依提供途徑可將援外分為雙邊援助及多邊援助。雙邊援助（Bilateral aid）係 指援助國單獨對開發中國家所提供的有償（長期低利貸款）或是無償的贈與、技 術合作等援助活動（謝宗林，1998：81），如美國國際開發總署（USAID）、加拿 大國際發展總署（CIDA）、日本國際協力機構（JICA）。多邊援助（Multilateral aid）
係指多邊國際機構利用成員國的捐款、認繳的股本或是在國際市場上的借款及業 務收益等，按照機構裡所制定的援助計畫向發展中國家或地區提供的援助（白遠、
範軍，2005：215）。如世界銀行（WB）、亞洲開發銀行（ADB）、國際貨幣基金
（IMF）等。
2、 依援助性質劃分
根據援助的動機、性質來看，可分為戰略型援助、發展型援助及人道型援助。
戰略型援助為從特定的外交戰略、意識形態出發，直接將援助與軍事、政治目的 等納入條件之一，如馬歇爾計畫為二戰後，美國為防堵共產勢力擴張所進行的國 際援助；發展型援助係指幫助發展中國家解決其政治經濟社會發展上所遇到的問 題，如貧困、公共衛生等，以促進發展中國家的發展為目的，但也與援助國本國 經濟利益有關；而人道型援助為一國政府為救助遭受重大災難的國家所提供的援 助，動機較為純粹，不在援助上附加任何政治經濟條件（李小雲、唐麗霞、武晉，
2009：90），例如國際紅十字會（ICRC）在國際上所提供的人道主義援助或緊急 救援。
3、 依援助方式劃分
依照援助內容，可將援助分為財政援助、技術援助及糧食物資援助：
(1) 財政援助
財政援助為最常使用的援助類型，一般可分為有償及無償兩種形式，贈與係 指無償援助，指受援國可無償獲得一筆資金，並用於特定用途；貸款即為有償性 的援助性質，但其條件較為優惠、還款期限較長，通常有利於受援國（白捷隆，
2004：29）。如世界銀行提供開發中國家的有償貸款援助。
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(2) 技術援助
係指提供受援國的技術，又稱為技術合作（technical cooperation），通常以派 遣專業人員至受援國進行技術訓練或是透過諮商服務等方式進行，如聯合國開發 計畫署（UNDP）為全球最大的技術發展援助組織。
(3) 糧食物資援助
提供糧食、原油等資源即屬於物資援助，源於美國在二次大戰後，農產品過 剩，並為了四點行動計畫的實施，向發展中國家低價銷售或是捐贈糧食的援助方 式（李小雲、唐麗霞、武晉，2009：105）。而世界糧食計畫署（WFP）即為聯合 國的食品援助組織，幫助無法生產與獲得糧食的人及家庭。
而在 OECD/DAC 的對外援助體系當中，整個對外發展援助的模式就如上所 述之有償、無償贈與，或是技術、物資的協助，而在此一援助體系下，發展援助 多半是指發達國家對發展中國家所提供的資金、物資、設備、技術等模式的情況，
如 OECD/DAC 目前 29 個成員國，加拿大、法國、芬蘭、德國、日本、英國、美 國等皆為已開發國家，而這些援助國多半是戰後經濟發展較好的先進國家，在這 樣的歷史發展條件下，這些以英、法、美等國為首的傳統援助國，主導著二次大 戰後到冷戰結束之前的國際發展援助，而這些已開發援助國關注的焦點為外交戰 略利益，援助對象則為發展程度較為落後的發展中國家，協助其提升整體政經與 社會環境，至今，這些援助大國在發展援助體系當中仍有相當重要的影響力（蘇 怡文，2012）。
(二) 當前趨勢：從援助到合作
1990 年代，冷戰結束之後，全球焦點不再是防堵共產主義蔓延的援助策略，
逐漸開始關注舊社會主義國家的經濟整頓問題，然而 1997 年自泰國爆發的金融 危機，使得將降低貧窮作為發展目標的援助國增加（日本國際協力機構，2004：
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43），2000 年於聯合國國際會議中更進一步通過了「千禧年發展目標（Millennium Development Goals, MDGs）」，設定在 2015 年之前要具體落實消除人類貧窮、飢 餓、疾病、文盲、環境惡化及女性歧視等目標。全球化的進展以及發展課題的多 元化、全面性與發展角色的多樣化亦成了 1990 年代後研究的焦點與課題，除了 強調受援國的發展自主意識外，全球化所帶動的貿易自由化，亦給發展中國家帶 來經濟成長與降低貧窮的機會。自 1990 年代後，對外經濟援助已逐漸由單純的 援助轉變為國際發展合作（International development and cooperation）（林德昌，
2001：97）。
1、 援助有效性
而整個發展援助進行了半世紀後，「援助有效性」成為發展援助中的重要議 題，世界銀行曾於 1998 年發表《評估援助》（Assessing Aid: What Works, What Doesn`t, and Why），提出選擇性援助為重要的概念，為使援助能有效發揮作用，
一定要有良好的政策環境（日本國際協力機構，2004：145）。在援助國開始認知 到有效性問題後，世界銀行、國幣貨幣基金組織等國際組織開始試圖加強與受援 國的協調性與計畫連貫性，亦認知到援助國與受援國達成夥伴關係的援助是最有 效的共識，讓受援國來定義自己的需求優先事項，並訂定援助框架，迫使援助國 採取的行動更符合效益（Ngaire Woods, 2005）。而 2002 年的蒙特婁共識亦指出 了國際發展組織認為援助和受援國之間的夥伴關係相當重要。經濟合作暨發展組 織（OECD）於 2005 年提出之《巴黎援助成效宣言》（The Paris Declaration on Aid Effectiveness ） 強 調 援 助 國 或 援 助 機 構 皆 為 須 擔 負 責 任 的 利 害 關 係 人
（Stakeholder），推動計畫時，應以受援國的需求為前提，以提升受援國的能力為 目標（外交部援外政策白皮書，2009：15）。其中，巴黎宣言指出援助有效性之 五 項 重 要 原 則 ， 分 別 為 主 導 權 (Ownership) 、 協 調 性 (Alignment) 、 調 和 性 (Harmonization) 、 成 效 導 向 (Managing for Results) 以 及 共 同 責 信 度 (Mutual Accountability)（外交部，2008）。同時並制定了 12 項具體指標，並強調受援國主 導其發展策略的主體地位，應尊重受援國並幫助受援國提高執行能力，以及增加
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援助透明度，避免重複援贈等。而後 2008 年的《阿克拉行動議程》開始將援助 有效性轉變成發展有效性，當中不同之處在於後者更重視人權、性別平等及可持 續發展等面向，而非只著重於經濟成長（曹黎，2013）。以及 2011 年的《釜山合 作宣言》，更是針對上述巴黎宣言與阿克拉行動議程，提出更具體化的內容。而 這些會議的開展與計畫的訂定都是為加速提高援助有效性，促進全球發展目標的 實現。這些議程中，說明援助國與受援國協調的重要性，要達到發展目標更是不 可或缺（武晉、張麗霞，2012：104）。而援助國與受援國之間的一致性、協調、
結果導向型管理和互相問責等為增加援助有效性的重要原則（朱丹丹，2013）。
2、 新興援助國的合作投資模式
而整個援助的體系，亦因新興援助國的加入而產生變化，因全球化與貿易自 由化的影響，許多發展中國家因經濟發展程度提升，從受援國的角色晉升成為援
而整個援助的體系，亦因新興援助國的加入而產生變化，因全球化與貿易自 由化的影響，許多發展中國家因經濟發展程度提升，從受援國的角色晉升成為援