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參、 臺灣對外發展援助理論回顧與探討
一、 臺灣對外發展援助
(一) 援助歷程回顧
臺灣自 1950 年代起為美國援助的受援國，在受援時期內，我國每年接受外 援約 1 億美元，約佔全年 GDP 之 9%。起初源自於 1948 年的經濟合作法案，對 台灣提供經濟建設之用的資金，又因共產勢力擴張，美國加強對台的軍經援助，
除了免除臺灣落入共產勢力，一方面也是在牽制中共政權。而後，美國冷戰時期 的共同安全法案，將臺灣視為防衛西太平洋地區的樞紐位置，美元政策主力從經 濟轉為軍事安全，軍援比例增高，除了改善臺灣人民生活之外，也是確保臺灣有 自保的軍事力量。到了 1950 年代後期，美蘇間冷戰情況緩和，逐漸轉為經濟對 抗，美國對外援助政策改變，取而代之的是開發貸款、開發贈與以及技術合作（國 合會，2007：218），直至 1965 年美國才終止在臺灣的經援計畫。
除了美援之外，聯合國及世界衛生組織、世界銀行、亞洲開發銀行等國際組 織都曾對臺灣提供技術指導與資金援助，而日本、沙烏地阿拉伯也曾提供臺灣貸 款資金援助，賴於國際援助，我國才能在外匯艱困時期，繼續建設基礎設施、發 展經濟，故我國對於回饋國際社會以及善盡國際義務具高度共識（外交部援外政 策白皮書，2009）。
在接受美援的國家當中，臺灣推動經濟發展成效顯著，臺灣自 1959 年開始 以農業技術協助南越發展，而臺灣稻米為主要的糧食生產力，也是臺灣經濟穩定 的基礎。1960 年代，臺灣在美國的支持下，派遣農耕隊赴非洲協助友邦發展農業 技術，並自 1961 年開始施行「先鋒案」（Operation Vanguard），除了協助友邦發 展之外，更是維持外交優勢的方式。而後因技術合作的規模擴大，原先鋒案的執 行小組即改為中非技術合作委員會，以臺灣的農業發展經驗，對非洲新興國家提
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供技術援助。
然而，我國在 1971 年失去聯合國代表權後，開始將技術合作的對象擴展至 非洲之外的地區，如沙烏地阿拉伯、泰國等，並將中非技術合作委員會與外交部 海外技術合作委員會，改組成「海外技術合作委員會（海外會）」，統一負責國際 合作，協助友好開發中國家之農業發展（林德昌，1999：108）。1980 年代後，臺 灣雖在國際政治上被邊緣化，但在經濟發展上有突出的表現，名列亞洲四小龍之 一，開始以經貿實力作為後盾，在 1989 年於經濟部下成立「海外經濟合作發展 基金管理委員會（海合會）」，對友好開發中國家提供開發性貸款及經濟技術協助
（外交部援外政策白皮書，2009：23）。
1990 年代冷戰結束後，世界援外趨勢改變，而臺灣亦因應援助業務的多元 與專業，並有效整合資源、增進對外關係，於 1996 年成立「財團法人國際合作 發展基金會（國合會）」，並將海外會及海合會之業務併入，成為我國執行援外工 作的重要機構（國合會，2007：254）。臺灣對外援助機構的特色及組織功能的演 變，受到過去 40 餘年國內經濟發展經驗的影響，如以國內農業發展的經驗來對 外援助，而國際政治的變局，亦使得援外機構功能的改變，如為加強與其他地區 的友好關係，將技術協助拓展至非洲以外的地區等（林德昌，1999：134）。
臺灣對外援助歷經興起、艱辛與深耕年代後，開始進行全民外交與活路外交，
以「進步夥伴、永續發展」為政策主軸，推動法制化、專業化、透明化的援外模 式，以達到更高的援助效益，協助友邦發展。因應國際援外趨勢，將過去單純的 援助，轉型為與受援國進行合作發展，訂定較完整的發展合作計畫，以發揮援助 效益（外交部，2016：3）。下圖 3-1 可看出我國受到國際援助潮流及國內援外歷 史影響所進行的轉型策略：
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圖 3-1 我國政府援外策略
資料來源：外交部援外政策白皮書
我國在 2015 年的政府開發援助經費約 2.78 億美元，佔國民所得毛額的 0.052%，雖與聯合國所訂定的 0.7%標準差距甚大，但相較於去年度（2014 年）
仍有微幅成長。而我國對外援助類型約有 56%左右皆為社會基礎建設，其次為經 濟基礎建設，整體對外援助計畫中，重點項目為教育、農漁林、市政建設、健康 醫療、資通訊等，在人道援助精神上的發揮，也是援助金額成長的因素之一（外 交部，2016：7）。在推動國際合作發展事務上，透過雙邊與多邊援贈、合作，協 助受援國發展，如協助社會經濟基礎建設、技術協助、人道救援以及教育訓練等 雙邊援贈，或是對國際組織機構援贈、與國際組織機構合作等多邊援助方式進行。
從對外援助歷程來看，可看出我國目前對外援助受政府外交政策及援助規模 影響，且依國合會目前對外援助之計劃來看，多半都為無償援助模式，即指技術 合作，單純提供資金上的協助以及技術指導為主，此一情況不僅於邦交國，對於 非邦交之國家也以無償援助為主。未來若要轉型成為發展合作或是有償援助模式，
還需有更多因應的發展策略。
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(二) 援助有效性
自國際發展援助潮流開始關注援助有效性後，各國皆開始注重受援國的實際 需求與達成夥伴關係，並發展結果導向的績效衡量系統。而我國為呼應國際援外 潮流，也將計畫績效管理帶進國合會，藉由績效評估與回饋系統，提升援助工作 品質（國合會，2014）。而國合會前秘書長陶文隆指出：「過去臺灣農業合作計畫 講究亮點，不重實質，受益農民極為少數」，2013 年政府為節省預算開支，而降 低援外計畫資源時，當時的合國會秘書長陶文隆即指出臺灣對外援助計畫的有效 性問題，如當時斷交的甘比亞，臺灣自 1996 年開始援助蔬果種植，近 20 年來，
僅開發 3.6 公頃的農場，受益的農民只有 90 人，由此可看出臺灣對外援助只重 視外交考量、宣傳我國亮點，而不重實質的現象（洪哲政，2013）。自援助有效 性議題興起後，各國皆開始注重受援國的實際需求，並進行協調磋商，以將發展 援助效益擴大。我國在陶文隆擔任國合會秘書長時，即將「成果導向（Result-based）」作為國際發展援助的策略之一，強調援助的實質效益甚於援助資源的多 寡，集中資源以提升援助的效益，而非追逐援助計畫的數量。在其任職期間，為 達援助工作之有效性，將國合會組織架構進行重整、業務轉型與升級，在業務執 行上力求援助的實質效益。而其中除了修訂相關法規外，亦將發展策略調整為中 長期工作計畫，以落實計畫導向、深化援助實質效益；在財務投資策略方面，轉 為長期持有以回歸非營利組織之本質，避免風險性資產的損失，並希望未來透過 直接或間接投資辦理援外業務，期許能在符合法規規範、受援國實務需求等面向 上，徵詢我國私部門合作投資之可能（國合會，2012）。而國合會結合公、私部 門資源，以擴大技術合作援外的效益，並帶動私部門發展（國合會，2011）。
國合會於 2013 年導入「計畫設計及監控架構」（Design and Monitoring Framework, DMF），希望藉此一工作來提升援助執行成效。其中，DMF 之設計所 呈現的是計劃的整體邏輯架構，以結果導向為主（如下圖 3-2），指出在設計 DMF 時，計畫的成果應為最優先思考內容，所希望達成的預期成果是什麼，最後再開 始規劃活動方式、投入資源，以達到預想的產出（國合會，2014）。
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http://www.icdf.org.tw/ct.asp?xItem=20732&ctNode=30516&mp=1
DMF 各項之內容，首先以計畫成果與影響作為優先思考項目，成果即是指
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2、 效益（Effectiveness）：效益指的是排除其他外部因素後，計畫所達成的的預 期成果之程度，有三項判斷依據：計劃管理的有效性、檢驗計畫成果與判斷 外部因素，而有效性即是指投入的資源與活動是否能達成預期結果，產出是 否符合規劃所要求的品質。
3、 效能（Efficiency）：效能指計畫運用資源以達成預期成果的效率，可以經濟 的角度分析是否投入最少的資源以達成預期成果。而計畫效能有三項判斷依 據如計畫投入能有效達成計畫成果、程序效能與合時性，其中，程序效能意 指行政管理的效率。
4、 永續性（Sustainability）：永續性指的是開發援助者撤離資源後，計畫可持續 產生有利於合作夥伴與當地社會之成果，包含技術、商業、財務、經濟等，
或是合作單位之組織效能與管理品質隊計畫所作之承諾。
希望藉由相關指標來達成對外援助的有效性，提升計畫成效。而此同時，國 合會除了與區域開發組織合作，對發展中國家進行援助外，亦加強與東協國家的 互動，其中與泰國合辦國際研討會，尋求新的合作契機，以及參與緬甸鄉村地區 照明展，建立緬甸相關部會對國合會機制的初步認識，並建立未來洽談合作計畫 的基礎（國合會，2014）。
整體對外援助趨勢，隨著國際潮流而演變，除了以敦睦邦交、發揮人道救援 精神外，更開始注重有效性問題。在此同時，受援國的主體意識以及私部門的參 與即為重要的一環，我國對外援助早先多為敦睦邦交為主，近來亦多為技術合作 與無償援助，而整個對外援助金額亦不及其他大國，在資源有限的情況下，援助 有效性為當前即須面對的問題。