第一節 研究動機與目的
壹、民主與法治
台灣自 1987 年解除戒嚴，九○年代終止動員戡亂時期、國會全面改選、總 統直選，2000 年與 2008 年發生政黨第一、二次輪替；在這短短的二十幾年間，
台灣在民主政治發展的具體成就，是現今華人社會有目共睹的，亦是晚近全球民 主化浪潮中最引人注目的國家。然而這是否意味著近代民主、法治理念已深化在 台灣社會裡？多數國內外學者認為民主發展除了以選舉為主的「多數決民主」之 外，應當涵蓋一些不可或缺的要素─「憲政民主」及「審議民主」（江宜樺，2001、
2004；林火旺，2007；林毓生，2002；Center for Civic Education-CCE，2006；
Bahmueller，1999；Kay，1998；Patrick，1999）。以人民主權（popular sovereignty）
或人民統治（ruled by the people）為理念的「多數決民主」，意指政府統治權力的 正當性是建立在人民一致同意的基礎上，人民是最終政治權威所在（Arblaster，
1987：8）；其目的在確保政府行使威權的正當性，讓人民的意志或公共福祉得以 實現（Schumpeter，1976：250-269）。而著重公民參與的「審議民主」，在公開、
理性、追求公共善的精神下，透過各種審議機制，公民們彼此充分表達意見、溝 通說服，建立眾人可接受的共識。但在面對政府日益擴增的權力，乃由具有人權 保障意涵的自由憲政民主制度，來確保個人基本權利免於國家或社會的侵犯1。 可見現代民主理念已非侷限在一般人所謂「民主是選舉」、「人民當家作主」或「贊 成多數，尊重少數」的概念，尚需包含著重相互溝通、參與的公民社會及保障個 人自由權利、依法行政、權力節制的憲政主義思維。若將現代法治理念所揭櫫的 司法獨立、法律保留、正當法律程序、實質正義及個人權利保障等基本原則，與 民主理念做對照比較，儘管兩者分別代表不同的權利概念2，法治儼然是民主政 治的重要一環，沒有法治基礎的民主社會，人民「意志」的展現也易淪為民粹政 治人物動員群眾宣洩激情與偏見之途，破壞法律與秩序3，有可能淪為人治（ruled
1 John Stuart Mill（1991：8-9）認為當社會要政府所執行的授權（mandates）是錯的，或其執行 內容是社會所不應干涉的，那麼它就是一種社會暴力（tyranny），這種暴力比政治壓迫更可怕，
所以他認為防範政府的暴力是不夠的，還要防範主流輿論與情緒的暴力，防範社會藉由懲罰以 外的方法，將其規範當作行為準則強加在不同意見人的身上。
2 根據Isaiah Berlin（1965）的自由概念，法治與民主反應著二個不同的自由觀：前者具有消極權 利保障的意涵，目的在限制政府的權力；後者則是積極權利的表徵，個人自由的保障，端賴在 國家權威的行使（引自Sejersted，1988：131）。
3 較有名的案例是阿根廷之前二位總統Juan Domingo Perón和Carlos Menem。Perón在選舉過程 中，其支持者高喊「即使他是一個小偷，我們也要Perón」；而Menem在群眾員動員下，更改最高 法院的判決，使法院不再是一個獨立機構，成為Menem的御用工具（Maravall，2003：271）。
by men）或成為自由的夢魘（CCE，2006：73-78；Franck，2001：171；Raz，1979：
211-229；Tremblay，1997：22-31；Waldron，1990：29-55）。
貳、法治教育對台灣社會之重要性
台灣自解嚴後歷經多次的選舉，雖能依據「多數決」制度選出公職人員，可 是在面對一些重大問題的選舉或爭議時，台灣社會似乎只停留在多數決民主的層 次，審議民主所強調的溝通、公民參與及憲政民主著重以制度解決紛爭的理念被 拋諸腦後，甚至連多數決民主中「服從多數，尊重少數」的概念，都難以落實，
難道是台灣的司法體系和法律制度出現問題或落伍過時？其實，在台灣現今的憲 政及法律體制中，都有一套機制可供解決紛爭之用，而且在台灣的憲法裡，還有 一套專司「調查」的監察院制度（顏厥安，2004：56-57）。此外，自九○年代起 由基層法官所發動的司法改革、檢察官的集體覺醒，加上近十幾年來，大法官釋 憲案例的倍增，刑事訴訟新制的上路和法律扶助法的三讀通過，顯示台灣的法律 制度的變革是持續朝著人權保障、公平正義的原則邁進。然在面臨重大的爭議或 社會事件時，這些體制似乎無法縫補社會的分裂，甚至使司法制度向後退。
究竟是什麼原因造成台灣社會這些法治理念匱乏的現象？若由 1985 年至 2009 年國內學者或學術機構所作司法滿意度、社會意向調查或與法治議題有關的 研討會來看，社會對司法的不信任或對法律的不尊重一直是台灣法治乖常現象的 根源（蘇永欽、陳義彥等，1985；張苙雲，1997：316-321；顧忠華，1999：267-271；
葉俊榮，2000：295-315；瞿海源，2000：100-107、2009；顏厥安，2003：264；
高榮志、鄭宏文，2005：121-124）。畢竟法律作為現代社會賴以維持秩序的基本 制度，其效力的正當性是建立在社會成員對法律系統信任之上，即人們相信立 法、司法程序的合理性與公正性，並承認法律規範體現普同化的行為期望，足以 用來排解紛爭、主持正義（顧忠華，1999；255）。如果社會對法律或司法不信任，
法治理念是難以落實到社會生活的各個層面。若再進一步瞭解台灣社會司法信任 危機的背後所隱藏因素，綜合國內外學者的看法，主要有三項：民主體制的不健 全、公民意識的缺乏及儒家傳統文化的影響（陳其南，1992；李鴻禧，1993：
273-278；黃光國，1993：273-278；林端，1994：217；顧忠華，1999：269；瞿海 源，2000：100；曾國祥、許家豪，2003：97；顏厥安，2003：264；Heater，1990；
Unger，1976：93）。在這三個因素裡，民主體制問題是在短期內可以藉由立法、
行政體系來解決的。而公民意識之建立與傳統文化之創造轉化，卻不是一促可 幾。Harrison（2000：303-306）從拉丁美洲國家改變傳統文化的方案中，發現教 育是文化變革的重要面向；這個面向擴及到家庭、學校、社區教育及社會運動等 各層面。根據台灣過往的經驗，教育在法治與公民理念的形塑過程中，扮演著非 常關鍵的角色。然而在諸多教育層面中，最重要的還是學校的法治或公民教育，
特別是小學階段。因為學校教育是有系統、有目的、全面性地教育台灣未來的公
民，藉由潛移默化的方式，從小培養學生法治的理念或公民的意識，將來進入社 會面對問題時，才有希望達成理性的共識或追求理性的做法。否則等到成人思想 固著時，要改變就很困難（江宜樺，2003：458）。可見，學校的公民或法治教育 是培養公民意識與法治理念的最佳途徑，對於學生法治態度形塑，扮演著至為關 鍵的角色。
參、法治教育內容的反思
在台灣，人們對於法治（rule of law）理念的學習或認識，是經由實定法律的 規定，由外向內的形塑，這是因為「法治」理念並非從我們傳統文化中逐漸生成，
而是從西方移植而來有關（林子儀，2003：310）。偏偏外來的實定法卻沒有移植 與之相關息息相關的西方倫理體系，面對深厚、紮實與儒家倫理關係密切的民間 活生生法律，不免產生衝突、對抗（林端，1994：236）。面對這種「實定法」與
「活生生的法」之間的齟齬，法治理念的落實更添許多的變數。不過，這亦突顯 法治教育在其中所扮演角色之重要性，特別是法律文化之創造轉化，要藉由多個 層面潛移默化的教育，才能將法治理念深化於我們的社會中。根據黃旭田（2003：
39-41）的調查分析，在 1997 年以前，台灣地區並沒有一套完整的法治教育計畫，
主要是與生活教育有關的計畫方案或實施要點，例如：《加強青少年公民教育計 畫》、《防治青少年犯罪方案》等等；1997 年以後教育部與法務部陸續推出《加強 學校法治教育計畫》、《法治教育服務團工作要項》、《一九九九年飛躍新世紀民主 法治教育年》、《法務部推動全民法治教育計畫》等方案。除此之外，尚包含學校 正式課程中的所編列法治教育教材及校園內所推行法治教育的宣導活動。但面對 上述琳瑯滿目的方案與課程陶冶，國人的法治觀念似乎未隨之而改變，校園內、
社會上欠缺法治思維的事件仍是時有所聞4。這是否意味對國內現行的法治教育 應有所省思？
法治教育與法律專業訓練最大不同地方在於：法治教育的目的並非在培養專 業的法律人，其內容應該是著重於構成現代法律體系的基本理念與原則，而抽象 的理念與原則，絕非只是定義式的簡介或說明而已，更需要以價值性教育的方 式，從日常生活世界的實例與言語出發，激發問題、提出盲點及進行理性溝通（林 佳範，2000a：18-19）。但在現今小學校園中，法治教育仍偏重法律教育，重視法 律知識的背誦記憶，並沒有讓學生討論、質疑及獨立思考的空間（許育典，2005：
104-105；翁國彥，2006：4-21；黃旭田，2000、2003：43）。以目前小學法治教育 之實施方式而言，大略可分成二個層面：一為學校所推動的民主法治教育方案，
另一個為學校的正式課程。民主法治教育的主要內容為「法治教育宣導」、「預防
4 2004 年長庚大學一位學生因球賽與同學打賭認輸，選擇在半夜至學校運動場裸奔。學校對學生 的處罰一再更改，不但違反比例原則，更是充滿「恣意而為」的心態，在行政程序法上恐怕是 構成裁量權的濫用（黃旭田，2004）。
犯罪宣導」、「法律常識大會考」及「學生自治活動」。除了學生自治活動之外，
其他的方案，大多著重於犯罪防制與法條記憶，法律一再被強調其違法制裁的手 段。至於在正式課程方面，與法治有密切關係的教材是社會學習領域。但縱覽現 今國民小學不同版本之坊間社會學習領域教科書裡的法治教育課程，仍然存在相 當多的問題（丁儷蓉等撰，2008a：55-67；沈銀亮等撰，2008a：30-53；章五奇等 撰，2007：40-43）：教材內容依然偏重法條教育、犯罪防制與認識政府機關，有 關於人權保障與依法行政的法治理念，除了少數版本有讓學生去思考、討論之 外，其他版本仍嫌不足；即便有提到權利的觀念，也僅止於憲法上四種基本權利
其他的方案，大多著重於犯罪防制與法條記憶，法律一再被強調其違法制裁的手 段。至於在正式課程方面，與法治有密切關係的教材是社會學習領域。但縱覽現 今國民小學不同版本之坊間社會學習領域教科書裡的法治教育課程，仍然存在相 當多的問題（丁儷蓉等撰，2008a：55-67；沈銀亮等撰，2008a：30-53；章五奇等 撰，2007：40-43）：教材內容依然偏重法條教育、犯罪防制與認識政府機關，有 關於人權保障與依法行政的法治理念，除了少數版本有讓學生去思考、討論之 外，其他版本仍嫌不足；即便有提到權利的觀念，也僅止於憲法上四種基本權利