國小學生法治概念認知與態度形塑之教學研究─從美國公民教育中心《民主基礎系列》教材的觀點談起

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(1)國立台灣師範大學公民教育與活動領導學系博士論文. 指導教授：林佳範博士. 國小學生法治概念認知與態度形塑之教學研究 ─從美國公民教育中心民主基礎系列教材的觀點談起. 研究生：黃國峰撰中華民國. 九十八年. 七月.

(2) 國小學生法治概念認知與態度形塑之教學研究 ─從美國公民教育中心《民主基礎系列》教材的觀點談起─ 摘. 要. 近幾十年來，台灣雖然歷經了一連串的民主政治改革，但與民主有密切關係的法治理念，仍然未普遍深植於社會之中。在一般人的觀念中，常認為法治教育就是法條宣導。因此，在現今的中小學校園中，法治教育等同犯罪防治教育，法律一再被強調其違法制裁的手段，忽略法律的程序正義與人權保障面向。基於這樣的問題，本研究擬以民間司法改革基金會、中華扶輪教育基金會、台北律師公會等民間團體自美國公民教育中心所引進的《民主基礎系列》教材為核心，從權威、隱私、正義、責任等四個基本概念，重新去思索法治教育的內涵，並藉由參與教學、生活觀察及質性訪談來探討《民主基礎系列》教材在國內實施之教學成效，進而了解師生對教材之觀感與評價。本研究之目的如下：一、剖析美國公民教育中心《民主基礎系列》教材之課程、教學及師資訓練的內涵。二、了解國內小學生活課程、社會學習領域教材之法治課程與教學的內涵。三、探索《民主基礎系列》教材對國小學生法治概念認知與態度之形塑歷程與成效。四、探討學生與教師對《民主基礎系列》課程與教學之觀感和評價。本研究經由參與教學、觀察及訪談，所獲致的結論為：首先，《民主基礎系列》教材教學之實施，的確有助於學生法治概念之認知與法治態度之形塑，這種改變不只侷限於教材知識之獲得，更顯現在學生的行動、實踐層面，但如此轉變易與家長、教師管教態度和價值觀，產生衝突，形成兩難困境。其次，擔任參與教學之教師在教學歷程中，本身的法治概念、態度與輔導管教理念，亦隨著教材的施教而受影響、改變；最後，就《民主基礎系列》教材在國內的可行性與限制而言，基於現今課程結構及校園現況，時間因素是對於這套教材實施之良窳，具有決定性影響；而教材在施教過程中，受訪教師們認為思考工具之簡化、教學品質之提昇、學生作業完成方式及教材施教順序，都必須作進一步之轉化，方能適用於國內的教學環境。關鍵詞：法治教育（law-related education）、法治（rule of law）、權威（authority）、隱私（privacy）、責任（responsibility）、正義（justice）. -i-.

(3) The Teaching Research on the Development of the Elementary Students’ Law-related Cognition and Attitudes ---- Discussing from the Viewpoints in the Material : Foundation of Democracy Curriculum Adopted by the American Center for Civic Education Abstract Taiwan has experienced a series of democratic political reforms in the past several decades. However, the idea of rule of law, which is so closely related to democracy, has not been deeply and widely rooted in the society. The common people often regard law-related education as propaganda of legal rules. As a result, such education in the elementary and middle schools is usually equalized as the criminal prevention education. In this sense, what has been emphasized in law is its function of punishment for the unlawful acts, but the aspects of procedure justice and human right protection in law were seriously neglected. On the basis of the above mentioned problems, this research proposes to focus on Foundation of Democracy Curriculum (FDC) as the text, which was introduced, from the Center for Civic Education (CCE) in the States, by the Taiwan Judicial Reform Foundation, Chuang Hwa Rotary Educational Foundation, and Taipei Bar Association. In order to rethink the imbedded meanings of law-related education from a new perspective, this research takes authority, privacy, justice, and responsibility as the focal concepts for exploration. Besides, the teaching effects and responses of this text in Taiwan were examined by means of participatory teaching, life observation and qualitative interview. The aims of this research are as follows: 1. to analyze the curriculum of FDC issued by CCE, as well as its teaching and faculty training. 2. to understand the curriculum of rule of law and its teaching in the life curriculum and social learning area teaching of the elementary schools in Taiwan. 3. to explore the forming process and the effects of the cognition of law-related concepts and attitudes of the elementary schools’ students in Taiwan. 4. to discuss the perception and evaluation of teachers and students to the FDC. It concludes: firstly, the teaching of FDC is indeed conducive to the formation of students’ cognition of law-related concepts and attitudes. Not only do the changes occur on the level of knowledge but also manifest on the level of practical actions. However, the changes will cause the value and behavior conflicts between students, family elders and teachers. Secondly, the teachers participating in teaching FDC were also affected, even changed, in terms of their law-related ideas, attitudes and ways of -ii-.

(4) teaching. Finally, the limitation is that under the current circumstances, the time factor is decisive in determining whether this application is successful. In conforming to the local teaching environment, the interviewed teachers claim that simplifying means of thought, the enhancement of teaching quality, ways of completing assignment, and text-teaching order are the four categories in need of further transformation. Key words：law-related education, rule of law, authority, privacy, responsibility, justice. -iii-.

(5) 國小學生法治概念認知與態度形塑之教學研究 ─從美國公民教育中心《民主基礎系列》教材的觀點談起─ 目. 錄. 第一章緒論第一節第二節第三節第四節. 研究動機與目的------------------------------------------1 研究問題------------------------------------------------8 名詞釋義------------------------------------------------8 研究範圍與限制-----------------------------------------10. 第二章文獻分析第一節第二節第三節第四節第五節. 民主基礎系列教材之法治意涵-----------------------------13 民主基礎系列教材之課程設計與教學策略-------------------35 民主基礎系列教材之教學評量與師資訓練-------------------49 小學生活課程與社會學習領域教材之分析-------------------62 民主基礎系列教材與小學生活課程、社會學習領域教材之比較探討（代本章結語）----------------------------------------100. 第三章研究設計與實施第一節第二節. 研究設計----------------------------------------------109 研究實施----------------------------------------------122. 第四章研究結果分析與討論第一節第二節第三節. 國小學生法治概念認知與態度形塑之效果-----------------129 國小師生對民主基礎系列教材之觀感---------------------142 民主基礎系列教材在我國之可行性與限制-----------------154. 第五章結論與建議第一節第二節. 結論-------------------------------------------------165 建議-------------------------------------------------174. 參考書目壹、中文部份------------------------------------------------179 貳、英文部份------------------------------------------------185 -iv-.

(6) 附. 錄附錄一：低年級責任概念教學活動設計----------------------------189 附錄二：低年級正義概念教學活動設計----------------------------196 附錄三：低年級責任概念學習單----------------------------------209 附錄四：D 教師正義課程教學之 PowerPoint 檔----------------------213 附錄五：逐字稿受訪者意見回涵----------------------------------217 附錄六：正義課程教學之學生圖畫作品----------------------------218. -v-.

(7) 圖表目次表表 2-1-1 表 2-1-2 表 2-1-3 表 2-1-4 表 2-2-1 表 2-2-2 表 2-3-1 表 2-4-1 表 2-4-2 表 2-4-3 表 2-4-4 表 2-4-5 表 2-4-6 表 3-1-1 表 3-1-2 表 3-1-3 表 3-2-1 表 3-2-2 表 3-2-3 表 3-2-4. 次. 用以評估規則與法律的思考工具------------------------------22 決定誰該負責的思考工具------------------------------------27 匡正正義單元之刑法懲處客觀標準的法治意涵------------------31 《民主基礎系列》教材之法治理念----------------------------32 《民主基礎系列》教材兒童版與少年版之正義課程架構----------36 「權威」與「隱私」教材之思考工具---------------------------44 「公民教育訪談」題綱--------------------------------------56 坊間各版本生活課程教科用書之架構及單元名稱----------------62 不同版本生活課程各單元之法治意涵--------------------------63 不同版本生活課程各單元法治課程之教學策略與評量------------71 各版本社會學習領域教科用書之架構及單元名稱----------------77 各版本社會學習領域各單元之法治意涵------------------------79 不同版本社會學習領域各單元法治課程之教學策略與評量--------91 本研究之研究參與者基本資料-------------------------------112 《民主基礎系列》兒童版教材《正義》《責任》課程架構與名稱--116 臺北市信義區某國小法治教育責任教學觀察紀錄---------------117 民主基礎系列教材《責任》及《正義》課程參與教學日程表-----123 受訪者之訪談日期與時間表---------------------------------123 逐字稿代號釋義-------------------------------------------127 受訪者對逐字稿內容的贊同度-------------------------------128. 圖. 次. 圖 2-2-1 Kolb 之經驗學習循環---------------------------------------38 圖 2-3-1 少年版《權威》教材之詮釋式練習題--------------------------52 圖 2-3-2 民主公民資質之內涵----------------------------------------59 圖 3-1-1 本研究之研究架構圖---------------------------------------109 圖 3-2-1 本研究之流程圖-------------------------------------------122. -vi-.

(8) 第一章第一節. 緒論. 研究動機與目的. 壹、民主與法治台灣自 1987 年解除戒嚴，九○年代終止動員戡亂時期、國會全面改選、總統直選，2000 年與 2008 年發生政黨第一、二次輪替；在這短短的二十幾年間，台灣在民主政治發展的具體成就，是現今華人社會有目共睹的，亦是晚近全球民主化浪潮中最引人注目的國家。然而這是否意味著近代民主、法治理念已深化在台灣社會裡？多數國內外學者認為民主發展除了以選舉為主的「多數決民主」之外，應當涵蓋一些不可或缺的要素─「憲政民主」及「審議民主」（江宜樺，2001、 2004；林火旺，2007；林毓生，2002；Center for Civic Education-CCE，2006； Bahmueller，1999；Kay，1998；Patrick，1999）。以人民主權（popular sovereignty）或人民統治（ruled by the people）為理念的「多數決民主」，意指政府統治權力的正當性是建立在人民一致同意的基礎上，人民是最終政治權威所在（Arblaster， 1987：8）；其目的在確保政府行使威權的正當性，讓人民的意志或公共福祉得以實現（Schumpeter，1976：250-269）。而著重公民參與的「審議民主」，在公開、理性、追求公共善的精神下，透過各種審議機制，公民們彼此充分表達意見、溝通說服，建立眾人可接受的共識。但在面對政府日益擴增的權力，乃由具有人權 1 保障意涵的自由憲政民主制度，來確保個人基本權利免於國家或社會的侵犯。可見現代民主理念已非侷限在一般人所謂「民主是選舉」、「人民當家作主」或「贊成多數，尊重少數」的概念，尚需包含著重相互溝通、參與的公民社會及保障個人自由權利、依法行政、權力節制的憲政主義思維。若將現代法治理念所揭櫫的司法獨立、法律保留、正當法律程序、實質正義及個人權利保障等基本原則，與民主理念做對照比較，儘管兩者分別代表不同的權利概念2，法治儼然是民主政治的重要一環，沒有法治基礎的民主社會，人民「意志」的展現也易淪為民粹政 3 治人物動員群眾宣洩激情與偏見之途，破壞法律與秩序，有可能淪為人治（ruled 1. John Stuart Mill（1991：8-9）認為當社會要政府所執行的授權（mandates）是錯的，或其執行內容是社會所不應干涉的，那麼它就是一種社會暴力（tyranny），這種暴力比政治壓迫更可怕，所以他認為防範政府的暴力是不夠的，還要防範主流輿論與情緒的暴力，防範社會藉由懲罰以外的方法，將其規範當作行為準則強加在不同意見人的身上。 2 根據Isaiah Berlin（1965）的自由概念，法治與民主反應著二個不同的自由觀：前者具有消極權利保障的意涵，目的在限制政府的權力；後者則是積極權利的表徵，個人自由的保障，端賴在國家權威的行使（引自Sejersted，1988：131）。 3 較有名的案例是阿根廷之前二位總統Juan Domingo Perón和Carlos Menem。Perón在選舉過程中，其支持者高喊「即使他是一個小偷，我們也要Perón」；而Menem在群眾員動員下，更改最高法院的判決，使法院不再是一個獨立機構，成為Menem的御用工具（Maravall，2003：271）。 -1-.

(9) by men）或成為自由的夢魘（CCE，2006：73-78；Franck，2001：171；Raz，1979： 211-229；Tremblay，1997：22-31；Waldron，1990：29-55）。. 貳、法治教育對台灣社會之重要性台灣自解嚴後歷經多次的選舉，雖能依據「多數決」制度選出公職人員，可是在面對一些重大問題的選舉或爭議時，台灣社會似乎只停留在多數決民主的層次，審議民主所強調的溝通、公民參與及憲政民主著重以制度解決紛爭的理念被拋諸腦後，甚至連多數決民主中「服從多數，尊重少數」的概念，都難以落實，難道是台灣的司法體系和法律制度出現問題或落伍過時？其實，在台灣現今的憲政及法律體制中，都有一套機制可供解決紛爭之用，而且在台灣的憲法裡，還有一套專司「調查」的監察院制度（顏厥安，2004：56-57）。此外，自九○年代起由基層法官所發動的司法改革、檢察官的集體覺醒，加上近十幾年來，大法官釋憲案例的倍增，刑事訴訟新制的上路和法律扶助法的三讀通過，顯示台灣的法律制度的變革是持續朝著人權保障、公平正義的原則邁進。然在面臨重大的爭議或社會事件時，這些體制似乎無法縫補社會的分裂，甚至使司法制度向後退。究竟是什麼原因造成台灣社會這些法治理念匱乏的現象？若由 1985 年至 2009 年國內學者或學術機構所作司法滿意度、社會意向調查或與法治議題有關的研討會來看，社會對司法的不信任或對法律的不尊重一直是台灣法治乖常現象的根源（蘇永欽、陳義彥等，1985；張苙雲，1997：316-321；顧忠華，1999：267-271；葉俊榮，2000：295-315；瞿海源，2000：100-107、2009；顏厥安，2003：264；高榮志、鄭宏文，2005：121-124）。畢竟法律作為現代社會賴以維持秩序的基本制度，其效力的正當性是建立在社會成員對法律系統信任之上，即人們相信立法、司法程序的合理性與公正性，並承認法律規範體現普同化的行為期望，足以用來排解紛爭、主持正義（顧忠華，1999；255）。如果社會對法律或司法不信任，法治理念是難以落實到社會生活的各個層面。若再進一步瞭解台灣社會司法信任危機的背後所隱藏因素，綜合國內外學者的看法，主要有三項：民主體制的不健全、公民意識的缺乏及儒家傳統文化的影響（陳其南，1992；李鴻禧，1993： 273-278；黃光國，1993：273-278；林端，1994：217；顧忠華，1999：269；瞿海源，2000：100；曾國祥、許家豪，2003：97；顏厥安，2003：264；Heater，1990； Unger，1976：93）。在這三個因素裡，民主體制問題是在短期內可以藉由立法、行政體系來解決的。而公民意識之建立與傳統文化之創造轉化，卻不是一促可幾。Harrison（2000：303-306）從拉丁美洲國家改變傳統文化的方案中，發現教育是文化變革的重要面向；這個面向擴及到家庭、學校、社區教育及社會運動等各層面。根據台灣過往的經驗，教育在法治與公民理念的形塑過程中，扮演著非常關鍵的角色。然而在諸多教育層面中，最重要的還是學校的法治或公民教育，特別是小學階段。因為學校教育是有系統、有目的、全面性地教育台灣未來的公 -2-.

(10) 民，藉由潛移默化的方式，從小培養學生法治的理念或公民的意識，將來進入社會面對問題時，才有希望達成理性的共識或追求理性的做法。否則等到成人思想固著時，要改變就很困難（江宜樺，2003：458）。可見，學校的公民或法治教育是培養公民意識與法治理念的最佳途徑，對於學生法治態度形塑，扮演著至為關鍵的角色。. 參、法治教育內容的反思在台灣，人們對於法治（rule of law）理念的學習或認識，是經由實定法律的規定，由外向內的形塑，這是因為「法治」理念並非從我們傳統文化中逐漸生成，而是從西方移植而來有關（林子儀，2003：310）。偏偏外來的實定法卻沒有移植與之相關息息相關的西方倫理體系，面對深厚、紮實與儒家倫理關係密切的民間活生生法律，不免產生衝突、對抗（林端，1994：236）。面對這種「實定法」與「活生生的法」之間的齟齬，法治理念的落實更添許多的變數。不過，這亦突顯法治教育在其中所扮演角色之重要性，特別是法律文化之創造轉化，要藉由多個層面潛移默化的教育，才能將法治理念深化於我們的社會中。根據黃旭田（2003： 39-41）的調查分析，在 1997 年以前，台灣地區並沒有一套完整的法治教育計畫，主要是與生活教育有關的計畫方案或實施要點，例如：《加強青少年公民教育計畫》、《防治青少年犯罪方案》等等；1997 年以後教育部與法務部陸續推出《加強學校法治教育計畫》、《法治教育服務團工作要項》、《一九九九年飛躍新世紀民主法治教育年》、《法務部推動全民法治教育計畫》等方案。除此之外，尚包含學校正式課程中的所編列法治教育教材及校園內所推行法治教育的宣導活動。但面對上述琳瑯滿目的方案與課程陶冶，國人的法治觀念似乎未隨之而改變，校園內、 4 社會上欠缺法治思維的事件仍是時有所聞。這是否意味對國內現行的法治教育應有所省思？法治教育與法律專業訓練最大不同地方在於：法治教育的目的並非在培養專業的法律人，其內容應該是著重於構成現代法律體系的基本理念與原則，而抽象的理念與原則，絕非只是定義式的簡介或說明而已，更需要以價值性教育的方式，從日常生活世界的實例與言語出發，激發問題、提出盲點及進行理性溝通（林佳範，2000a：18-19）。但在現今小學校園中，法治教育仍偏重法律教育，重視法律知識的背誦記憶，並沒有讓學生討論、質疑及獨立思考的空間（許育典，2005： 104-105；翁國彥，2006：4-21；黃旭田，2000、2003：43）。以目前小學法治教育之實施方式而言，大略可分成二個層面：一為學校所推動的民主法治教育方案，另一個為學校的正式課程。民主法治教育的主要內容為「法治教育宣導」、「預防 4. 2004 年長庚大學一位學生因球賽與同學打賭認輸，選擇在半夜至學校運動場裸奔。學校對學生的處罰一再更改，不但違反比例原則，更是充滿「恣意而為」的心態，在行政程序法上恐怕是構成裁量權的濫用（黃旭田，2004）。 -3-.

(11) 犯罪宣導」、「法律常識大會考」及「學生自治活動」。除了學生自治活動之外，其他的方案，大多著重於犯罪防制與法條記憶，法律一再被強調其違法制裁的手段。至於在正式課程方面，與法治有密切關係的教材是社會學習領域。但縱覽現今國民小學不同版本之坊間社會學習領域教科書裡的法治教育課程，仍然存在相當多的問題（丁儷蓉等撰，2008a：55-67；沈銀亮等撰，2008a：30-53；章五奇等撰，2007：40-43）：教材內容依然偏重法條教育、犯罪防制與認識政府機關，有關於人權保障與依法行政的法治理念，除了少數版本有讓學生去思考、討論之外，其他版本仍嫌不足；即便有提到權利的觀念，也僅止於憲法上四種基本權利之介紹5，基本權利與學校生活之間的關聯、實踐及其所面對的衝突，隻字未提，權利的學習只停留在表面層次，未能讓學生真正去認識、體驗什麼是權利。針對上列的問題，國內學者與法界人士就法治教育應教給學生什麼樣的內容，提出許多看法與建議：黃旭田（2003：43）認為法治教育之目的應讓學生去思索抽象的問題，例如：法律的本質、法律存在的目的、法律內容及其公平性、法律制裁、守法與「情理法」的問題等；許育典（2005：103-110）和翁國彥（2004： 84-94）則認為法治教育實施的內容除了法的本質性思考之外，尚須包含公法、刑法、民法基礎概念6與人權教育的理念。這些以法理及人權為主的法治教育內容，固然可以給學生更多批判思考的空間，脫離法條的背誦，可是面對心智不成熟的國小學生，要如何將這些抽象的法治理念與原則教給他們，讓學生心領意會，才是整個法治教育的重點。否則仍只是停留在定義式、技術性的規則介紹層次，不免又落入「法律教育」的窠臼之中。換言之，法治教育是要教給什麼學生什麼樣法治概念？這些概念要如何配合不同發展階段的兒童？是我們要去細思、考量的。. 肆、法治課程與教學的檢討在現今小學所有的學科中，與法治教育有直接關係是社會學習領域（課程目標第 5 條：培養民主素質、法治觀念以及負責的態度）。傳統上，我國社會科教育一直以學科基礎模式（discipline-based）做為課程教學設計的典範，教學上大部份採取以教師為中心的教學法（teacher-centered instruction），著重在啟發學生的單向度智慧，及培養學生認知的基礎能力，普遍缺乏過程目標導向，未能顧及高層. 5. 翰林、南一、康軒等三個版本之社會學習領域教科書在五下或六上的課程單元中（水祥芩等編撰，2008：94-95；余政賢等編撰，2009a：75-76；章五奇等編寫，2007：30-35），皆有讓學生去認識人民的基本權利：平等權、受益權、自由權及參政權。 6 根據許育典（2005）和翁國彥（2004）的看法，所謂公法基礎概念是指渉及憲法與行政法的核心概念，特別是憲政國家的組成、目標與運作的基礎規則；刑法基礎概念則包括實體法的刑法目的、罪刑法定主義、責任能力及程序法之審檢辨辯三方結構、無罪推定、證掳禁止等基礎概念；民法基礎概念是指私法自治、契約自由、過失責任、男女平權、當事人進行主義、訴訟經濟等概念。 -4-.

(12) 思考能力的養成（歐用生，1999）。作為傳統社會教科書一環的法治課程，亦同樣面臨相同的問題：著重法律條文、行政組識制度的記誦、犯罪防制的宣導。隨著九年一貫課程的實施，在社會學習領域強調「發展批判思考、價值判斷及解決問題的能力」、「培養社會參與、做理性決定以及實踐的能力、「培養表達、溝通以及合作的能力」等課程目標的導引下（教育部，2003），法治課程理應呈現另類的新面貌。但比較不同課綱的新舊課程（鄧天德等編，2000；蘇惠憫等編，2000）的結果，整個課程內容好像沒有差別，仍是以法律知識或法條教育為核心；課程撰寫方式如出一轍：大量使用抽象或學生不熟悉的用語來平舖直述課文；縱使新課程增加許多問題的討論，但問題仍著重於知識層次研討，未讓學生有衝突、批判反思的學習經驗。面對強調法條認知的法治課程設計，在教學上面臨以下的問題： 1. 教師本身法律觀念謬誤所產生的錯誤引導─在小學教育場域中，教師的教育背景多為師範體系，具有法律系背景的教師本來就不多。相對地，教師對「法」的概念就很薄弱，面對以法條或犯罪防制為主的法治教育時，容易將法律當做「道德」來教（法律道德化），一方面對當前的社會問題或案例作不當聯結、簡化；另一方面以「守法」作為課程教學的核心，忽略現代社會許多問題的解決，不是單純「守法」的問題。許多主政者號召人民要「守法」，實將問題「道德化」，「守法」其實是「守德」，忽略法律規範的特色在於政府的外在強制力（林佳範，2003）。 2. 囤積式的法治教育方式─所謂囤積或填鴨教育（banking education）是指教育變成一種儲存的動作，學生猶如銀行保管箱，教師類似存款人，不斷得將知識灌輸至學生腦袋之中，而學生只能有耐心地接收、記憶及反覆（Freire，1970： 58）。教學生認識法律條文時，需考量學生認知能力的發展，而非所有的概念都是一體適用，特別是國小階段的兒童生心理成長未殝成熟，一味地灌輸法條，不但學生對課程索然無味，所學到的僅是背誦式的零碎記憶，無法將學得的知識應用於不同的情境之中。 3. 重視紙筆測驗的評量─填鴨式的法治教育強調法律知識的輸入、接收與記憶，所呈現的是「課程引導考試」現象，學生學習成果輸出，自然是以紙筆測驗來作為唯一評量方式。法治教育的實施，除了讓學生建立正確的法治理念外，更重要的目的是讓學生能將其所習得的知識、技能應用於相似的情境或實際的生活中。但評量方式的窄化，使得考試引導教學，學生的批判反思、歸納統整、溝通表達的能力，易被忽略。由以上的問題看來，教師專業素養、課程設計、教學策略及教學評量方式，在法治教育的過程中，扮演著極具影響力的角色。尤其是以法條認知為主的法治教育，對於心智發展未臻成熟的國小學生而言，在學習上本就有一定的難度，如果再面臨教師法治素養不足、課程與教學的窄化，將會使法治教育內容更為偏頗。. -5-.

(13) 伍、從研究者教育場域的省思在教育場域裡，除了外顯課程（正式課程和非正式課程）之外，學校尚有所謂的潛在課程，即所謂「身教」與「境教」。法治教育亦是如此，在非正式課程（各類計畫方案）與正式課程（社會科或社會學習領域）之外，尚需面對「身教」與「境教」的問題。近代法治理念講「人權」，不僅要打破我群的自我設限藩籬，更要打破不平等的社會關係，將個人從社會的「身份」中解放出，相互立於平等的地位（林佳範，2003：27）。然而在現今中小學校園中，雖受近代自由民主憲政的薰陶，但傳統儒家倫理在學校裡，仍是如影隨形揮之不去。根據林端（1994）和陳愛娥（1999）的看法，傳統儒家思想的「人權觀」與近代「天賦人權」的觀念顯然是不同的。近代人權理念講究平等式的普遍主義，儒家倫理則是一種「差序性」的特殊主義傾向，講究貴賤、尊卑、長幼、親疏的五倫關係。這種差序倫理觀在教育上，展現了「天、地、君、親、師」、「一日為師，終生為父」權威模式，師生關係被視為「準父子」關係，教師有無上威嚴與權威，師生間的人格地位，因其身份而有所不同，所得的尊重與尊嚴也不一樣（林佳範，2003）。以研究者服務學校為例，在學校教室裡，常見教師要求學生遵循上課秩序，專心學習，不要於課程進行中隨便說話、聊天，但在校內的教師晨會或學生朝會時，教師們卻可以在旁閒話家常，看在學生眼裡，他們會什麼樣的想法？除此之外，受到傳統文化影響，校園仍是充斥義務本位的法治觀，對於「權利」是非常忌諱。無論學生、教師在論及本身的權利時，易被教育人員或行政主管認為「為所欲為」、「不合作」、「造反」。以研究者任教的學校而言，在上級單位要求下，校內設有學生申訴制度，但似乎很少見到學生為自己的權利受損而提出申訴。學生或家長不是畏懼教師或學校權威而忍氣吞聲，要不然就是直接投訴教育局，忽略理性溝通的管道。面對這樣的法治教育困境，最佳方式無非是藉由一套具有近代法治理念的教材，讓學生在學習過程裡，學會如何去發展自己勇於參與、溝通、行動的能力，順便讓教師在接觸教材、教學與學生互動過程中，可以反思自己對學生的「身教」或「境教」作為。從以上各小節的論述來看，面對當前社會的法治困境，各個層面的公民或法治教育在台灣法治理念轉化、深化過程中，扮演著舉足輕重的角色，特別是國民教育階段。問題是在培養這群未來公民的法治理念之歷程中，要給學生什麼樣的法治教育內容？要用何種的課程設計與教學，及醞釀什麼樣的教育情境？才能使教材的法治教育理念內化為學生的行為規範，有利於法治態度的形塑，這是我們要去深思熟慮的。而研究者曾於 2003 年九月至十二月有幸參與由民間司法改革基金會、中華扶輪教育基金會與台北律師公會所引進美國公民教育中心（Center for Civic Education-CCE，1997、1998）《民主基礎系列》（Foundation of Democracy Series）低年級版教材教師試教試閱研習、「新世紀的民主法治教育再造工程」研 -6-.

(14) 討會，並於 2004 年在人權法治種子教師培訓研習中，與律師們分享法治教育的經驗。在這些活動中，始接觸一套與現行法治教育迥然不同的另類教材。《民主基礎系列》教材一舉擺脫傳統法律或法條教育的方式，以權威（authority）、隱私（privacy）、責任（responsibility）與正義（justice）等四個概念作為法治教育的核心理念，除了彰顯民主精神與培養學生有效的公民資質外，並根據不同學齡階段學生的心理發展，逐次給予加深加廣，以四個概念潛移默化地形塑學生的法治理念。整套教材的教學重點不在於思考問題所得的答案，是在於讓學生學習如何思考，而非該思考些什麼內容（to learn how to think, rather than what to learn）（CCE， 1997：2），並透過師生互動與多元教學策略來凸顯教材之民主精神，例如：師生共同分析議題、進行小組或團體討論、練習發問技巧、分享生活經驗、以及嘗試提出解決問題或衝突之具體方案等，讓學生能將教材上所習得的內容，應用於日常生活之中。因此，由《民主基礎系列》教材的整個課程內容與教學設計來看，正好回應本研究在前面各小節所提出之法治教育省思的議題。而且根據研究者自民間司改會法治教育向下紮根中心取得的統計結果，這套教材自 2003 年由民間團體引進國內以來，至 2008 年為止，由法治教育向下紮根中心所辦理種子教師訓練，共有律師 303 人次參與三種不同版本的研習；法治教育向下紮根中心所辦理的教師工作坊研習和地方教育局辦理的教師研習，參與的中小學教育人員、家長合計 6246 人次。除此之外，教育部國教司更透過人權教育課程與教學輔導諮詢小組，大力推行，目前已贈送每個國中小一套的《民主基礎系列》教材作為人權法治教育或品格教育教科書。從教師研習及教材推廣的現況來看，成果蔚為可觀，然而接受這套課程教學的學生之法治概念認知與態度形塑，是否隨著教材的實施而有所改變，就不得而知。基於這樣的觀點及本節對國內法治教育所作的省思，本研究的主要目的如下：一、剖析美國公民教育中心《民主基礎系列》教材之課程、教學及師資訓練的內涵。二、了解國內小學生活課程、社會學習領域教材之法治課程與教學的內涵。三、探索《民主基礎系列》教材對國小學生法治概念認知與態度之形塑歷程與成效。四、探討學生與教師對《民主基礎系列》教材課程與教學之觀感和評價。. -7-.

(15) 第二節. 研究問題. 基於以上研究目的，研究者所要關心且欲解決的研究問題如下：一、美國公民教育中心《民主基礎系列》教材之課程、教學與教師訓練的內涵為何？（一）美國公民教育中心《民主基礎系列》教材權威、隱私、責任、正義四個概念所蘊涵的法治意涵為何？（二）美國公民教育中心《民主基礎系列》教材之課程設計、教學策略、教學評量及教師研習方式為何？二、國內小學生活課程、社會學習領域教材之法治課程與教學的內涵為何？（一）國內小學生活課程、社會學習領域教材之法治意涵、課程設計、教學策略與教學評量的內涵為何？（二）國內小學生活課程、社會學習領域教材與《民主基礎系列》教材，在法治意涵、課程設計、教學策略與教學評量上，有何異同？三、透過《民主基礎系列》教材的教學，國小學生法治概念認知與法治態度之形塑歷程與效果為何？四、國小學生與教師對《民主基礎系列》教材課程與教學之觀感和評價（一）《民主基礎系列》教材之課程教學對教師本身的法治態度及輔導管教理念之影響為何？（二）參與《民主基礎系列》課程教學的學生所面對之校園與家庭衝突或兩難困境為何？（三）參與《民主基礎系列》課程教學的學生與教師，對教材的觀感為何？（四）《民主基礎系列》教材在國內實施之可行性與限制為何？. 第三節. 名詞解釋. 壹、法治概念本研究所謂「法治概念」是指美國公民教育中心《民主基礎系列》教材兒童版、少年版之《權威》、《隱私》、《責任》、《正義》等四個系列叢書的章節內容，所蘊涵的法治意涵。此四套系列叢書之法治意涵，係由研究者依據教材之內容，對照國內外有關法治或法治教育之文獻，所歸納、整理出來的法治概念，其主要為：依法行政、法律正當性、權力分立、比例原則、基本權利保障等近代法治理念。. -8-.

(16) 貳、法治態度本研究所稱之「法治態度」係指參與《民主基礎系列》課程教學的學生，在學習過程與學校生活中，面對與權威、隱私、責任、正義有關的事物或問題時，所呈現的看法、反應與行為。. 參、教學研究本研究所稱之「教學研究」是指對影響學生法治概念認知與法治態度形塑之教材內涵、課程設計、教學策略、教學評量、教師法治態度與專業成長（研習）等要素，所作之探討與分析。. 肆、法治概念認知之教學設計本研究之教學設計係以美國公民教育中心《民主基礎系列》教材中文兒童版 7. 與少年版為主。前者適用於國內幼稚園、低年級、三年級的部份主要有章節名稱、課文內容（以故事方式呈現）、評量活動等四個部份，教材內容分成四個概念四章節：（一）泡泡伯與蘇菲認識權威：「什麼是權威？」、「我們如何判斷規則的好壞？如何選出領導者？」、「我們如決定是否要使用權威？」、「領導者的權威範圍應有多廣？」（二）小魚潔西認識隱私：「什麼是隱私？」、「人們對隱私的感受如何？」、「你怎麼知道自己需要隱私？」、「我們怎麼知道隱私是否過度？」（三）動物管理員認識責任：「什麼是責任？」、「我們如何決定是否接受一項責任？」、「我們如何在相衝突的責任中做選擇？」、「我們如何知道誰是有責任的？」（四）熊熊家族認識正義：「什麼是正義？」、「怎樣分配才算公平？」、「面對錯誤及傷害，我們如何作出公平回應？」、「如何公平合理地發現真相並做出決定？」至於少年版部份（適用四至六年級），亦區分為四個概念和四個單元，課本內容已逐漸加深加廣，包含單元名稱、課程目標、名詞釋義、學習重點、課程內容、課後待解決的問題、運用所學技巧等七個部份，主要內容如下：（一）認識權威：「什麼是權威？」、「如何評估一位候選人是否適合某項權威 7. 該教材係由民間司法改革基金會、中華扶輪教育基金會與台北律師公會（2003、2005）所引進、編譯而成，著重學生發展思考能力，運用思考工具來分析問題，藉由有效的問答與互動式教學策略來提昇學生們在憲政民主體制中成為良好公民的能力。 -9-.

(17) 職位？如何判定規則和法律的好壞？」、「運用權威的利弊得失？」、「權威的範圍與限制」。（二）認識隱私：「什麼是隱私？」、「造成隱私行為不同的原因」、「保有隱私的後果」、「隱私應有的範圍與限制」。（三）認識責任：「責任的重要性」、「負責任的好處和代價」、「如何選擇該負的責任？」、「誰該負責？」（四）認識正義：「正義是什麼？」、「如何解決分配正義的問題？」、「如何解決匡正義的問題？」、「如何解決程序正義的問題？」本研究教學設計或教學方案以兒童版教材為主，由擔任教學的教師依據《民主基礎系列》教材的教科書、教師手冊內容，配合國內教學環境和學生現況，修改編製而成，其中教學內容仍是以上述所提到四個概念為主。. 第四節. 研究範圍與限制. 壹、研究範圍本研究旨在探討美國公民教育中心《民主基礎系列》教材對國小學生法治概念認知與法治態度形塑之成效，並進而了解參與課程教學的學生、教師對教材之評價，依據研究動機與目的，本研究範圍如下：. 一、研究對象本研究對象區為學生與教師部分。學生部分係以台北市某國小二年級及台北縣某國小六年級各一個班級的學生作為研究對象，接受《民主基礎系列》教材之教學。二年級學生除參與這套教材之教學外，並由參與教學教師及研究者針對法治概念認知與態度形塑，進行觀察、記錄及訪談。六年級學生則僅在接受《民主基礎系列》教材之教學後，由研究者進行訪談。教師部分，則以參與本研究課程教學之教師及教授《民主基礎系列》教材一年以上之教師，作為本研究的訪談對象。. 二、教材分析本研究除了探討《民主基礎系列》教材之法治理念、課程與教學、師資訓練方式之外，亦分析國內教科書之法治理念、課程與教學內涵。就教科書分析的科目而言，受限於研究者工作、時間及家庭之因素，僅就與法治教育有直接關係的 -10-.

(18) 社會科教材作分析，其他與法治教育有間接關係之教材，例如：語文、健康、藝術，則不做分析。所以，茲以國內三大版本（南一、翰林、康軒）的社會科教科書為主，其中低年級部分為《生活課程》，中高年級部分為《社會學習領域》。其次就小學生活課程與社會學習領域教材分析的範圍來說。《民主基礎系列》教材所呈現之法治意涵，並非採用「形式化」或「明確性」的法治概念，即在課文內直接冠上「權力分立」、「刑法有責性判斷」、「比例原則」…等等法治專有名詞，而是在課文內隱含這些法治概念。基於這樣的設計，本研究在分析國內小學生活課程及社會學習領域的教材，亦是採取相同的分析方式。故教材分析的範圍涵蓋歷史、地理、經濟、文化、教育、法律、政治等等社會學科領域。最後，就本研究所分析之國內小學生活課程與社會學習領域教科書教的出版年份而言，本研究所蒐集到之康軒、南一及翰林版的教科書與教學指引，其出版年代涵跨 2007、2008、2009 年版本。由研究者分別就各版本三個不同年份的教科書作比對結果來看，例如：翰林版 2008 年版與 2009 年版的生活課程，教科書、教學指引之內容和編寫並未有重大改變。故教材分析時，仍以研究者當前所蒐集到的版本為主。. 貳、研究限制本研究主要研究方法係文獻分析、參與教學、教室觀察與質化研究。首先，就文獻分析之國內小學生活課程及社會學習領域教科書的教材分析而言，二類教科書之法治概念、課程與教學內涵之分析，理應採用「內容分析法」（content analysis），由評定員、專家或學者，針對分析類目與分析單位，進行信度、研究者信度及效度之檢驗。但國內對於《民主基礎系列》教材之法治意涵、課程設計、教學策略及教學評量，知之甚詳的專家、教師或學者不多；在這套教材教學上有豐富經驗的教師，其對該教材之法治意涵、課程設計及教學理論，了解不深。故對於國內小學生活課程及社會學習領域教科書，採用內容分析法作教材分析時，受限於專家、教師或學者之人數，而有一定的困難性。因此，本研究對於兩類教材之分析，係依據文獻探討後所歸納之類目，由研究者自行作分析，並未邀請專家或學者作分析類目與單位之信效度檢驗，此為本研究之限制一。其次，就參與教學及教室觀察看來，由於研究者的時間及人力限制，教室觀察僅能取一個班進行教學及法治態度形塑之觀察；再者，囿於教學者學校行政、課程安排等因素之考量，低年級參與教學之《民主基礎系列》教材部分，僅能挑選其中兩個概念課程：「責任」、「正義」，進行教學與觀察。原則上，一個星期上一次課，教學時間約為二個月，故研究結果可能受到學習時間長短之影響，此其研究限制二。. -11-.

(19) 最後，就質化研究部分而言，本研究係以六名高低年級學生與六位教師為訪談對象，所得結果僅能作為以上十二位師生教學情形之說明，難做為推論之用，此為本研究之限制三。. -12-.

(20) 第二章第一節. 文獻分析. 民主基礎系列教材之法治意涵. 壹、近代法治理念法治（the rule of law）一詞最早源自於亞里斯多德（Aristotle）所寫的《政治 8. 篇》（Politics），它是現代法律體系重要的理念。何謂「法治」？英國著名的憲法學者Albert Venn Dicey（1959）曾將法治定義為：（1）政府必須依法行政；（2）法律之前人人平等；（3）憲法的基本原則是各法院由個案判決所累積的結果9（引自陳新民，2001：46；Solum，1994：122）。Raz（1979：212）則將法治畫分為廣義與狹義法的看法：廣義法治意謂人民應該服從法律，並由法律統治；狹義法治是指政府和人民一樣，也要守法，政府的任何作為必須有法律的依據與授權。而 John Alder（1989；引自陳新民，2001：37）和Waldron（1990：29-32）認為法治是指法律統治，而非人治（the rule of men），政府必須受已制定的規範所限制，依法行政。Tremblay（1997：22-23）將法治區分為傳統觀點和現代觀點；前者是指Dicey的三個古典定義，後者則是指法治為一些理念的群聚組合，例如：合法性原則、司法審判過程中有關程序標準的法規、法規範的形式觀點、法的實質內涵及公共秩序的維持。除此之外，國內學者林毓生（1989：101-104）認為法治最根本的要義是：以憲法做主導的法律高於政治的肯定與執行，行政與立法機構必須在此法律範圍內行使職權。陳新民（2001）將英美的法治概念區分為形式意義和實質意義的法治觀：前者是把法律當成一個中立的機制者，主要在確保政府必須受到法的拘束，防止政府濫權；實質意義的法治觀則是主張法治應有其他「價值」的要素滲入不可，例如：憲法價值觀裡的人權保障，法治應該等同良法之法。從以上國內外學者對法治的定義來看，法治並不是單一的概念，其包含許多不同理念。若再將學者們對於法治的論述所提出的原則或概念，做進一歩探討、歸納，大略可整理出以下四個理念：. 8. 亞里斯多德在其《政治學》中提到：「法治比人治更好（The rule of law, it is argued, is preferable to that of any individual.）」（引自 Solum，1994：120）。亞里斯多德的理想始終是法制統治（constitutional rule）而不是專制的統治，即使是哲君的開明專制亦然；他認為任何好的國家中，享有至高無上權力的必須是法律而不是個人，不管這個人是誰都一樣（Sabine，1973：99）。 9 此為依據英國的憲法體例的脈絡所下的定義。 -13-.

(21) 一、依法行政法治是相對於人治的模式。在人治的社會中，行政長官或君主擁有極高的權威和極大的自由裁量權，本身可能兼為立法者，而且有時甚至跨越到司法領域（周天瑋，1998：4）。在這種情形下，掌權者的權大於法，可根據自己的喜怒好惡來統治人民，任意變更其所訂定的法律，隨時侵害人民的權利。而法治則是要免除人治影響的理性之治，要求國家的行為在法律的依據之下，才具有正當性與合法性，也就是依法行政原則（許育典，2002：91）。根據 O. Mayer 的看法，依法行政是由以下二大原則所構成（引自陳慈陽，2004a：223）：法律優位原則法律優位原則亦稱「法律優越原則」或「法律至上原則」。「法律至上」是法治重要特質之一，意指國家一切權力要根源於法，包括主政者、立法者和司法者在內的任何人都在法律之下，主政者不可「以言代法，言出法隨」（周天瑋，1998：68）。換句話說，法律優位原則是要求行政行為或其他一切行政活動，均不得與法律相牴觸，是消極的依法行政原則（許育典，2002：92）。因為在法規範的金字塔上，在最高位為憲法，其次是法律，再其次命令，憲法與法律乃是主權者最直接的意志表現，具有很強的民主正當性，下位階規範不得與之牴觸，特別是行政權常使用之行政命令及處分行為（陳慈陽，2004a：223）。由我國憲法第一百七十一條第一款「法律與憲法牴觸者無效」、第一百七十二條「命令與憲法或法律牴觸者無效」可以看出，法律在我國的法位階上，是優於行政命令與行政處分的。法律保留原則法律保留原則是指行政權力若欲限制人民的權利，則必須有法律上的根據，亦即法律保留限制一般人民權利的權限（李茂生，1992：22）。法律優位原則是「消極」地告示政府官員不是位於法律之上，要求行政權不能牴觸法律；法律保留原則是「積極」地要求行政機闗的行為，必須要有法律的依據或法律明確授權，所以法律保留原則又稱積極的依法行政原則（許育典，2002： 93）。法律保留原則是法治的要件之一，其主張政府與官員的行為應該服從一般、公共的法律規範及法院所作的裁決（Solum，1994：122），而會侵犯人民權利的政府作為，更必須要有法律的授權。. 二、法律正當性法治最根本的要義在於政府與人民都應服從法律，受法律統治，也就是政府與人民所有的行為，都要受到事前訂定的規則所約束。此意味著一個法治社會的建立，首先要有一組基本上正當的法律（良法）。法律如果不正當，如何能奢求政府和人民的普遍服從？如何能取得社會對法律的信任？因此，法律如要制定得 -14-.

(22) 良好正當，必須合乎所謂的合法性原則。合法性原則包含二方面的概念：一方面是指政府正式賦予權威性，例如：政府正式使某項規則產生效力；另一方面，合法性是指法律含有道德上很重要的價值，也就是法律體制充分滿足了傅勒（Lon L. Fuller，1960）所提出的法律八項內在道德10，因為法律體制的主治者與被治者之間必須存在相互性，當法律滿足這八項原則的時候，相互性實現到很高的境界，人民才會相信遵守法律的行為會受到這些法律的保障（周天瑋，1998：112-113）。除了傅勒提出法律的八項內在道德原則之外，Hayek（1960，引自石元康， 2002：72-77）、Raz（1979：214-218）、Solum（1994：122-124）、Tremblay（1997： 29-31）及國內學者林毓生（1989：99-104）、周天瑋（1998：116-151）、許育典（2002：95-98）等人也提出法治的概念或原則。整理了他們的看法，大略可歸納出以下六項法律正當性的原則： 1. 法律明確性（clear）─即規則必須明確，詞義含糊不清的法律易使民眾混淆與產生誤導，雖然有公布出來，但也等於沒有告知大眾。在法治比較健全的國家，仍然不能避免政府官員在執法時，對法律的內容摻雜了裁量，更何況是語意晦澀的法律條文。 2. 法律公開化（open）─法律必須被公開，並於適當的場合公布。法律公開化具有很高的正義價值，讓人民普遍有權了解和批評法律，確定法律的存在。政府如要修改規則，勢必要經由正式修訂程序逐步完成。政府不經由公開程序，秘密立法，人民的權益很可能遭受政府的隨意支配與剝奪。 3. 法律穩定性（stable）─法律的穩定性是指法律的連貫性（coherent），其包含三個層面的意涵：首先是法規不應該更易頻繁；法律朝令夕改，不但使民眾很難去了解法規內涵，亦會造成社會對法律的憂慮，使人人無所適從。除了法規不宜更易頻繁之外，法律的穩定性意味著規則之間，不能互相矛盾；因為規則間的相互衝突，在面對著兩個類似案例時，可能會產生不同的待遇。Tremblay（1997：170）認為法系統內的規則有衝突時，必須有一更高層次的原則去調和，否則會對人民的權利、社會的發展及政府的運作有不利的影響。最後是法律不能溯及既往（retroactive）；溯及既往的法律讓人進退失據，莫知所從，使政府失去公信力，剝奪了社會原先所給予守法人的承諾及守法人因為服從法律所做犧牲的回報。 4. 法律的公平性（equitable）：法律的公平性涉及分配正義的問題，可分二個 11 方面來說明：首先，法律必須具有一般性或普遍性（generality），即法規的適用不以特定的人或人群為實施對象，也就是日常我們所說的法律之前 10. 傳勒以一則「雷克斯國王治國」寓言來說明法律應避免犯以下八個錯誤：不訂定規則、規則不公開、規則溯及既往、規則無法使人瞭解、規則相互牴觸、受規則影響的人無法達到規則對行為的要求、規則更易頻頻、規則在實際執行有出入（引自周天瑋，1998：110-111；顏厥安，2003： 255）。 11 國外學者Fuller（1960，引自顏厥安，2003：255）、Solum（1994：122）和Tremblay（1997：169）系將「普遍性」定義為「一致性」（”consistent” or “regularity”）。 -15-.

(23) 人人平等或形式平等。其次是法律作為實現實質正義的規範系統，隨著資本主義的高度發達，造成勞資階級分化和貧富懸殊，平等的概念也從立足點式的形式平等，轉變為實現相對的、實質的平等。將之落實在憲政體制上，即現代國家不再僅止於消極禁止國家對國民的差別待遇，而是積極主動處理不平等現象，保障弱勢的社會基本權，例如：生存權、工作權、學習權等等，亦即「平等者平等待之，不平等者調整待之」。 5. 法律程序正當性（procedural due process）：即正當法律程序，是指在案件調查、審判過程中，法律系統應該提供一套合理、公平的程序，涉及到所謂程序正義的問題。法律如要制定良好正當至少要合兩個條件：一為法律內容要達到社會所認同的實質正義，其次為法律制定與執行過程要能符合程序正義（周天瑋，1998：99）。我們的文化向來忽視程序正義，一般社會大眾常常會質疑案件訴訟過程中，強調人權保障的程序，是否會給「壞人」太多的保護（林子儀，2000：297）。 6. 法律可行性（practicable）─制定好的法律必須能確實施行於社會之中。如果法律的施行與法律本文的原意有相當出入，那麼之前所提到的法律明確性、公開化、穩定性與公平性便一概失去了應有功能。法律的執行失敗等於宣告法律無效。. 三、權力分立法治最重要目的就是要取代君主專制的人治，保障人民基本權利。而權力分立的制度設計，就是在限制國家權力，強化基本權利的保障（許育典，2002：86）。權力分立的原則，主要可從兩個層面的意義來說明：（一）權力區分一般民主憲政國家均將政府權力分成三種：制定法律的立法權、執行法律的行政權，以及依據法律判斷是非與解決紛爭的司法權。這樣區分的目的有二：一為追求效率的考量，現代國家兼負諸多任務，必須在不同政府部門間進行分工，方能提高政府的效能；另一目的則是以憲法為基礎的法治取代人治，即政府權力行使不能全憑主觀的好惡，而必須以客觀的憲法及法律規範取代其主觀判斷，故立法機關必須依照憲法所宣示的理念進行立法工作，行政機關必須依法行政，司法機關必須依法審判（林子儀，2000：286）。除此之外，權力區分最重要的法治核心就是司法獨立（Tremblay，1997：29）。司法獨立行政、立法之外，讓法官的職務、任期、官俸和其他條件都受到保障，法官在免於外在壓力的干預下，才能依法審判，正確執法（周天瑋，1998：136；Raz，1979：216-217）。. -16-.

(24) （二）權力制衡權力分立原則除具有講求政府效率、依法行政的功能之外，最重要一點是讓三種權力彼此之間相互制衡監督，即立法功能可以制衡行政功能，以我國的憲政體制而言，行政院的施政、預算需接受立法院的質詢、審議；外交部與外國簽約，必須經過立法院的批准。而司法部門除了審判功能之外，亦有權審查對各級立法部門所制定的法律和各級行政部門的施政行為，即所謂的司法審查（judicial review）。司法審查是人民能獲得迅速及直接的權利救濟機會，其目的在強化司法對人權保障的機制。托克威爾（Alexis de Tocqueville）稱司法審查為「尊重法律的精神」（legalistic spirit），是憲政主義非常獨特的要素，其藉由法院的權力來判定行政或立法部門的作為是否違反憲法（引自 Gerston，2002：11）。以我國為例，當行政機關的行政處分或措施違法侵害人民權利，可由行政法院審判宣告撤銷；立法院制定違憲的法律，司法院大法官也可以宣告法律違憲而無效（許育典， 2002：89-90）。. 四、基本權利保障由前面所提到依法行政、良法而治、權力分立的理念來看，法治具有兩種重要的價值：約制政府權力專斷（arbitrary power）、保障個人基本權利。政府訂定規章、下達命令、不遵守法律，是行政部門的專斷；政府不依法審案或不按既定程序執行審判工作，是司法部門的專斷；政府將法律制定好但卻秘而不宣，法律溯及既往、朝夕令改變動頻繁，是行政和立法部門的專斷（周天瑋，1998：142）。一旦實施法治，政府專斷權力便會大幅到受到抑制。然而這樣並不代表法治可以抑制政府對個人基本權利的侵犯。儘管法治和專斷權力之間形成強烈對比，但專斷權力似乎比法治來得更廣泛，許多專斷統治的形式會與法治共處，因為一個統治者可以為自身利益來倡導法治或履行規則（Raz，1979）。故當我們在論及法治的概念與價值時，法治亦需能確保實質正義的履行及對個人權利（或自由）的保障（Raz，1979：220；Tremblay，1997：30）。而 Ronald Dworkin（1985）亦認為法治的理念是公民有道德權利和責任去尊重他人，有政治權利去對抗國家（引自 Tremblay，1997：30）。顯然法治的另一個價值就是保障個人基本權利（人權），也就是促使法律尊重個人的尊嚴。法律有可能以不同方式來侵害個人尊嚴，遵循法治並不保證個人尊嚴不受到侵犯，但蓄意違背法治必然導致個人尊嚴受到侵犯（周天瑋，1998：143-144）。這也是多數學者在論述法治理念時，會將基本權利保障、憲政主義司法審查設計納入其中之原因。可見法治並不是只有防止政府專斷的法律制定形式，法律的實質內容也要符合人權保障的要義。人權或基本權利保障是以人性尊嚴尊重作為核心價值，一方面建立客觀規範. -17-.

(25) 之價值體系，另一方面則以個人主觀受保護的權利，來界定人與人或人與國家間相互關係與行為之分際（林佳範，2006b：49）。為了確保個人基本權利保障的目的得以實踐，除了要求國家不得消極地侵犯之外，其更必須積極地加以維護。然而基本權利保障了個人自由權利之行使，卻有可能會影響到憲法所要保障的其他「公益」，兩者之間存在著一種隱藏性的「緊張關係」（陳新民，1990：184）。再加上現代國家功能、任務範圍的擴張，政府以公共利益為訴求的行政、立法作為，定會對個人的基本權利有所限制或造成侵害。面對這樣的狀況，「調合原則」、「比例原則」與「權利救濟」等作為法治國家的基本原則，在基本權利的保障上就顯得格外重要。（一）調和原則所謂「調和原則」是指國家公權力對個人基本權利之限制或管制措施，除要取得立法機關之授權及符合正當法律程序等憲政基本原則之外，要求其對個人基本權利的價值（如言論自由）與涉及他人自由或公共利益的價值之間，能取得「衡平」，其目的除了要確保個人基本自由，亦能對其他法律或公益的實現加以促成（黃錦堂，2000：193）。畢竟基本權利（人權）的意義是指「人之所以為人，當然擁有的權利」、「人生而不可讓予、不受侵犯之權利」，這意味著基本權利是每一位現代國民所享有的權利，不容立法、行政、司法等國家機關任意加以限制或剝奪；但每一個人是處於多數人共同生活的社會中，個人自由儘情發揮的結果，勢必會導致基本權利間之相互衝突對立的結果（許慶雄，1997：424-426）。面對這樣的困境，在以人性尊嚴之尊重為前提下，各種基本權利間是可互相調和的12（林佳範，2006b：51）。以我國大法官解釋文釋字第 509 號為例，對於誹謗罪的處置，從人權保障的程度，可以區分個人名譽、隱私及公共利益之保護與言論自由或新聞自由的部分；刑法第 310 條第一項及第二項誹謗罪即係為了保護個人法益而設，為防止妨礙他人之自由權利（個人名譽、隱私）。但另一方面，言論自由為人民之基本權利，國家應給予最大限度之維護，俾其使人民實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。釋字第 509 號文為調和這二項自由權，對毀謗罪的處罰範圍，進行目的性限縮，也就是允許縱使指摘不實，只要有正當理由相信其所指摘者為真實情況，就免於刑事毀謗罪的制裁。大法官在誹謗罪上的規範，即是要努力調和名譽與言論自由的價值，雖然肯定言論自由的價值，但誹謗罪的規定並未違背憲法（Ibid.：51-52）。（二）比例原則比例原則是由德國公法學界所發展出來，是指對干預或限制人民基本權利的 12. 許慶雄（1997：424-426）提出人權調整的觀念來代替人權的限制，以我國憲法第 23 條「…… 除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」規定而言，許多人認為為了國家安全、社會秩序即可立法限制人權，其實人權只能於基於人權相互間的調整之需要，才可以立法界限。 -18-.

(26) 「公權力」（可能是立法、司法及行政行為），其「目的」及其所採用的「手段」之間，有無存在一個相當「比例」的問題（陳新民，1990：239）。比例原則的目的在於禁止國家對人民基本權利過度的限制與侵害。比例原則是一個廣義的概念，本身並不是一個單一的概念，而是包括了三個次概念或次原則（陳新民， 1990：240-244；許育典，2002：101-103）： 1. 適合性原則─又稱適當性原則或妥當原則，係指國家要限制人民基本權利時，其所採取的措施必須適合於達到它所欲追求的公益目的。 2. 必要性原則─又稱最小侵害原則，是指國家如果為了達成公益的目的，有兩個以上符合適當性原則的措施可作選擇時，必須選擇對人民基本權利侵害最小的方法。 3. 合比例性原則─也稱狹義的比例原則，是指國家採取的措施與其所追求的公益目的，要合比例。本原則所強調的方法是一種「利益衡量」方式，衡量「公益目的」與人民「權利損失」兩者有無「成比例」；也就是說，國家不可為了追求一個很小的公益，而犧牲一個很大的人民利益。（三）權利救濟對於個人基本權利的保障，除了消極地要求政府作為符合前面各項之法治理念外，更重要的是權利救濟的設計。如果國家的措施侵害個人權利時，個人若無權利救濟的途徑或辦法，則基本權利保障的制度或設計便都失去實質的效用，其只是留於形式的口號罷了。顯見在現代法治理念下，國家除了要提供基本權利保障之設計，最重要的是在組織與程序法上加以制度性協助，提供人民有關權利救濟的保護途徑（許育典，2005：91）。因此，私人之間的爭端應由法院依據法律來解決，政府的行政作為與立法行為，如果侵害人民的公法上權利，一樣可以透過法院加以救濟，要求國家停止侵害的行為；但是，如果國家侵害行為已經造成損害的結果，那麼就必須有一套制度的設計及保障，來補償其對人民所造成的損失，也就是國家賠償責任（Ibid.：92）。國家賠償責任觀念的演變，一般可分為三個階段：「國家無責任論」（亦稱為公務員自己責任）、「國家代位責任論」、「國 13 家自己責任論」（又稱國家無過失責任論）（林錫堯，2007：35）。依據我國憲法第 24 條及國家賠償法第 2、4 條，現行國家賠償責任制度是採用後二者的主張，其最主要目的無非如前所述：個人基本權利的保障。. 13. 國家無責任論是指國家公務員違法執行職務而侵害人民權益時，由公務員自行負責賠償；國家代位責任是指公務員不法侵害人民權益時，由國家代位承擔賠償責任，但在一定條件下，國家得向公務員行使求償；至於國家自己責任論係指公務員執行職務所造成損害，無論該公務員是過失或故意與否，國家皆無條件承擔責任，在我國主要是針對公共設施責任的部分（林錫堯， 2007：7-34）。 -19-.

(27) 貳、民主基礎系列教材之法治意涵瞭解近代法治理念後，緊接而來的問題是：要如何將這些抽象理念教授給心理發展未殝成熟的兒童？尤其是幼稚園與小學低年級的學童。杜威（John Dewey，1990：204）認為兒童對教材難以理解，是受限於身心發展的因素。他認為教材都需要重新組織使與經驗聯結，它必須從抽象化後恢復到原來的經驗，它必須被心理化（psychologized）而轉換成原有的個別經驗；任何教材若不能與兒童過去生活中重要的經驗相聯結，則必然流於空泛、無味的符號（Ibid.：200-201）。近代法治理念似乎也是如此，如果在未考量兒童的身心發展與個別經驗下，將「依法行政」、「權力分立」、「基本權利保障」等抽象概念，直接灌輸給兒童，兒童所學到的只是一些「法治」的文字符號，淪為填鴨式的記憶與背誦而已。基於此，本文擬以美國公民教育中心《民主基礎系列》兒童版、少年版及公民版教材的權威（authority）、隱私（privacy）、責任（responsibility）與正義（justice）等四個概念，來作為法治教育的核心理念，理由是這套教材除了根據不同學齡階段學生的心理發展，配合兒童的個別經驗逐次給予加深加廣，最重要的是整套教材並未提及「依法行政」、「權力分立」等法治專有名詞，但這些法治理念已分佈於四個概念課程中，以潛移默化方式來形塑學生近代法治的理念。以下茲就《民主基礎系列》教材中，四個核心概念所蘊含的法治意涵，分別作探討：. 一、權威教材所蘊含的法治意涵何謂權威（authority）？依據《民主基礎系列》教材的定義，權威是具有正當行使權利的強制力（CCE，1993：4）。權威和社會中每一個人的生活息息相關，或許有些人認為就自由和人性尊嚴而言，權威是沒有必要的，它甚至是自由與人性尊嚴相對立的，然而多數人卻認為，權威是文明的基礎，對社會存立十分重要；人民常對權威抱持懷疑的態度，但卻又將權威當作解決紛爭、維持秩序的手段（CCE，1997e：33）。Hayek（1960）認為自由的真正基礎是法治，保障自由所依靠的不是權力，而是法治，但法治本身也需要有東西來保障它；這個保障法治的東西就是政府的強制威脅（threat of coercion）及懲罰權（引自石元康，2002： 62-70）。從海耶克的觀點，我們可以看出權威（政府）對於法治保障的重要性。在《民主基礎系列》課程中，「權威」概念所要呈現給學生的法治意涵，大略可歸納為以下四個部分：（一）法治的重要性《民主基礎系列》教材中藉由「我們為什麼需要權威？」的章節，來讓學生探討權威對於法治的重要性。以兒童版「泡泡伯與菲菲認識權威」的教材而言， -20-.

(28) 藉由泡泡國人民毫無節制的生活習慣、「只要我喜歡，有什麼不可」的行為，來讓兒童瞭解生活中沒有規則或是權威人士（領導者或政府），就會出現問題，甚至發生危險（CCE，1999：2-6）。而少年版與公民版亦是以故事或案例的方式，例如：「晚安梅根」、「苦行記」，使學生去分析沒有政府、規則及法律（權威）的社會，會引發哪些的問題，再更進一歩去瞭解權威的功用，即權威可以確保秩序和安全、和平而公平地解決紛爭、保障重要權利和自由、確保眾人公平分享利益及分擔責任（CCE，1993、1997a）。（二）法源與法律位階除了瞭解權威的重要性之外，《民主基礎系列》三個版本的教材亦讓學生探究權威的來源，即在教學討論進行中，協助學生了解風俗習慣、規則與法律、道德規範、角色及眾人的同意，能賦予個人或團體命令別人的權力。權威來源的單元具有兩項法治意涵：首先，權威來自於風俗習慣、道德規範、規則與法律的想法，類似於介紹「法源」的觀念，如我國民法總則第一條：「民事，法律所未能規定者，依習慣；無習慣者，依法理」，可檢視支配服從關係的正當性基礎；其次，在少年版與公民版教材要學生去思考、追溯某項規定或職位的權威來源。譬如，美國的教師維持班級秩序的權威可以追溯至學校的校長，教師是由校長所雇用，而校長的任命來自於教育官員，教育官員是由教育局或教育部所指派，教育局或教育部的權威源自於教育法律，教育法律是根據國家的憲法來制定。可見，教師權威最終可追溯至國家最高的法律：憲法。這種追根究底的分析方式，無非要建立追溯權威之階層性，類似是在法規範「憲法─法律─命令」的金字塔上，在最高位為憲法，其次是法律，再其次命令，下位階規範不得與上位法律之牴觸，特別是行政權常使用之行政命令及處分行為。（三）法律正當性若從本文對法律正當性的界定，法律正當性是指法律要明確、公開、穩定、公平、可行及合乎正當程序。在兒童版的教材中，藉由泡泡國所訂的規則，例如：「沒有人可以製造垃圾」、「午餐只能吃一個三明治」、「大家只能吃胡蘿蔔、豆子和草莓」等規則，讓兒童去分辨這些規則缺失：不可行的、不公平、侵犯了他人的權利。而少年版與公民版的教材則是列舉日常生活的例子，讓學生運用思考工具分別從公平、容易理解、清楚明白、可以執行、可以遵守等幾個面向，來評估規則的優劣，從中逐漸建立法律明確性、法律公平性、法律穩定性、法律可行性的觀念（如表 2-1-1 所示）。. -21-.

(29) 表 2-1-1 用以評估規則與法律的思考工具規. 則. 缺. 點. 好規則應該…. 1.老師不高興學生每天上課遲到，立了一條規定：「任何人如果遲到，每天放學後都必須留下來兩個小時。」. 處罰太重. 不會造成太嚴重的後果. 2.國家有許多問題，總統提議制訂新法律：「所有人都必須遵守規矩。」. 規則不明確. 清楚明白. 3.有些一年級的學生老是在上課離開座位打擾其他同學，老師向班上宣佈：「在我沒有說可以之前，大家都不准隨意走動。」. 規則的內容很難了解. 容易瞭解. 4.操場太小，大家無法同時使用，所以校長就訂了一項規定：「男生只能在每個禮拜一使這項規定歧視男生用操場，其他日子只有女生才能用操場。」 5.有些學生在午餐時間說話太大聲，因此校長規定：「午餐時間所有學生都不准說話。」. 難以執行侵犯言論自由. 6.為了促進學生的健康，體育老師訂規定：「在不可能遵守下課時間，每個學生都必須跑三圈操場。」. 公平可以執行，不會無故地侵犯重要的權利可以遵守. 資料來源：CCE（1997a：48）、CCE（1997e：52）。. （四）權力分立與制衡的重要性學生從教材中學會訂定規則之後，緊接著讓學生去討論如何選擇適當人選來擔任權威職位，從民主政治觀點而言，就是政府的建立。在《民主基礎系列》兒童版的教材中，泡泡國的泡泡人不但要投票選出具有權威的領導者，甚至要對這些領導者職位作分工，例如：有人負責制定新規則，有人要注意大家有沒有遵守規則，有人則是要負責決定怎麼懲罰。這種模式類似國家立法、司法、行政功能的分工，即權力區分。由此可以看出：《民主基礎系列》教材是從學前開始，就藉由故事的方式，來建立小朋友權力區分的概念。少年版與公民版的教材則是以趨近學生生活的例子，例如：選舉班長、小聯盟教練或市長等，讓學生去評估權威職位候選人有哪些責任、職權、特權、限制及參選人要具備什麼樣的資格。除此之外，《民主基礎系列》教材亦讓學生去分辨行使權威的結果，會帶來哪些利益和代價，進而使學生明瞭政府權力的行使是有範圍與限制的，沒有限制的權力會引起很多問題。以兒童版和少年版所列舉的「泡泡伯與菲菲」、「晚安梅根」故事為例，劇中的泡泡伯（兒童版）和梁恩警長（少年版）擔任立法、司法、行政部門工作，結果濫權侵害居民的自由權利；少年版故事中的凱蒂法官則是身兼數職，結果每一項工作都無法顧及，影響居民的權益。而公民版教材除了提供實例讓學生對權力範圍和限制作探討，甚至在教材最後章節讓學生去評估美國最高法院的司法違憲審查，以美國 1954 年著名的《布郎控告教育委員會》案（Brown v. Board of Education）為課程教材，讓學生了解司法審查對種族平等保障的重要性。 -22-.