第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
一、 研究動機
(一)、 研究者於服務單位之見聞
研究者自民 97 年於故宮文化行銷處開始服務，經歷公共事務室、主任祕書 室、安全管理室等單位，已逾 10 年。在擔任故宮國會聯絡人期間，觀察立法委 員質詢故宮時，經常於有限責任國立故宮博物院員工消費合作社（以下簡稱故宮 消合社）相關議題，提出各種質詢，最主要就是針對盈餘分配的問題。亦有學者 以較為含蓄的方式描述：「…若從『利之所趨』的角度，來觀察故宮合作社所曾 獲取之『公務預算外』的可觀收益，則就時間點而言，也許可將民國 64 年行政 院特別為故宮訂定的辦法，乃至於故宮委託合作社的蹊徑作為，稱作是『國立社 教機構作業基金收支保管及運用辦法』的『先行』。」1（民 102，夏學理）。故 宮消合社在停止分配盈餘給社員之前，即民 90 年到 97 年間，總共分配新台幣 1 億 7,933 萬餘元（李欣芳，民 105）2。這樣鉅額的金額，所依據分配的法規，主 管機關與故宮消合社各有見解，導致爭議不斷。
立法院預算中心於 103 年 7 月發布專題研究─公營博物館商店經營之探討，
其中便提出「公營博物館經營商店欠缺明確法令規定，若委託員工消費合作社經
1 夏學理（民 102）。展演機構營運績效管理（頁 7）。臺北市：五南圖書。
2 李欣芳（民 105 年 3 月 20 日）。故宮消合社解散 1.7 億自肥金不願還。自由電子報。取自 https://news.ltn.com.tw/news/politics/paper/970262
2
營，恐有適法性之質疑」的論點3，更是激發研究者對於本研究探討的想法。
(二)、 公立博物館商店沒有法律明確授權
合作社法（民 104）修正後，故宮消合社解散，故宮將博物館商店依據政府 採購法將業務委託旺旺中時集團之時藝多媒體股份有限公司經營(以下簡稱時藝 公司)，雖是依法有據的業務委外辦理，但博物館商店的經營似應由館員直接參 與，商品與服務才能具備該館特色，才能具有教育推廣的精神，才能正確詮釋館 藏品真實的意義。博物館商店盈餘的合法分配，亦是吸引人才投入博物館商店經 營、商品開發，從而能進一步充實國庫歲入。
公立博物館商店經營的困境在於沒有法律明確的授權，所以沒有法定的組織 及員額經營，博物館商店只能以行政委託的方式辦理，縱使少數公立博物館要自 行經營，也會因為人力不足，必須透過相關單位人員兼辦的方式處理商店業務。
若因經營需要必須增加人力，博物館法（民 104）第 12 條雖有規範，惟以編制 外臨時人員方式招募，臨時人員之職缺工作沒有保障，自然無法吸引專業人才加 入。術業有專攻，博物館商店也不例外，它除了是博物館教育推廣業務的延伸，
它也必須符合商業績營模式才能永續經營。
(三)、 期為故宮找出妥善的博物館商店經營態樣
不同公立博物館商店有各自的需求，在不同條件下要找出共同的規則有其困 難，需要長時間實務運作上的經驗累積，反覆驗證後才有可能獲得放諸各公立博 物館皆準的規範，在獲得這樣的規範之前，研究者希望透過經營態樣的研究，為 故宮博物院商店找尋最適合的經營方式。
3 立法院（民 103 年 7 月）。公營博物館商店經營之探討。立法院預算中心專題研究報告（編號 103131），未出版。取自 https://www.ly.gov.tw/Pages/List.aspx?nodeid=9764。
3
二、 研究背景
(一)、 博物館商店為博物館創收的趨勢與需要
世界各博物館為求拓展財源，使財務達到自給自足的理想，皆努力創收，其 中較容易使觀眾願意額外付費的服務就是博物館商店。從博物館功能來看，典藏、
保存、研究、展示、教育的核心功能，每一項都需要大量的財務投入，反而休閒 育樂這一項功能，一方面為博物館創造收益，另一方面也能服務到訪的觀眾。現 今由於網路與物流配送服務的發展趨於成熟，世界各大博物館也有網路商店，透 過無遠弗屆的網際網路招徠世界各地的顧客，一定程度上，博物館仿製品、紀念 品的銷售行為亦可以歸類為博物館教育推廣功能的延伸。博物館基於營運需求，
有了拓展財源的必要，並提供觀眾優質服務，與教育推廣延伸的合理性，我國公 立博物館跟隨世界潮流，提供相同的博物館商店服務予觀眾使用，自屬必要舉 措。
(二)、 公立博物館商店依法行政的限制
我國行政程序法（民 104）第 4 條謂：「行政行為應受法律及一般法律原則 之拘束」，依法行政又區分成法律優位原則及法律保留原則。所謂法律優位，係 指行政行為不得與法律牴觸，故又稱為消極的依法行政；法律保留，係指行政機 關沒有法律的授權即不能作成有效的行政行為，故又稱為積極的依法行政。
惟我國公立博物館商店業務一直以來皆無直接法源依據，縱使在博物館法4
（104 年）公布施行後亦然，這樣的陳述，並非指公立博物館商店沒有依法納稅、
營業場所沒有依法設置消防設備、商品不符合商品標示及標準等等，而是指各公
4 中華民國 104 年 7 月 1 日總統華總一義字第 10400077001 號令制定公布全文 20 條；並自公布 日施行。
4
立博物館組織法沒有明定博物館商店的法定態樣、職掌，即各公立博物館組織法 或是其他法令並未針對公立博物館商品販售有直接明確規範。以「依法行政」的 行政法原則來看，公立博物館經營商店及餐飲業務似於法無據，但是卻事實上存 在各個公立博物館。是以過去早期我國公立博物館經常存在一種情形，以員工福 利會（民 80 年代末期陸續轉變成員工消費合作社）來經營博物館商店與餐飲的 業務。
行政院當初以各公立博物館的員工消費合作社經營博物館商店，亦是依據合 作社法辦理，而非以修法方式將博物館商店經營列為館所職掌，以現在來看，當 然不符合潮流，如果符合，當然繼續以舊有方式經營。同理，多數公立博物館商 店依法委外經營，以現在來看，或許符合當下潮流，但無法保證是否會走上與消 合社一樣的道路。歸根究柢，還是必須透過立法方式，才能長期杜絕爭議。
(三)、 博物館法草案原有博物館商店條文遭刪除
博物館法草案，立法當時不論是文化部、立法委員陳學聖、陳亭妃、陳淑慧、
陳碧涵，皆提案─為推動博物館典藏創意加值及跨域應用推廣，（得）設立專業 法人；其設置另以法律定之。該草案第 10 條的說明，都是參酌英、法等國透過 專業法人，讓更多利潤回歸挹注博物館之方式，惟當時在立法院朝野協商時，委 員各有意見表述，因無法達成共識而遭刪除。本條文草案雖遭刪除，然而當初配 套的條文草案卻保留下來，通過立法程序。即現行博物館法第 12 條條文設置作 業基金及其來源、用途，其中基金來源之一，即銷售收入，似可將其解釋成公立 博物館商店經營的依據，然而以銷售收入這 4 字含括博物館商店的經營仍較不具 明確性。
前述專業法人雖仍須以立法方式解決，然而卻是主管機關文化部與各公立博 物館可以盡全力來達成的目標。本條文草案遭刪除後，博物館主管機關文化部，
5
在推動法案時程上當然回到原點，短期之間恐無進展。
(四)、 故宮消合社爭議─各階段皆依法辦理，結論卻不合法？
以國立故宮博物院為例，其於民 78 年 11 月成立員工福利會，而後內政部於 民 89 年 1 月，將行政院人事行政局在民 88 年 12 月 28 日召開的「研商各機關員 工福利委員會目前營運狀況等問題事宜會議」紀錄轉知各單位，要把員工福利委 員會轉型成為消費合作社，其中決議：「考量部分機關如國立故宮博物院…等，
其設置文物供應部門及提供參觀者餐飲服務，雖乃先進國家各大博物館均有之作 法，有其實際需要，惟仍應依合作社法辦理，以求適法。」5，是以故宮員工福 利會於民 90 年 7 月 1 日轉型成立員工消費合作社，設置文物供應部門及提供參 觀者餐飲服務。轉型後的故宮消合社雖符合前述行政院函令規定，然輿論6普遍 認為這樣的經營方式是圖利故宮員工。其後內政部雖於民 98 年以行政命令7禁止 博物館員工消費合作社受政府委託代辦業務盈餘之分配8，然仍不能釋疑於社會 大眾9。中華民國 101 年度中央政府總預算案審查總報告（修正本）10（總統府，
5 節錄改寫自立法院公報第 102 卷第 72 期，民 102，頁 389。
6 自 84 年立法委員陳宏昌開始，至近年來各大媒體及立法院預算中心評估報告，皆認為將文物 衍生商品委託員工消費合作社販售有違反體制之嫌。
7 詳參中華民國 98 年 6 月 17 日內政部內受中社字第 0980732610 號令針對政府機關委託合作社 代辦業務之委託範圍、委託方式、盈餘處理、認定標準及其他應行注意事項，所做之補充規定 及未來執行說明。
8 就內政部立場而言，自是認為合作社法原本即禁止受委辦業務盈餘之分配，然而依監察院糾正 文內容觀之似有不同見解。此爭點非本研究範圍，故不贅述。
9 盈餘雖不能分配與社員，然依法令所提撥之公積金與公益金仍由消合社理監事及社員大會控制，
尤其公益金使用對象，何者受補助、何者不受補助，雖受到主管機關監督，輿論多認為仍有騰 轉挪移的空間。更有甚者認為是委辦行政機關的小金庫。
10 101 年 1 月 18 日總統府華總一義字第 10100012231 號令公布，總統府公報 7013 期。
6
民 101 年）中有關國立故宮博物院歲出預算通過決議之第 20 項：「依據民國 98
民 101 年）中有關國立故宮博物院歲出預算通過決議之第 20 項：「依據民國 98