第二章 教師文化意涵與偏鄉教育相關研究
第三節 偏鄉地區教育政策
我國立法對於偏鄉地區教育的保障甚早，始於民國 36 年所公佈的憲法第 163 條：
國家應注重各地區教育之均衡發展，……，以提高一般國民之文化水準，邊遠及 貧瘠地區之教育文化經費，由國庫補助之。其重要之教育文化事業，得由中央辦 理或補助之。
此條文載於憲法基本國策一章中，換言之，關心與改善偏鄉地區教育是政府的 基本工作。另外，2005 年施行的教育基本法亦增列第 5 條，以保障偏鄉地區教育資 源編列與運用的優先性：
各級政府應寬列教育經費，保障專款專用，並合理分配及運用教育資源。
對偏鄉及特殊地區之教育，應優先予以補助。
教育經費之編列應予以保障；其編列與保障之方式，另以法律定之。
雖然國民教育屬地方縣市政府管轄，然而偏鄉地區學校的條件與需求，顯然不 等同於一般學校，是故，應考量其個殊性給予其「積極性差別待遇」（positive discrimination）。
教育部自 1968 年迄今，陸續推出有關偏鄉地區的教育政策；然而，就政策頒布 的密集度而言，1996 年《教育優先區計畫》14以前，對偏鄉地區學校之關注並不多 見，可能的原因有二：一是國家教育發展必先求有再求好，因此當國家在為普及國 民教育耕耘時，偏鄉地區學校較無法照顧到；二則可能是偏鄉地區的教育政策，以
14 教育優先區（Educational Priority Area，EPA）的概念始於，1967 年英國《Plowden Report》，
其引進「積極差別待遇」的思維，落實在 Halsey 主持的「教育優先區方案」，主張英國政 府應以主動干預的方式，優先改善物質或經濟最貧困的地區，予以優待或特殊協助，以實 現教育機會均等之理想（楊瑩，2006）。
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往多關注於原住民教育的議題，使得以偏鄉地區為訴求對象的政策相對受到切割（王 麗雲，2006）。
大體而言，若以教育機會均等概念將臺灣省政府教育廳時代迄今的偏鄉地區教 育政策加以分類，可分為兩種類型：齊頭式均等與積極性差別待遇二種，也就是說，
當政府在推行偏鄉地區教育政策時，是將偏鄉地區等同於一般地區，還是將偏鄉地 區個殊化，針對其不利條件予以特別的補助；同時也反映出偏鄉地區在教育政策中 所佔的比重。
壹、齊頭式均等（1968-1993）
教育機會均等概念的發展始於，追求投入資源的齊一性，J. S. Coleman（1968）
彙整早期美國學界認定的教育機會均等意涵有四：一、強調為所有兒童提供免費教 育；二、提供相同課程；三、提供相同入學受教機會；四、同一地區應有同等的經 濟支援。此為「齊頭式的均等」，又為「水平式的公平」，強調齊一化的結果，可 能忽略主體先天條件的差異，而疏於個殊化的協助。臺灣 1994 年以前的教育政策，
多較屬於齊頭式均等的概念，以國民教育整體發展為政策主要考量，偏鄉地區僅為 受到特殊關注。
一、九年國民教育第二期三年計畫（1972-1975）
為使九年國民教育得以順利施行，將此計畫依序分為三期，共 9 年。其中在第 二期（61-63 學年度）才有考量偏鄉地區師資問題，以加給補助的方式，鼓勵教師 至偏鄉地區服務；其他二期則未著墨偏鄉地區的教育問題（臺灣省政府教育廳，
1984）。
二、齊一國民中學水準計畫（1968-1970）
本計畫是配合 1968 年《九年國民教育實施條例》的頒布與實施，有鑑於各校辦 學成效不一，硬體設備與經費、人力榮枯差距甚大，以謀求國民中學水準齊一化，
其中雖強調補助需以偏僻地區初中為優先，實際上並不然（臺灣省政府教育廳，
1984）。
三、發展與改進國民教育六年計畫（1983-1988）
在提出六年計畫前，於 197715年曾實施《發展與改進國民教育五年計畫》，但 政策未見對偏鄉地區著墨（臺灣省政府教育廳，1984）。在六年計畫中，為促進學
15此計畫公告於 1976 年施行，但在 1977 年才正式撥款補助。
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童健康與保障學童安全，規劃「安定偏鄉地區學校師生生活計畫」，主要是建置師 生宿舍，具眷屬者約 12-18 坪、單身教師約 3-4 坪，以單身者為優先；而若學生無 法於一日內往返學校，亦應當建置宿舍，每生約 1 坪。要言之，還是主要以硬體設 備的充實為主（臺灣省政府教育廳，1984）。
四、第六次全國教育會議：國民教育發展計畫（1988）
1987 年解嚴之後，臺灣社會面臨急遽變遷，為因應多元化社會的需要，以及全 面提升教育的素質，因此在第六次全國教育會議中提出了「國民教育發展計畫」。
至於偏鄉地區教育品質改善的部分，首在基本方針中提及：「均衡城鄉教育發展，
重視教育績效均等」；其次，在計畫項目中，為改善國民教育環境，而提出由中央 辦理「充實偏鄉地區國中、小之教育設施」事宜；另為提升國民教育師資素質，其 具體辦法之一，是以專案研究徹底解決偏鄉地區國民中小學師資問題（臺灣省政府 教育廳，1988）。
以上三點為第六次全國教育會議中對偏鄉地區的討論，然在提出基本方針或計 畫項目後，卻未進一步詳述其內涵或執行措施，例如何謂教育「績效」均等，因「績 效」一詞的用法，在前、後的教育政策行文中不曾出現，是否有特殊的考量或誤植，
無從得知。又如為全面提升教育品質，因此首次於教育政策中呈顯：欲以「專案研 究」「徹底」解決偏鄉地區的師資問題，然而，在第六次全國教育會議後，並沒有 相關的教育政策出現，直到 1994 年的教育優先區試辦計畫，才首見偏鄉地區教育的 專案處理，但並非專注處理偏鄉地區的師資問題。
五、發展與改進國民教育第二期計畫（1989-1993）
當量的成長達到政府目標後，更進一步追求質的發展，以完成現代化國家的理 想，《發展與改進國民教育第二期計畫》因而產生（臺灣省政府教育廳，1998），
其與偏鄉地區相關的目標在於「充實偏鄉地區教育設施，建立教育福利制度」。相 關計畫有「充實偏鄉地區國民中小學教育設施計畫」，包含興建師生宿舍、午餐廚 房、體育衛生器材及各科教學設備等，以及提供教師研習旅費、辦理代理教師職前 研習。當教師研習事宜也並列其中時，教師似乎被當作靜態的「設備」，如同師生 宿舍等硬體設備一樣。相對於當前對教師的認知，較為動態且主動，如九年一貫的 學校行政理念之一──創新自主，課程權力下放後鼓勵教師教學創新，需設計符合 該校特色與學生需求之課程（張明輝，無日期）。
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1967 年英國的《Plowden Report》16，揭示積極性差別待遇的精神，為體現社會 公義的精神，對於社會、經濟與文化不利的群體或個人，應根據其實質需求，予以
16此報告書的基礎為 Wiseman, S.為 Plowden Committee 在曼徹斯特所做的兒童研究，研究結果 顯示，影響教育成就的關鍵在於兒童的家庭環境，並強調「教育貧乏」（deprivation）的現象，
取決於家長的態度與照顧，甚於物質層面的滿足；其次，年級愈低，受到的影響愈大。所以，
若要將有限的資源效用最大化，「學前教育」才是花錢的刀口（楊瑩，2006）。
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（四）經費再加碼：地理條件不佳之學校，應核發較多的教育經費；
（五）補助午餐設施之設置。
此計畫堪稱是對於偏鄉地區學校做過最完整的診斷與開立處方；然在具體目標 部份，雖聲稱整建軟、硬體設施，實際上，除提供免費的教科書外，其餘皆為硬體 設備的補充與改善；更從其自行預期的績效指標17可發現，建置與提升硬體設備的 品質，仍為補助重點，和前述對偏鄉地區學校的全面性評估，不甚相符（臺灣省政 府教育廳，1998）。
三、教育部補助臺灣省教育廳試辦教育優先區計畫（1994-1995）
教育部曾於 83 學年度補助台灣省政府教育廳試辦教育優先區計畫經費八億 元，就具有：（一）地震震源區或地層滑動區；（二）地層下陷地區；（三）山坡 及離島地區需要特別建造；（四）試辦國中技藝教育中心；（五）降低班級人數急 需增建教室」等 5 項指標（特殊問題）之學校予以專款補助，用以改善師生安全衛 生教育環境，並充實其教學設備，以營造適合身心發展的教育條件，進而達成適性 發展之教育目標（教育部，1996）。
教育優先區的補助，是各個偏鄉地區教育政策中，首以專款的姿態出現，顯現 出政府欲落實「積極差別待遇」的精神甚固。
四、教育優先區（1996-）
從 83 學年度臺灣省政府教育廳開始試辦的教育優先區計畫，85 學年度教育部 擴辦，迄今 100 學年度已十餘年。教育部每學年度都會針對政府財政狀況、社會變 遷與發展進行評估，其指標項目亦隨之增刪，更動情情如下表 2-1：
17 完整的預期績效指標與評估水準如下：充足的普通教室、現代化的專科教室、泳池與廁所、
衛生飲水設備和保健設施、豐富圖書館之圖書量、多元活動中心、充足的照明設備、增建運動 設施，最後才是使偏遠、離島與文化不利等弱勢地區學生獲得完善的照顧，提高學習力，逐步 落實教育機會均等之理想。
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指標項目為申請教育優先區補助的資格審定標準，從表 2-1 教育優先區的指標 項目反映出偏鄉地區學校普遍且長期存在的問題：交通不便、教師結構不穩定、家 庭組成複雜、學生中輟率較高等。家庭層面涉及低收入戶、單親家庭、隔代教養與 族群等社會議題，易影響學生在校的學習情形，因此親職教育成為教育部年年開出 的教育處方（張繼寧，2009），回應 Wiseman（1967）的研究，家長態度才是改變 學生學習的關鍵（引自楊瑩，2006）。另外，從指標項目的變化亦可嗅出其中蘊藏 的政治角力，例如 95 學年度時，認定大陸配偶與外籍配偶子女已另有專案補助，予
指標項目為申請教育優先區補助的資格審定標準，從表 2-1 教育優先區的指標 項目反映出偏鄉地區學校普遍且長期存在的問題：交通不便、教師結構不穩定、家 庭組成複雜、學生中輟率較高等。家庭層面涉及低收入戶、單親家庭、隔代教養與 族群等社會議題，易影響學生在校的學習情形，因此親職教育成為教育部年年開出 的教育處方（張繼寧，2009），回應 Wiseman（1967）的研究，家長態度才是改變 學生學習的關鍵（引自楊瑩，2006）。另外，從指標項目的變化亦可嗅出其中蘊藏 的政治角力，例如 95 學年度時，認定大陸配偶與外籍配偶子女已另有專案補助，予