第五章 研究發現與建議
第一節 研究發現
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第五章研究發現與建議
經過第四章的論證分析，本章將根據論證結果做綜合分析並對中央及地方政 府提出建議。
第一節 研究發現
壹、「一綱一本共辦基測」的社會價值選擇
根據第四章的論證結果，本研究發現「北北基一綱一本共辦基測」政策在進 行 Fischer 第一層次評估分析後共有六項政策目標，其中兩個是公開目標，另有 四個隱藏目標，公開的目標為減輕學生課業壓力及家長經濟負擔，隱藏的目標為 增加北北基國中生入學明星高中機會、贏得選舉、向民進黨政府爭奪教育及課程 決策權、促成全國一綱一本；經 Dunn 政策論證分析發現，公開宣示的目標將不 會達成，而隱藏目標則都會達成。接著進行 Fischer 第二層次評估階段之分析後，
本研究發現「北北基一綱一本共辦基測」政策之實施將造成六項非預期效果，分 別是阻礙教學創新與窄化學生學習、教科書市場問題惡化、犧牲弱勢、考生壓力 加大、違憲危機、政治干預及教改成果喪失；因此，從政策目標跟效果來看，「北 北基一綱一本共辦基測」所代表的政策意識型態是政治利益的算計，社會價值傾 向單一化及菁英優先。
貳、政策問題建構錯誤
北北基無法達成「減輕學生課業壓力」的政策目標，可能原因有三個，第一 個是減輕學生課業壓力本來就不是真正的政策目標，以此宣示只是為了掩護隱藏
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目標，轉移爭論焦點；第二個是先有政策再找目標，自然使得該政策看起來無法 對症下藥，政策問題只獲得凸顯但難以得到解決，形成目標正確但方法錯誤的「型 四錯誤」；第三個可能原因是當初建構政策問題時就弄錯了問題，形成手段正確 但目標錯誤的「型三錯誤」。
根據第四章論證結果，第一個原因可能性極高，也就是北北基說要減輕學生 課業壓力及家長經濟負擔，但卻又沒有達成，主要的原因就是該目標僅是用來掩 護其他目標，並非「北北基一綱一本共辦基測」真正的政策目標；但第二原因也 不能排除，基於「一綱一本共辦基測」來自競選政見，其本質上是政治承諾而非 專業見解，當選後要立即付諸實現，自然沒有重新評估的空間，只好找一個民眾 都能認同的事情來做為政策目標，同時以負面目標48字眼「減輕…」表列，既可 與民眾心理需求產生共鳴又可收概括性目標難以評估之效，這樣先有政策再找目 標，即便「減輕學生及家長負擔」是很正確的目標，但其達成手段卻未必能透過
「一綱一本共辦基測」而取得，從第四章論證結果來看，學生課業壓力確實沒有 減輕，家長經濟負擔的少量減少意義有限，如此目標正確而手段錯誤，政策犯了 型四錯誤。
但是有沒有當初建構問題時就診斷錯誤而犯了型三錯誤呢？北北基認為一 綱多本造成學生必須讀多本才能應付國中基本學力測驗，且這是一個不可改變的 事實，因此課業壓力加重，也導致家長經濟負擔加重，故認為改為一綱一本之後，
只要讀一本考一本，壓力定然減輕，也不再需要補習，家長經濟負擔也必然跟著 減輕，但此論點不僅被批評者以學生課業壓力係來自升學競爭加以駁斥，還被教 育部本來用以駁斥全教會的新聞稿弔詭的反證。
吳清基部長主政的教育部，為了回應全國教師會調查出九成師生對一綱一本 可減壓存疑，2010 年 5 月 17 日發布新聞稿說：「學生學習壓力的來源不全在『一 綱一本』或『一綱多本』的問題，而主要在升學競爭的壓力。了解學生學習壓力
48 Dietrich Dörner 說：向我們所欲的前進，屬於一種正面目標，糾正或避免不足的狀態，
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問題，不宜單由綱本問題切入，以免模糊問題焦點而有誤導民眾之嫌。」教育部 這份新聞稿所言是否有理呢？許多研究顯示，國中生主要升學壓力來自於父母的 期望、自我對於考試與課業的要求與期望水準過高、同儕競爭等，而國中高中學 生參加補習的動機則是為了能在升學考試中獲得理想的成績（吳綿，2001；汪惠 芬，1998；盧曉娟，1997）；同時學校種種教學不正常的現象，尤其課業因素導 致的體罰，也構成學生課業壓力的來源，顯見學生壓力來源多元，補習是為了升 學，教育部言之有理。
既然教育部所說的道理是對的，那麼對任何人而言都是對的，總不可能只適 用於駁斥主張一綱多本者而不適用於駁斥主張一綱一本的北北基，因此也形成
「吳清基部長駁斥了吳清基局長」，這不僅凸顯了北北基政策立論的矛盾，也表 露出北北基政策主事者早就知道學生課業壓力的源頭不在綱本，並且北北基三縣 市政府在監察院詢答時也承認49，基測考綱學校考本以及不相信教育部所宣導的
「讀通一本即可應考」，是「一綱多本導致學生課業壓力加重」的來源，因此北 北基主事者應該不會錯誤建構問題，但實際上北北基又一再宣稱「一綱一本共辦 基測」可「減輕學生課業壓力及家長負擔」，這樣矛盾的情況唯一合理解釋，就 是北北基是刻意把原本不相干的政策跟目標這樣掛勾的，於是使得「一綱多本」
錯誤地被當成現行學生課業壓力的根源，其所引發的，自然是忽略政策問題間環 環相扣的互賴性（interdependence），並引發新問題，政策確實犯了型三錯誤，但 這錯誤卻不是因為無知而犯，恰恰相反，是因為瞭解而製造。
首先，台北市政府是先有政策再找政策目標，其次，政策真正的目標一直都 是增加台北市（選後才變成北北基）國中生入學明星高中機會、贏得選舉、向民 進黨政府爭奪教育及課程決策權以及促成全國一綱一本等四個隱藏目標，但用減 輕學生課業壓力及家長經濟負擔來宣示及掩護，最後，為使一綱一本獲得實施上 的正當性，台北市政府的論述便以一綱多本為唯一問題根源，造成偏頗的問題建
49監察院九十七年度教科書「一綱一本」及「一綱多本」問題之探討專案調查研究報告，
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構，因此錯誤的以一綱一本為學生課業壓力的解藥，錯誤的問題自然導致錯誤的 解藥。
綜合以上探討，可以發現「北北基一綱一本共辦基測」政策目標沒有達成的 主要原因是出在隱藏目標才是真正目標，同時政策犯了型三及型四錯誤，犯型三 錯誤的原因是刻意製造，犯型四錯誤的原因是先有政策再找目標，政策副作用勢 必難免。
參、政府該做的事沒做、逃避責任
根據台北市政府所公布的「『北北基一綱多本選一本』及『北北基聯測』Q&A」
第 4 點指出，無論「一綱多本」或是「一綱多本選一本」，兩者在實際教學的現 場，教師教學及學生學習使用的教科書本數，最後的結果完全相同，都是「一本」。 可見，「要買多本教科書」可說是一種迷思，似乎難以歸咎於一綱多本，而是宣 導不足所致，同時學生無法掌握考綱不考本的出題方式，似乎也難以歸咎一綱多 本，而是跟宣導不足以及教師能否改變教學評量方法的問題有關，而宣導與提昇 教師能力本來都是政府的責任，且需有相當經費投資。
從 2005 年第一屆使用一綱多本教科書的國中生參加基測以來，政府所進行 的都是口頭說明或網站宣導，直到面臨綱本爭議，教育部才於 2007 年立法院公 聽會上提出「國中基測貫徹一綱說帖」，提出簡明易懂的各科之命題說明、示例，
並說明該考題將評量學生何種能力，接著抽題分析 2007 年兩次基測社會、自然、
數學考題的出處，此分析雖能證明考題出自各版本交集，但教育部卻不敢自己公 布而要透過民間團體50；有溝通效果的文件不是出現太晚，就是出現的方式不夠 正式，因此溝通文件都難以廣為流通，當然無法幫助親師生釋疑，這不僅教育部 有失職之嫌，北北基三縣市政府，對於基測問題也應擔負相當的宣導責任，縱然
50根據監察院 97 年度教科書一綱一本及一綱多本問題之探討專案調查研究報告第 287 頁 記載，丁志仁說：「基測每一題從哪一個版本出來的資料，基測中心反對公布，我們跟 他吵了一年多，終於到去年 12 月教育部同意提供給我們資料，公布給民眾知道。」歐
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宣導確實不易，一方面要改變基層教師評量出題習慣，二方面還要跟補教業者以 及各種測驗競賽業者拼文宣，但教育改革本就是從舊典範改變成新典範的過程，
改變不僅需要時間，更需要努力與投資，不論中央或者地方政府，如果這些該做 的事都不去做，而只是把政策改來改去，讓民眾自己去付出不斷適應政策變動的 代價，政府就是在逃避責任。
肆、產生政策副作用
「北北基一綱一本共辦基測」政策犯了型三及型四錯誤，因此產生以下政策 副作用。
一、課業壓力向下延伸
九年一貫新課程於 2001 年起陸續實施之後，我國中小學教育確實展現了新 的風貌，但新課程實施初期存在許多年級間與新舊課程間銜接問題，使得 2002 年起不少縣市紛紛以學習診斷、補救教學之名，舉辦國小英文、數學、國語等學 科能力檢測（簡稱國小學測），甚至小學一年級就有注音符號大會考，各縣市起 初都是抽測，然後有的縣市慢慢變成普測，例如台北市與台北縣不僅實施普測且 實施科目最多，目前僅有基隆市、高雄縣、南投縣與彰化縣完全沒有任何一科國
九年一貫新課程於 2001 年起陸續實施之後，我國中小學教育確實展現了新 的風貌，但新課程實施初期存在許多年級間與新舊課程間銜接問題，使得 2002 年起不少縣市紛紛以學習診斷、補救教學之名，舉辦國小英文、數學、國語等學 科能力檢測（簡稱國小學測），甚至小學一年級就有注音符號大會考，各縣市起 初都是抽測，然後有的縣市慢慢變成普測，例如台北市與台北縣不僅實施普測且 實施科目最多，目前僅有基隆市、高雄縣、南投縣與彰化縣完全沒有任何一科國