第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
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第一章緒論
本章共分三節，第一節簡述研究背景與動機，第二節說明研究目的與研究問 題，第三節介紹研究個案--「北北基一綱一本共辦基測」政策之背景，詳述其源 起與內容。
第一節 研究背景與動機
本節回顧教育改革之脈絡、推動歷程，以勾勒「北北基一綱一本共辦基測」
之時代背景，同時說明研究動機仍基於促進改革。
壹、研究背景
台灣在 1987 年解嚴後，社會邁向民主化、自由化與多元化，教育改革運動 興起，並於 1994 年發起第一場民間要求教改的遊行，訴求：落實小班小校、廣 設高中大學、推動教育現代化、制定教育基本法。當時總統李登輝與行政院長連 戰以敦請李遠哲先生籌組並主持「教育改革審議委員會」（簡稱：教審會）做為 回應，教育改革正式進入政府議程，1996 年「教審會」向行政院提出「教育改 革總諮議報告書」1，揭櫫教育應朝「人本化、民主化、多元化、科技化、國際 化」的方向，並以「教育鬆綁、學習權的保障、父母教育權的維護、教師專業自 主權的維護」為教改基本理念，獲得輿論以及朝野不分黨派的大力支持，從此成 為國家推動教改的基調；1998 年，「教審會」審議委員之一的林清江出任教育部 長，他融合「教審會」建議與教育部原已擬定的「教育改革總體計畫綱要」推出 為期五年（1998～2003），總經費達 1571 億的「教改行動方案」2，經 1998 年 5
1教審會提出教育改革五大方向：一、教育鬆綁；二、帶好每位學生；三、暢通升學管 道；四、提升教育品質；五、建立終身學習社會，及八大重點優先項目：修訂教育法令 與檢討教育行政體制、改革中小學教育、普及幼兒教育與發展身心障礙教育、促進技職 教育的多元化與精緻化、改革高等教育、實施多元入學方案、推動民間興學、建立終身 學習社會。
2行動方案共十二項：健全國民教育、普及幼稚教育、健全師資培育與教師進修制度、
促進技職教育多元化與精緻化、追求高等教育卓越發展、推動終身教育及資訊網路教
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月 14 日行政院院會通過後，開始推動這場有史以來最大的教改工程。在這樣的 改革脈絡下，為了使國家不再箝制教育，教科書全面開放成為教改關鍵的一步3， 1999 年立法院修法確立教科書為審定制、選書權在學校，並要求國立編譯館退 出教科書市場，當時民眾對開放教科書的支持達到八成二，國立編譯館也在 2004 年正式退出教科書市場，僅擔任教科書審查機構。
當時開放教科書的理由為：去除教科書一元化思想或意識型態、統編本教科 書品質遭受質疑、僵化學生思考、阻礙教師專業能力發展、官方壟斷教科書市場 不合社會現況與世界潮流（陳清溪，2005；蔡清田，2006）。同時希望獲得以下 效益：（1）教科書內容可反應社會多元價值（2）可配合九年一貫課程改革目標
（3）多種可供選擇的教科書可符應學生多元特質，提供適性的學習經驗、擴充 視野（4）符應學科知識迅速發展，可真實反應學術知識發展的現況（5）促進課 程教材研究發展、建立良性市場競爭機制，有助提昇教科書品質（6）提供民間 參與機會，廣納社會資源（7）發揮教師專業自主，增進教師專業知能，破除對 教科書的完全依賴（周祝瑛，2003；葉興華，2005；黃柏勳，2007）。開放後的 教科書呈現「一綱多本」的局面，中小學教科書的「綱」就是指 1998 年教育部 制定的「九年一貫課程綱要」，「多本」就是指開放後由民間編輯的各個版本教科 書，教師可以選擇任何一本通過國立編譯館審查的教科書做為學科用書。
然而開放後的教科書從 2001 年上市以來，批判聲浪不斷，2003 年一群大學 教授4發起「終結教改亂象，追求優質教育」全民連署行動，在其《重建教育宣 言》中即指責教科書開放後，不但讓書價昂貴，增加家長的經濟負擔，而業者的 立學生輔導新體制、充實教育經費與加強教育研究。
3我國教科書的開放有漸進過程，最早在 1989 年先開放國中非聯考科目，1991 年開放國 小藝能及活動科目、國中職業選修科、高中選修科，1996 年逐年從小一開始開放一般科 目，1999 年開放高中國文、公民、歷史、地理、三民主義及軍訓，2001 年小學各領域 均開放，2002 年中小學各領域均開放，達成從小學到高中教科書的全面開放。
4該運動由黃光國、伍振鷲、李家同、林安梧、林生傳、吳武典、周祝瑛、南方朔、高 明士、秦夢群、黃霍、黃德祥、曾孝明、楊深坑、蔡詩萍、劉廣定、劉源俊、薛承泰 等共同發起，除批判十餘項教育政策外，並訴求：檢討十年教改終結政策亂象、透明
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促銷手法，也讓各級學校教科書採購過程紛傳弊端。不只教科書政策遭受指責，
當時同時實施的許多重大教改政策，如國中小學九年一貫課程、高中職五專多元 入學、國中基本學力測驗，也遭受各界批評，「多元入學」被批評為多錢入學，「國 中基本學力測驗」則被批評為全國大聯考、定位不清、測驗題型及命題範圍難測、
量尺分數難以理解、成績組距不公布妨礙志願選填，以及基測成績凸顯城鄉差距 等問題（周祝瑛，2003；張芳全，2005），教改實施後，整個社會呈現如歐用生 所說「教育改革的戰國時代」，十年來不僅民眾有改革不適應症，政府宣導與相 關配套措施不足、教育部長頻頻換將，政策模糊，朝令夕改，也讓人民產生觀望 的心理和信心危機（歐用生，2006），同時第一次政黨輪替後的各種選舉也激化 政治對立，使得教改相關的爭議陷於政治對立氛圍中，既缺乏研究又難以對話，
民眾對教改的不滿情緒也無以疏導。
在這樣的社會氛圍下，教育已無力擺脫政治力左右，各種政治角力陸續登上 教育舞台，要求恢復聯考、恢復統編本教科書都由政治人物領軍，許多改革或再 改革方案幾乎只有贊成或反對的零和局面，沒有合理的討論空間以及社會對話的 機會，直到 2008 年政黨再次輪替，此時社會氛圍似乎已經沒那麼尖銳對立，但 教育政策的合理討論與社會對話卻仍是困難重重。
貳、研究動機
教育政策的施行往往影響幾個世代人的生活及生命品質，從而也影響一個國 家的人力素質、文化程度、政治經濟社會發展等整體國力，如同杜威所說：「一 個社會藉不斷自我更新來維持自己，而更新是透過團體中未成熟份子在教育上的 成長而得以發生」。（John Dewey，林寶山譯，1989：11）
教育改革從 1998 年李遠哲向行政院遞交《教育改革總咨議報告書》到現在 12 年，對於國家所要追求的教育的理想、教育的價值以及各項教育措施的改進，
各界也有許多批判、反思與建言，然而台北市政府首開先例，企圖以地方政策直
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測」，其所對應的就是現行「一綱多本全國基測」，台北市政府此舉不僅展現與中 央政府不同調的教育立場，同時也引發政府體系內部、民間教育社團、學界、家 長、教師之間的激烈爭辯，同時政策也已在爭辯中實施。
研究者在民間教育改革團體工作超過二十年，期間並於教育部部長室工作四 年餘，親眼目睹改革之不易，不完全是因為黨同伐異，「一綱多本」本是國民黨 執政時制定的政策，到民進黨執政而實施，卻又由國民黨反對而提出「北北基一 綱一本」，然而反對「一綱一本」者，又不只是民進黨的教育部長杜正勝，換國 民黨執政後的教育部長鄭瑞城也不支持，可見對於教育問題的政策態度即便同政 黨，不同部長也有不同的態度，問題即在於教育理念，是否認同教育可以超越黨 派而不受政治利益左右。
教科書議題事關重大，台北市動見觀瞻向來是全國指標縣市，過去很多教育 上的新措施都是從台北市試辦後便向全國推展，例如高中職多元入學方案；這次 台北市推動一綱一本，教育局副局長林騰蛟證實郝龍斌市長競選時說過的話，即 一旦國中單一版本推行成功後，不排除臺北市小學至高中都採單一版本教學（林 騰蛟，2006：6），當時台北縣教育界人士也評斷「倘若台北市真的實施單一版本 及自辦基測，可能會形成磁吸效應，外縣市的學生勢必跟隨北市的政策走，屆時 學生堅持要讀北市的教科書版本，學校可能被迫跟著配合。」（聯合報，
2006/9/20），可見台北市即將帶動的改變是不可忽視的，況且目前不僅中央執政 黨與台北市的執政黨同為中國國民黨，且現任教育部長吳清基又是當初「北北基 一綱一本共辦基測」政策主要擘畫與主導者，因此該政策之實施已非單純地方施 政，而是具有執政黨教育施政走向的指標性政策，對於未來影響巨大，而揆諸目 前對該政策之相關研究尚且不足，故引發研究者之動機。