研究發現

在這一節中，將就本研究的主要發現加以說明分析。目前環保署人力方面，

有如下幾項問題：

一、督察總隊業務及人力配置均有檢討空間

環保署人力配置之擴充，在編制內職員方面，主要是配合「臺灣省政府 功能業務與組織調整暫行條例」施行，於1999年將原臺灣省環境保護處（含 北、中、南三區域中心），先過渡為環保署中部辦公室，再於2002年3月併入 該署改制為內部單位環境督察總隊及北、中、南三區督察大隊。但併入成為 內部單位之後，署本部單位與督察總隊（含三區大隊）之人力仍依原有規模 配置，並未統籌再予檢討調整，以致環保署2015年職員預算員額551人，其 中督察總隊（含三區大隊）之人力即有233人，約占環保署職員員額數的42%

強，但在與之相對的業務職掌上，卻未能以融合角度，考量環保署整體業務 發展需要，活化運用督察總隊組織結構及人力配置，造成業務分工紛亂及整 體性輕重失衡的情形，結果與原本對政府效率革新的期待背道而馳。

再就業務層面而言，按精省作業時程的規劃，民國九十年起將全面回歸 地方制度法的規範，內政部亦根據「地方立法機關組織準則」、「地方行政機

關組織準則」，賦予地方政府彈性調整組織及人力機制，目的便是希望能強 化地方縣（市）政府的自治功能。而在此次精省作業有關省府業務之劃分方 面，礙於牽涉整體人員及經費移撥問題，亦即地方縣（市）政府並無多餘人 力承辦省府劃分而來的業務，因此造成大部分之省府業務均劃歸中央，只有 少部分業務是下放地方辦理（詹中原等，2000）。職是之故，該總隊辦理之 業務範疇屢遭評鑑發現尚有地方化空間。此外，督察總隊預算係與署本部切 割為獨立之「區域環境管理」公務預算，儼然成為署內巨大怪獸，此為中央 各部會所沒有的現象（王貴蘭，2007）。再者，精省政策為保障員工權益，

係以員工就地安置為原則，且現職人員離退後，所遺職缺仍然遴補在原辦公 地點，以致欲調動其人員支援署本部辦理新增或緊急業務之困難度非常高；

也因為地域因素的限制，督察總隊（含三區大隊）2005年至2015年之間共計 有68個職務出缺辦理內陞，其中由本單位人員陞任者計有58人，比率達85.29

％，另一方面，署本部137個內陞職務中，僅3個職務是由督察總隊（含三區 大隊）人員陞任，由此可見該單位與署本部單位人員間陞遷流動的情形非常 罕見。組織改造所牽涉之層面龐雜繁複，經緯萬端，上述精省之後造成的諸 多問題，或可作為日後行政院組織改造之借鏡與參考。

二、依據環保署的年齡組成結構分析結果，該署很快即將面臨退休潮及人才斷層 的危機

從2005年與2015年數據相對照可以看出，40歲至50歲組人數占比大幅降 低18.3％（全國公務人員同年齡群組人數占比不降反微幅增加1.3％），變化 的幅度不可謂不大，顯示該署公務經驗相對豐富的青壯年在最近10年內離退 人數大幅增加，伴隨而來人才斷層、青黃不接的問題將逐漸浮現；又50歲至 60歲組人數大幅增加10.8％，占比達31.37％，高出全國平均11.82％。

曾有論者（林文燦，2015）以「高齡化組織」一詞，指涉在高齡化社會 縮影下的政府部門，勢難免於高齡化公務人力的趨勢及其對於公務人力資源

管理政策可能的影響。如果將高齡化泛指距離可申請退休的年數愈短，可看 出不久的未來環保署即會面臨退休潮衝擊，以及其所帶來之人事政策與管理 上的挑戰。雖然當前政府刻正研議推動年金改革制度，在制度改變的驅動 下，可能將改變公務人員生涯規劃，延後退休年齡，可略為延緩衝擊，但最 終仍將遭受領導延續性、制度知識與專業的損失。並且，人員的離職，不僅 將過去的經驗、知識一併帶走，組織亦需忍受新人接手所帶來的陣痛與生產 力低落；因為，根據研究指出，新人接受新職通常需要十二個月、甚至更長 的時間來摸索，才能發揮完整的生產力（Kransdorff，1996；胡龍騰，2007）。

環保署應正視這樣的變化趨勢，據以研訂前瞻性人事政策，防患於未然。

三、經由性別結構資料的分析，發現環保署男女性別比例約為六比四，簡任以上 管理階層女性人數卻僅占三成不到，呈現性別不平等現象

依據學者相關研究（梁雙蓮，1986；黃煥榮等，2007；蔡秀涓、黃煥榮，

2005）指出，若純粹就我國現行法規制度來看，並未發現有對女性明顯的歧 視或不公的情形。中華民國憲法、公務人員考試法、任用法、陞遷法等主要 人事法規均無男女性別方面的限制；在政府機關，擔任同一職等同一性質工 作，無分男女薪給待遇均相同；在擔任職務方面，亦無法令對女性公務員擔 任何種職務有所限制。甚且女性公務人員依人事法規規定，享有分娩假四十 二日、生產保險補助、申請育嬰留職停薪等等權利，由此顯見法規制度與實 際運作存有落差，因此不應只進行法律規範的分析，而應就組織實際運作的 特質和偏差情況予以探討，才能更有效瞭解女性於事業發展所面臨之障礙和 困境。

本研究認為單位主管對人員陞遷的決定性影響力，即是屬於上述法規範 之外，於實際運作上造成女性公務人員在陞遷方面更不利處境的一項很大因 素；因為在絕大多數的組織文化與期望中，高級主管人員被期待有較長的工 作時數，工作時數愈長，被認為對工作動機和承諾也愈強，因而被拔擢陞遷

的機會也愈高。然而多數的就業婦女深受「家庭優先」、「賢妻良母」的傳 統社會角色的約制。為了平衡「工作」與「家庭」間的兩難，許多女性被迫 在工作與家庭間尋求妥協或做出犧牲，而這樣一種困境的產生，整體社會的 刻板印象，乃至國家的政策都扮演相當重要的角色。蔡秀涓、黃煥榮（2005）

的研究亦指出，多數女性受訪者都認為其在培育或陞遷的面向受到家庭因素 的干擾最大。是以政府責無旁貸應提供家庭照護方面的協助，以減輕職業婦 女在工作與家庭間承受的雙重壓力。

四、單位主管對於所屬人員的陞遷具有決定性影響力，而陞遷本位主義是大多數 人認知到的潛規則

環保署2005年至2015年間，共計有205個職務辦理內陞，其中147個職務 係由原單位（即出缺單位）人員陞任，占比高達71.71％，顯示陞遷本位主 義現象明顯，在這樣封閉的體系內，主管主觀的影響對陞遷結果的關鍵性影 響，造成內部人力供需機制失靈。雖然並不表示主管一定會偏私，但是相對 壓縮了制度的空間，且主管用人不當卻無任何課責機制，權責顯不相符，容 易形成流弊。而訪談的結果亦可以看出，對於「單位主管」在陞遷過程中的 重大影響，是有一致共識的。但是，主管對陞遷的影響力在訪談中的確看出 是陞遷不公平認知的源頭之一，卻未必是全部，因為受訪者也認知到，這是 主管領導權力的重要環節，不然主管無法對組織整體績效負責。

五、職務輪調與陞遷連結程度不足，無法鼓勵員工積極參與

政府機關組織編制與員額都受到法律限制，不得任意變更，再加上每一 職位除了專屬業務職掌外，也都具有法定職權，故經由陞遷制度才能使其在 合法基礎上建立適當的人才甄補管道；相對地，對於公務人員而言，雖然其 身份權益均受到法律保障，卻也相對限制其自由請調至其他職務的困難，故 陞遷制度便成為其規劃生涯發展的基本憑藉。

公務人員陞遷法是我國公務人員陞遷制度的共同遊戲規則，依據該法第

四條規定：「本法所稱公務人員之陞遷，係指下列情形之一：一、陞任較高

對所屬員工宣導輪調相關規定，大多數機關作法係以公文轉知或將規定置放 於網路公開專區，提供同仁自行參考。在這種情形下除非員工主動詢問，否 則不易獲得較為詳細的訊息。而透過深度訪談的結果發現，其人員對於職務 輪調制度僅有大體輪廓式的瞭解，有多人表示僅於瀏覽網頁法規專區時看 過，或是經由單位公文轉知時略微知悉，但是對於實際推動情形及後續輪調 結果並不十分清楚。

由於公務人員長期處在法規較不靈活的科層體制中，很自然的會產生安 於現況的惰性，不願去改變工作環境，以免增加新的負擔，對於輪調制度，

這種定期改變工作職務的制度，難免有所抗拒、排斥及無奈的心理，因此會 往負面的結果去考量。如果機關人員懷著這種心態，進行輪調的結果一定不 好。所以本研究認為在事先能有適度的說明，讓員工知道推動並參與輪調的 好處，譬如增進專業知識及行政經驗，防止弊端等，對個人及組織均有好處 時，他們才會重視職務輪調的經驗及運作精神，如此職務輪調制度才能真正 達到其設計的目的。