國立臺灣大學社會科學院政治學系 政府與公共事務碩士在職專班
碩士論文
Department of Political Science College of Social Science
National Taiwan University Master Thesis
行政院環境保護署人力流動之研究
Employee Mobility of the Environmental Protection Administration, Executive Yuan
羅貞玲 Lo, Chen-Ling
指導教授：蘇彩足 博士 advisor：Su, Tsai-Tsu, Ph.D.
中華民國 106 年 6 月
June, 2017
謝 辭
研究所課業及論文撰寫終於告一段落，回顧二年進修期間，酸甜苦辣各種滋 味兼而有之。聞道解惑的欣悅、分身乏術的心焦，點點滴滴歷歷在目，當然同窗 共讀的情誼更是令人難忘。
一路走來感謝家人全力的支持與分擔，同學好友相互提攜打氣，使每個焦慮 的時刻，都因心中有所依侍，而轉化為努力的動力；更感謝論文指導老師蘇教授 彩足的費心指點與匡正，始得以成就此一終生掛懷的美好緣份。
羅貞玲 謹誌 2017.7.11
國立臺灣大學一○五學年度第二學期碩士學位論文提要 論文題目：行政院環境保護署人力流動之研究
論文頁數：155 所 組 別 ： 政 治 學 系 ( 所 ) 政 府 與 公 共 事 務 組 （ 學 號 ： P 0 4 3 2 2 0 2 0 ） 研 究 生 ： 羅 貞 玲 指 導 教 授 ： 蘇 彩 足 博 士 關鍵字：人力、流動、陞遷、輪調、環保署論文提要內容：
合理的人力流動制度對於人事行政的工作非常重要，它一方面讓公務人員能 隨著工作經驗和能力的改變，調整職務，增加行政知能，此為水平流動；另一方 面讓績優同仁晉職，增加其待遇，作為工作績效的鼓勵，此為垂直流動。
環保署為全國環保事務最高決策主管機關，其政策制定與資源永續利用及民 眾生活品質之良窳息息相關。本研究最主要的目的，是希望藉由檢視環保署 2005 年至 2015 年間組織與業務情況，及其人力結構、數量與素質等之變化，並與全 國行政機關加以比較分析，以整體性評估其現況。另探討環保署在觀察期間內，
人力垂直與水平流動的實際狀況與遭遇問題，及對機關內成員造成的影響。最後 基於上述分析結果，進一步提出具體建議，以作為未來精進相關措施之參考。
在研究方法上，包含文獻分析法及深度訪談法。在文獻分析方面，除將從國 內外相關書籍、論文、研究報告、期刊、政府出版品、法令規章等資料文獻，進 行整理、歸納及分析；另就環保署人事管理資料庫中，蒐集人員之基本屬性含年 齡、性別、年資與學歷等相關資料，作為人力分析的藍本，進行相關統計分析，
以瞭解環保署人力素質及人力流動問題，並據以研提更為具體可行且符合實務狀 況的人事管理措施。至深度訪談，擇選環保署內不同單位、不同官等或職等人員 人員共 10 人，及其他中央二級機關人事人員 3 人為訪談對象。
本研究發現環保署人員高齡化的現象明顯，很快即將面臨退休潮及人才斷層 的危機：且組織內確有性別不平等、陞遷本位主義，以及人力流動面臨困境等問 題。最後，在結論與建議部分，則針對相關研究結果提出討論，並且根據分析的 結果，具體提出各項有助於提升人力運用及流動的方向策略。
ABSTRACT
Employee Mobility of the Environmental Protection Administration, Executive Yuan
by Lo, Chen-Ling
June, 2017 ADVISOR: SU, TSAI-TSU, Ph.D.
DEPARTMENT: POLITICAL SCIENCE
MAJOR：GOVERNMENT AND PUBLIC AFFAIRS DEGREE: MASTER OF ARTS
KEY WORD: MANPOWER RESOURCES, MANPOWER MOBILITY, POSITION PROMOTION, POSITION ROTATION, ENVIRONMENTAL PROTECTION ADMINISTRATION
A reasonable employee manpower mobility system is very important for personnel administration. The function of employee manpower mobility system is not only to enable employees to work according to their experience but also to increase administrative knowledge by adjusting their positions; this is called horizontal manpower mobility. And the function of employee manpower flow system is also to promote the positions of outstanding employees as encouragement for their excellent performances; this is called vertical manpower mobility.
Environmental Protection Administration (EPA) is the nation's highest decision-making authority in the area of environmental protection. The policies of the EPA are very closely related to national resources sustainability and quality of people's life. The main purposes of this study are as follows. First, the study assessed the whole manpower status of EPA by reviewing organization and business of the EPA and comparing its manpower structure, quality, quantity and the changing tendencies with the national status from 2005 to 2015. Second, the study explored real situations and impact on EPA employees caused by vertical and horizontal manpower flow during the EPA observation period. Finally, based on the abovementioned analysis, this study put forward further proposals as future improving measures to the EPA.
The study utilized two research methods： the literature review method and in-depth interview method. In the literature review method, the study collected, analyzed and summarized the relevant data and information from both domestic and foreign books, research reports, journal papers, and official published materials. In addition, the study downloaded the basic characteristic data from the EPA personnel management system, involving age, gender, seniority, qualifications and so on, to analyze the manpower qualities and mobility of the EPA. The results of the aforementioned analysis were utilized to develop more specific and feasible measures.
As to in-depth interviews method, the study selected ten staff members from different departments of the EPA and three personnel staff members from other central government agencies as interviewees to interview in depth.
This study found that the aging phenomena would lead to a crisis of talent drain in the EPA. And there were manpower problems involving gender inequality within the organization, selfish in-department promotion and mobility difficulties and other problems. Finally, the study suggested the detailed and helpful strategies to improve manpower utilization and mobility in the conclusions and recommendations section.
目錄
口試委員會審定書 ... I 謝辭 ... II 論文提要 ... III 英文摘要 ... IV
第一章 緒論... 1
第一節 研究背景與目的 ... 1
壹、研究背景 ... 1
貳、研究目的 ... 3
第二節 研究方法 ... 3
壹、文獻分析法 ... 4
貳、深度訪談法 ... 4
第三節 理論與文獻探討 ... 7
壹、需求理論 ... 7
貳、工作設計理論 ... 11
參、公務人力運用之研究 ... 13
肆、人力流動之研究 ... 15
第二章 行政院環境保護署組織及業務 ... 21
第一節 組織架構 ... 21
第二節 核心業務 ... 27
第三章 行政院環境保護署之人力 ... 31
第一節 人力結構與數量 ... 31
第二節 人力素質分析比較 ... 34
第三節 綜合檢討 ... 53
第四章 行政院環境保護署人員之陞遷及輪調 ... 57
第一節 陞遷情形與困境 ... 57
第二節 輪調情形與困境 ... 61
第三節 綜合檢討 ... 69
第五章 結論與建議 ... 77
第一節 研究發現 ... 77
第二節 研究建議 ... 82
參考文獻 ... 99
附錄1 訪談大綱（環保署人員） ... 107
附錄2 深度訪談紀錄 ... 109
附錄3 訪談大綱（其他機關人事人員） ... 147
附錄4 深度訪談紀錄 ... 149
表圖目錄
圖 2-1：環境保護署組織架構規劃圖 ... 23
圖 2-2：環境資源部組織架構規劃圖 ... 27
圖 3-1：環保署公務人力總數變化圖 ... 32
圖 3-2：環保署各類人力預算員額變化圖 ... 32
圖 3-3：環保署與全國行政機關平均年齡比較圖 ... 36
圖 3-4a：環保署簡任官等性別比率與全國行政機關比較圖 ... 39
圖 3-4b：環保署薦任官等性別比率與全國行政機關比較圖 ... 40
圖 3-4c：環保署委任官等性別比率與全國行政機關比較圖 ... 40
圖 3-5：環保署主管（含副主管）性別比率圖 ... 41
圖 3-6a：空保處性別比率圖 ... 42
圖 3-6b：廢管處性別比率圖 ... 42
圖 3-6c：督察總隊性別比率圖 ... 43
圖 3-6d：監資處性別比率圖 ... 43
圖 3-7：秘書室性別比率圖 ... 44
圖 3-8a：環保署低年資層與全國行政機關比較圖 ... 47
圖 3-8b：環保署中年資層與全國行政機關比較圖 ... 47
圖 3-8c：環保署高年資層與全國行政機關比較圖 ... 48
圖 3-9a：環保署研究所以上比率與全國行政機關比較圖 ... 51
圖 3-9b：環保署大學比率與全國行政機關比較圖 ... 51
圖 3-9c：環保署專科比率與全國行政機關比較圖 ... 52
圖 3-9d：環保署高中以下比率與全國行政機關比較圖 ... 52
表 1-1：本研究深度訪談對象一覽表（環保署人員） ... 5
表 1-2：本研究深度訪談對象一覽表（其他機關人事人員） ... 6
表 3-1：環保署公務人員年齡結構 ... 35
表 3-2：全國行政機關公務人員年齡結構 ... 35
表 3-3：環保署各官等比率 ... 37
表 3-4：環保署各官等性別比率 ... 38
表 3-5：全國行政機關各官等比率 ... 38
表 3-6：全國行政機關各官等之性別比率 ... 39
表 3-7：環保署公務人員年資結構 ... 46
表 3-8：全國行政機關年資結構 ... 46
表 3-9：環保署學歷統計 ... 50
表 3-10：全國行政機關學歷統計 ... 50
表 4-1：環保署內陞由原單位人員陞任統計表 ... 58
表 4-2：環保署職務遷調規定內容 ... 62
表 4-3：環保署實施職務遷調人數統計表 ... 65
表 4-4：環保署各單位實施科際間遷調人數統計表 ... 66
表 4-5：環保署調任各直轄市環保局人數統計表 ... 76
第一章 緒論
第一節 研究背景與目的
壹、研究背景
在人事行政的工作中，如何使每位公務人員適得其所，並發揮其功能，讓人 力資源得以充分利用，一直是人事工作的目標（陳金貴，1998）。要達到此一目 標，合理的人力流動制度非常重要，它一方面讓公務人員能隨著工作經驗和能力 的改變，調整職務，增加行政知能，此為水平流動；另一方面對表現績優的公務 人員予以晉職，透過待遇的晉昇，作為工作績效的鼓勵，此為垂直流動。垂直流 動是人事行政管理制度中最為直接有效的激勵方式，職務的晉升意味著員工在組 織內地位的上升、職權的加重、責任範圍的擴大，同時也伴隨著待遇與福利方面 的提高。而隨著公務人員退休年齡展延及公務年資延長的趨勢，員工於同職級內 進行工作輪調即具有高度合理性，此種水平流動可累積員工職務經驗及資格，促 進員工換位思考的能力，積極探索的精神，且可減輕組織晉升的壓力，減少員工 不滿的情緒，從而防止個人及整體組織因循守舊、本位主義的現象。正所謂：流 水不腐，戶樞不蠹，人力流動制度對於完善公務部門的管理有著重要的意義。
環保署為全國環保事務最高決策主管機關，面對日益複雜化及專業化的環境 保護議題，其任務與目標已從原先單純環境保護與污染管制，逐漸走向環境資源 管理及環境永續發展理念，其政策制定與資源永續利用及民眾生活品質之良窳息 息相關。惟環保署成立迄今（2016 年）已將近 30 年，依王貴蘭（2007）前以環 保署1987 年成立至 2005 年間人員陞遷速度作為研究主題，發現其組織極可能已
步入Kochan&Barocci（1985；轉引自王貴蘭，2007）所示衰退階段，1另發現該 署自1997 年之後，機關組織呈穩定的成長，但隨著具任用資格人員增加，致空 缺減少；又因環保業務的專業性與地方環保機關職務列等限制，致高階人員向外 機關移動之機率較低，員工離職率降低；另因2001 年之後配合行政院採取遇缺 不補的政策，人員升遷速度逐漸減緩，陞遷管道無法有效疏通，且因僧多粥少，
致職務出缺很高比例由出缺單位人員陞任，即所謂「陞遷本位主義」現象頗為嚴 重，造成人員久任一職，從而降低其工作滿足感、組織承諾與工作績效（何武恭，
2003；李逸如，2005）。
此外，行政院基於目前自然環境中水、土、林及空氣等環境資源分別由不同 部會掌理，因權責分散，難以整合，致無法針對環境問題提出完整的解決方案，
影響行政效率；此外，考量水、土、林及空氣間緊密關連，互相影響的特性，若 未能做整合性規劃，易造成生態環境失衡，不利國家的永續發展，乃於2010年公 布的行政院組織法明定成立環境資源部，環保署確定將改制為「環境資源部」，
納入其他相關部會業務，統合資源規劃與環保事宜，以增進政府對環境的管理品 質與效能（行政院，2010）。惟因其所涉部會太多、功能範圍太大，受到各方利 益團體及原機關本位立場等影響角力不斷，延宕至今未能完成立法審議程序，是 以環保署擬藉由組織改造，從源頭調整組織架構與人力配置，增加人員流動性，
以回應新任務需求並活化組織之期待，在短期間內恐難達成。
再者，當前政府為紓緩公教人員退撫基金財政壓力，刻正研議年金改革制 度，欲圖延長公教人員退休年齡，是以機關內人力將逐漸呈現老化，及公務年資 延長幾乎已是確定趨勢。為避免人力流動僵化，導致組織效能低落的風險，機關 內決策主管應將其視之為重大壓力，並及早討論因應相關議題，除研議設計有效 的及系統化的終身學習機制外，活化人力運用及職務輪調制度等相關議題之研 究，確有其迫切性、必要性及參考價值，此亦為本研究撰擬之主要目的所在。
1組織衰退階段（the Degeneration Stage）通常指組織成立年數久，且會呈現人員流動率低、成員
綜上，在種種現實環境的限制框架及挑戰下，環保署實有必要審思運用有效 人力策略，增加組織的工作效能，靈活調動組織結構的人力，提升人員的活力。
依據研究（李正綱、張曉芸、康嘉綺，2002；馬瑞雲，2008）指出，機構實施定 期輪調制度可降低員工因重複性工作而帶來的工作倦怠感，提升工作滿足感及成 就感，進一步能消彌部門彼此間本位主義，增加組織內各部門間的瞭解，使人力 運用發揮最大效益，以達機關目標及組織發展，因此頗具有探究價值。
貳、研究目的
基於上述背景說明，本研究以環保署為個案研究對象，在既有的研究基礎 上，預期達到下列研究目的：
一、檢視環保署2005 年至 2015 年間組織與業務情況，及其人力結構、數量與素 質等之變化，2並與全國行政機關加以比較分析，以整體性評估環保署現況。
二、探討環保署在觀察期間內，人力垂直與水平流動的實際狀況與遭遇問題，及 對機關內成員造成的影響。另六都成立對環保署人員流動是否產生影響，亦擬一 併探討。
三、基於上述分析結果，進一步提出具體建議，以作為未來精進相關措施之參考。
第二節 研究方法
本研究將採取質化研究，主要的研究方法包含文獻分析法及深度訪談法。以 環保署為個案，透過分析其公務人力數量及素質，討論人力流動的情形與困境。
另筆者長期服務於環保署人事單位，故能藉由參與實務工作的機會，蒐集人力管 理政策規劃與執行之資料，有利於本研究爭議問題之深度探討與剖析。
22004 年以前資料難以完整取得，2016 年人力資料於本研究撰寫時尚不完整。
壹、文獻分析法
雖然過去國內已有相當多針對公務人員陞遷與輪調制度的研究與討論(呂育 誠，2005；呂育誠，2006；洪國平，2002；陳金貴、呂育誠，2004；黃朝盟，2001；
詹中原，2005)，提出公務人員如何獲得較多陞遷機會、工作表現與陞遷速度之 間的關係。不過它們大多著力在理論探究與邏輯論述，較少有經驗性資料的佐證 (黃煥榮，2007)。因此本研究除將從國內外相關書籍、論文、研究報告、期刊、
政府出版品、法令規章及報章雜誌等資料文獻，進行整理、歸納及分析；另就環 保署人事管理資料庫中，蒐集環保署人員之基本屬性含年齡、性別、年資與學歷 等相關資料，作為人力分析的藍本，進行相關統計分析，以瞭解環保署人力素質 及人力流動問題，並據以研提更為具體可行且符合實務狀況的人事管理措施。
貳、深度訪談法
本研究為彌補文獻分析之不足，並希望更進一步瞭解環保署人員對於陞遷是 否暢通的感受及參加輪調之意向，是以將採取半結構式的訪談，訪談時以訪談大 綱為主軸進行問答（如附錄1），所提問題可以在訪問過程中隨時邊談邊形成，提 問的方式和順序也可依受訪者的回答隨時提出，有相當彈性；倘若受訪者回答內 容超出訪談大綱提列問題的範圍，則根據其回答再作延伸提問，以保有調整問題 的彈性空間，訪問過程以受訪者的回答為主。訪談實施步驟如下：（一）做好訪 談調查前的準備：閱讀相關文件，充分準備與調查內容有關的各種資訊，儘可能 對受訪者多一些瞭解，其基本狀況最好能先有所掌握；（二）寄發邀請函；（三）
安排訪談時程；（四）設計訪談大綱；（五）進行訪談；（六）整理訪談記錄並分 析。至訪談對象包括曾參與輪調及未曾參與輪調人員共約10人，並以不同單位、
不同官等或職等人員為原則（訪談名單如表1-1，訪談紀錄列於本研究之附錄2之 1至2之10）。
表 1-1：本研究深度訪談對象一覽表（環保署人員）
訪談時間 訪談對象（編號） 職系 性別 訪談地點 2017 年 1 月 5
日中午 12 時 20 分
薦任第九職等科長
（A1） 行政類 女 環保署10 樓辦 公室
2017 年 1 月 13 日中午 12 時 30 分
薦任第七職等科員
（A2）
行政類 女 環保署11 樓交 誼廳
2017 年 1 月 18 日下午1 時
薦任第七職等科員
（A3）
行政類 男 環保署11 樓交 誼廳 2017 年 1 月 23
日下午6 時
薦任第七職等技士
（A4） 技術類 女 環保署7 樓辦 公室 2017 年 2 月 9
日上午8 時、2 月 10 日中午 12 時 30 分
簡任第十一職等專 門委員（A5）
行政類 男 環保署11 樓交 誼廳
2017 年 3 月 9 日中午 12 時 50 分、下午 3 時30 分
薦任第九職等科長
（A6） 技術類 男
環保署11 樓交 誼廳、電話訪 談
2017 年 4 月 14 日上午 10 時 20 分、下午 5 時40 分
薦任第八職等技正
（A7） 技術類 男 電話訪談
2017 年 4 月 21 薦任第七職等技士 技術類 男 環保署11 樓交
日中午 12 時 20 分
（A8） 誼廳
2017 年 4 月 25 日下午6 時 30 分
薦任第九職等技正
（A9） 技術類 男
環保署8 樓辦 公室
2017 年 5 月 1 日下午6 時 30 分
薦任第九職等隊長
（A10） 行政類 男 電話訪談
資料來源：本研究整理。
此外，為瞭解其他機關推動辦理職務輪調的情形，以作為本研究相關議題之 參考比較對象，本研究另擇選機關屬性與環保署相似，業務性質同樣具有高度專 業性之中央部會3 機關，電話訪談其人事單位人員（訪談名單如表 1-2）；訪談大 綱如附錄3；訪談紀錄列於本研究之附錄 4 之 1 至 4 之 3。
表1-2：本研究深度訪談對象一覽表（其他機關人事人員）
訪談時間 訪談對象（編號） 訪談地點 2017 年 5 月 19 日上午
10 時 20 分
薦任第七職等科員（B1） 電話訪談
2017 年 5 月 19 日下午 3
時10 分 薦任第九職等視察（B2） 電話訪談 106 年 5 月 23 日下午 4
時30 分 薦任第九職等秘書（B3） 電話訪談
資料來源：本研究整理。
第三節 理論與文獻探討
本研究係以環保署為個案，對其組織與人力狀況，及其人力流動進行研究，
以下謹就相關議題之理論與現有文獻研究加以整理探討，以作為本研究參考與改 進之依據。
壹、需求理論
國內外文獻探討影響個人工作績效的因素時，除了工作能力之外，常以個人 動機為焦點切入分析。動機為決定行為最主要因素之一，人為了滿足某種慾望需 求，以致產生動機，進而引發行為。常見的需求理論有Maslow（1954）的需求 層次理論、McClelland（1961）的「三需求理論」、Herzberg（1968）的「雙因 子理論」及Alderfer（1969）的ERG理論。
Maslow需求層次理論是解釋人格的重要理論，也是解釋動機的重要理論，
亦是研究組織激勵（motivation）時應用最廣泛的理論。3其提出個體成長的內在 動力是動機。而動機是由多種不同層次與性質的需求所組成的，而各種需求間有 高低層次與順序之分，每個層次的需求與滿足的程度，將決定個體的人格發展境 界。需求層次理論將人的需求劃分為五個（六個）層次，由低到高，並分別提出 激勵措施，其理論的一個基本假設就是「人是一種追求完全需求的動物。」人的 行為受到各種需求的控制，人類的需求是以層次的形式出現的，由低級的需求開 始，逐級向上發展到高級層次的需求。需求各層次，不是一種剛性的結構，所謂 層次，並沒有截然的界限，層次與層次之間是相互疊合，互相交叉的，隨著某一 項需要的強度逐漸降低，另一項需要將逐漸上升。此外，可能有些人的需要始終 維持在較低的層次上，而沒有向上一層次發展的機會。各項需要的先後順序，不 一定適合每一個人，即使兩個行業相同的人，也並不見得有同樣需要，正所謂世
3參見教育部教育百科網站，網址
https://pedia.cloud.edu.tw/Entry/Detail/?title=%E9%A6%AC%E6%96%AF%E6%B4%9B%E9%9C%
80%E6%B1%82%E5%B1%A4%E6%AC%A1%E7%90%86%E8%AB%96，2016 年 5 月 11 日查詢。
界上沒有兩片同樣的葉子。當一組需要得到滿足時，這組需要就不再成為激勵因 素。因此，若想要達到激勵的目的，則必須瞭解目前的需求是在哪一層級，然後 設法滿足該層級的需求。
需求層次理論被廣泛地運用在組織之中，根據其理論，組織必須使用許多不 同的激勵因素來激發不同需求層級員工的行為與績效。依該理論人類的需要分為 六大類，與其相對應之激勵措施分別是：
（一）生理需求：人類的最基本的生存需求，如飢餓及口渴等，運用於工作上即 是使員工吃飽穿暖之需要。
激勵措施：增加工資、改善勞動條件、給予更多的業餘時間和工間休息、
提高福利待遇。
（二）安全需求：追求安全、不受身理或心理侵害之 需求，運用於工作上即指 組織應保障員工工作不受剝奪威脅， 使其得以安心工作。
激勵措施：強調規章制度、職業保障、福利待遇，並保護員工不致失業，
提供醫療保險、失業保險和退休福利、避免員工收到雙重的指令而混亂。
（三）社會需求：如親情、友情等社交需求，運用於工作上即是與同仁間的和睦 相處的需要。
激勵措施：提供同事間社交往來機會，支持與讚許員工尋找及建立和諧溫 馨的人際關係，開展有組織的體育比賽和集體聚會。
（四）尊嚴需求：包括內在的尊重因素，如自尊心、自主權與成就感，及外在的 尊重因素，需求如身份地位、被人認同與受人重視。
激勵措施：公開獎勵和表揚，強調工作任務的艱巨性以及成功所需要的高 超技巧，頒發榮譽獎章、在公司刊物發表文章表揚、優秀員工光榮榜。
（五）自我實現：心想事成的需求，包括自我成長、發揮個人潛能、及實踐理想 等需求。
激勵措施：設計工作時運用複雜情況的適應策略，給有特長的人委派特別 任務，在設計工作和執行計劃時為下級留有餘地。
（六）超自我實現：超自我實現（Over Actualization）是 Maslow 在晚期時，所 提出的一個理論。這是當一個人的心理狀態充分的滿足了自我實現的需求 時，所出現短暫的「高峰經驗」，通常都是在執行一件事情時，或是完成 一件事情時，才能深刻體驗到的這種感覺，通常都是出現在藝術家、或是 音樂家身上。例如：音樂家在演奏音樂時，所感受到的一股「忘我」的體 驗；又如藝術家在畫圖時，感受不到時間的消逝，他在畫圖的每一分鐘，
對他來說跟一秒一樣快，但每一秒卻活的比一個禮拜還充實。
這些需求排列由低而高循序漸進，較低需求獲得合理滿足後，人們才會開始 追求較高的階層，此時較高層次的需求才具有激勵的效果，故組織欲激勵員工首 先須掌握其需求狀態。
Alderfer（l969）針對Maslow所提出之基本需求再做修正，提出ERG理論（ERG Theory），E代表存在（Existense）、R代表關係（Relatedness）、G代表成長（Growth）， 他認為需求沒有絕對優先之順序差別。存在指的是生理與物質方面的需求，此需 求對應於Maslow之生理及安全需求；關係需求則為環境中與他人的人際關係，
對個體而言，此需求是靠著與他人之間的情感與相互關懷而得到滿足，因此關係 需求大致對應於Maslow中尊嚴需求之外在尊重部分；至於成長需求係指尋求發 揮潛能，以促使自我發展的需求，此需求大致對應於Maslow中尊嚴需求之自尊 部分，以及自我實現的需求（吳志仁，2009）。
ERG理論和Maslow的需求層次理論，最大差異在於ERG理論認為各種需求 可以同時具有激勵作用及挫折-退化作用；需求越不滿足，越是引發個體去追求；
亦是高層次需求無法得到滿足時，會自動後退去尋求低層次需求的滿足。例如當 關係需求不滿足時，個體會去追求存在需求，而當存在需求被滿足之後，個體即 再轉而追求關係需求的滿足，此時進步就產生了。
McClelland等人（1961）提出三需求理論如下：
（一）成就需求（Need for achievement）：成就需求是指超越別人，達成目標或 創造成功的需求。一個成就需求高的人，會比一般人更想把事情做好。他 們所追求的是可以獨自承擔責任且可以立刻得到績效回饋的工作，當其在 面對成功與失敗的機率各半時，他們會有最好的工作績效，因為如此才最 有機會感受到努力後的成就感與滿意感。
（二）權力需求（Need for power）：權力需求是指使他人改變行為，順從自己 的需求。高權力需求者喜歡控制和影響他人，偏好有競爭性和地位取向的 場合，重視權勢的獲得甚於高效能的工作內容。
（三）親和需求（Need for affiliation）：親和需求是指追求友善，重視人際關係 的需求。高親和需求者追求友誼，喜歡合作的情況，較不喜歡競爭的場合，
並且希望和別人有彼此高度互相瞭解的關係。
McClelland認為，每個人或多或少都會有上述三種內在需求，只是需求之組 成及比重並不相同，且這三種需求並無層級關係（洪雪珍，2003）。
Herzberg等人（1968）以工作行為的觀點，研究工作滿意與需求的關係，他 們將滿意與不滿意的因素分為保健和激勵二因素，稱為雙因子理論（Two Factor Theory），又稱為激勵－保健理論。其理論要旨為：某些工作情況出現時，可以 使人感到滿意；但若不存在亦不會造成不滿意，如：成就感、認同感、工作內容 本身與職責等，此種因素稱之為激勵因素（Motivators），皆是屬於心理成長的 需求。相反的，某些工作情況消失時，將會造成不滿意，但其存在卻也不會讓員 工感到滿意，這種稱為保健因素（Hygiene Factors），其大多是與工作無直接關 係的環境因素，如：行政措施及人際關係等。從而可以得知，管理者若僅致力去 消除那些導致工作不滿意的因素，只能降低員工的不滿意而不能提升員工的滿意 度，如果我們想激勵員工努力工作，則必須將重點放在強調成就感、認同感及個 人成長等，讓員工能獲得充分的內在滿意（洪雪珍，2003）。Herzberg 認為激
勵因素滿足了創造性的需求，而保健因素則滿足了要求公平的需求，不良的外在 工作環境會令人感到不滿意，能讓員工感到滿意的則是工作的內在本質。此外，
Herzberg也提出工作豐富化能幫助滿足員工的高支配性需求，因而能增加激勵效 果，達到高水準的工作績效，其中工作豐富化是指在工作內容中建立更多的激勵 因子，例如：責任、成就感、認同和個人成長等，以豐富工作內容的做法。
從Maslow「需要層級理論」以觀，公務人員既需要尊榮感，也需要豐衣足 食的生理需求與安全感；從Herzberg「雙因子理論」以觀，公務人員會受到成就、
責任等滿意因素所激勵，但亦會不滿於監督、報酬等保健因素而沮喪消極。因此 對公務人員而言，如何強調公共服務事業的崇高、神聖及使命，激勵其認真工作，
追求更好的工作績效，除了以工作保障與福利、穩定收入等外在回饋角度分析，
近來有越來越多研究著重於內在回饋機制的探討（張鎧如等，2015）。例如李俊 達、黃朝盟（2010）探討公務人員「精神力」的研究發現，公務人員的工作表現 優異，相當程度上可歸因於公務人員在精神上充份追求自我實現、相信公務工作 具有不凡的意義與目的，以及希望能和同仁合作以成就公共服務事業，顯示出內 在回饋機制對於工作表現具有相當程度的影響力。以此論點，訓練主管機關在進 行基層公務人員的培訓工作時，應注重規劃開設精神力養成及發展的相關課程，
藉由培養個人對公務組織精神力的認知，了解個人的內在生命、工作意義以及群 體關係，相信除了有助於提高工作績效外，更能均衡公務人員的工作與家庭生 活。同時，在選任中高階管理者時，應以其是否蘊含健全之組織精神力做為評估 標準之一，俾利未來在出任主管職務時，能有卓越的管理績效表現。
貳、工作設計理論
工作設計（Job design）是一個根據組織及員工個人需要，規定某個崗位的 任務、責任、權力以及在組織中工作的關係的過程。1911 年科學管理學派學者 Taylor 提出利用設計工作的方法追求組織成果，並提出「科學管理四原則」－工
作專業化、系統化、簡單化和標準化，工作設計的觀點自此形成。從人力資源的 角度來看，企業可從工作設計與員工管理來提昇員工對工作與組織的向心力，增 進其工作滿意度，進而願意為組織付出更多心力，創造良好績效。
由於科學管理過度強調重複及單調化的工作方式，便開始出現使員工無趣、
滿意度低及動機低落的管理問題。因而學者陸續提出「工作再設計」（Work redesign）的主張（Hackman & Oldham，1980；Walker & Guest，1940；Herzberg，
1968；轉引自謝怡甄；2005），試圖使其工作上獲得更大的自尊、創造、發展與 自我實現，四種主要工作再設計的方法分別是工作輪調（Job Rotation）、工作擴 大化（Job Enlargement）、工作豐富化（Job Enrichment）及以團隊為基礎的工作 設計（Team-based Work Design）。
所謂「工作豐富化」乃是針對工作擴大化的缺點而加以改良的，工作擴大化 是把工作水平式擴張，工作豐富化則是增加垂直方向的工作內容。雖然工作擴大 化擴大了工作的範圍，但工作豐富化則增加工作的深度，也就是讓員工對自己的 工作有較大的自主權，同時肩負起某些通常由其監督者來做的任務-規劃、執行 及評估其工作。員工對其工作有較大的自主權，可使員工有更多的自由度、獨立 性和責任感去從事完整的活動，同時可以獲得回饋以評估自己的績效並加以矯 正。謝怡甄（2005）研究指出，就管理層面而言，工作輪調是頗受推崇的工作設 計方式，有助於增加員工的產出和士氣；解決員工因覺得工作單調枯燥而導致較 低的產出和士氣問題。而工作輪調亦擁有工作豐富化的優點，兩者主要的區別在 於工作輪調由個人單一工作層次的設計，轉而擴展至跨工作、跨部門的工作設 計，使得員工工作內容的多樣性是隨輪調的單位而增加，亦可視為一種交叉訓練 的方式，這可使員工習得多元化的知識技能，並得以進一步訓練發展。另該研究 選定之個案公司採行以團隊為基礎的工作設計方式，研究發現與員工滿意、員工 績效關係皆有顯著的正向影響，亦即採行較多的團隊工作設計方式，將能增進員 工工作滿意，亦可促進良好的工作績效表現。個案公司主要採行的經營策略為重
視製造及研發層面，因此員工工作內容相較於以往傳統的單一個人層次工作，轉 而採行團隊研發製造的形式，此種形式使得每位員工都能對於產品生產的過程提 供意見，給予建議，員工自主性大幅提升，每人都願意盡一己之力，為維持、改 善產品品質而努力打拼，除對於員工而言，精神及心理層面可得到公司莫大的重 視感，對於企業而言，也因此能在產業中創造耀眼的成績。
參、公務人力運用之研究
綜觀國內關於公務人力分析的著述，以策略性人力資源管理類文獻最為豐 富，尤其有OECD國家改造的前例（呂育誠，2006；彭錦鵬，2006；蔡秀涓，2006），
引領改革風潮，而我國政治學界與公共行政學界，亦大量引用該等國家之實務與 研究篇章，作為評析公務人力資源改革方向的論理基礎。策略性人力資源管理觀 點認為，二十一世紀的政府部門在全球化浪潮、資訊科技發展、知識經濟時代來 臨、政經社會環境重大變遷之下，遭受到更為複雜、迅速、激烈的挑戰，必須快 速回應民意的需要，不斷修正公部門運作上所產生的困難與效率問題。政府必須 有更好的治理能力，而強化政府治理能力的主要來源是政府文官人力資源體系的 變革。
施能傑（2006）提出，在策略性人力資源管理的課題中，人力資源的能力精 進與改善是最核心的重點之一，和民主工業化國家相比較，臺灣政府部門的人事 管理是非常高度法令化、制度化和一致性。不過，當面對新的治理環境，譬如政 黨政治的民主政治環境出現，全球化和國際環境日益影響政府治理過程，公共問 題環境複雜度增高，知識經濟、知識管理和資訊網路環境逐漸變成是社會生活方 式，民眾對政府服務標準與問題解決能力的要求愈趨明顯和積極，以及地方政府 治理角色日趨重要等等，強調法制化和體制化的政府文官人力資源管理制度與措 施，顯然難以即時有效吸引適任的人力資源，引導文官人力資源因應面對的新環 境，許多重要的人力資源管理問題也逐漸產生。此外，蔡秀涓（2006）也指出，
觀察在總體國家競爭力表現較優的OECD各國，採取更符合策略性人力資源管理 精神的政策，已是共同趨勢，人力資源管理實務的分權化，以及人力資源管理制 度的個別化與契約化，成為各國策略性人力資源管理的主要改革趨勢。
施能傑（2009）另提出，人力資源管理研究領域近年來也積極倡議重視人力 資本的影響性，認為組織內部人力資源眾多個人特性與背景所構成的整體性圖 像，對員工行為或態度可能更具影響力，藉由客觀可直接衡量的資料，引導不同 研究者或實務界導出不同解釋和觀點。其以「年齡」此一重要組織人口學或人力 資本理論所提的概念，分析2001至2008年間，全國行政機關和衛生醫療機關（非 醫事人力）的公務人員變化狀況。藉由平均年齡相關變化狀況的事實分析，論證 究竟有沒有年齡老化（ageing）的現象？如果確實有老化的趨勢，對於政府人事 政策和政府治理能力兩個層面有無重大意涵。
彭錦鵬等學者（2009）研究發現，先進國家在1980年代和1990年代受到新公 共管理運動的影響，強調「市場機制」、「參與」、「彈性化」及「解除過度管 制」；1990年代後期迄今，重點在於調整和修正先前的改革，著重「協調和一致 性」、「課責」、「再管制」及「以績效和品質為改革核心」，並提出可供我國 文官制度改革借鏡的管理趨勢，包括人力資源管理責任下放到各部會；薪給制度 及雇用條件等人事管理彈性化；考選工作須注重效度；公務員能力培養聚焦於工 作職能的提昇；人事陞遷公開競爭化等。
陳金貴（2011）則從人力資本管理的觀點探討我國公務人力資本的問題，其 指出我國公務人員的人數在數目上是降低，但行政機關人數卻上升，可見在實際 業務的處理上，受到民眾需求的壓力及新興事務的增加，只有增加人力，才能面 對要求，是否要壓制人員成長，堅持人力精簡，還是給予適當人力成長的空間，
使各業務有足夠的人力來承擔，這是公務人力政策的兩難；此外，女性公務人員 在比例上的增加，已成為不可避免的趨勢，諸如值班方式、哺育措施、上下班時 間能否彈性規定，彈性程度如何等，各項管理措施都需要加以研議調整；而面對
公務人員平均年齡的不斷上升，要如何減緩此現象，使公務人員能年輕化，推動 加速退休是條可行之路，但又牽涉到龐大的退休費用；再者，公務人員的高學歷 化是值得鼓勵的現象，但這種高學歷化的趨勢，是否得到相對的關注，給予較多 的發揮空間，而他們是否也真有較好的能力去展示其才，這也是人事機關所要關 注的事。
肆、人力流動之研究
一個組織內的人力流動大抵可分為垂直（即陞遷）與水平（即輪調）二種型 態，因此本部分文獻以該二型態予以區分如下：
一、有關陞遷方面的研究
隨著公務人員陞遷法的通過，國內對於公務人員陞遷政策的研究日趨蓬 勃，但仍多偏重於法規制度的探討，實證性的研究相對欠缺（陳敦源等，
2013）。陳金貴等學者（2003）指出，陞遷法強調公平、公正、公開三項原 則的邏輯，實際上可能與首長用人裁量，甚至機關用人需求是相矛盾的。因 為適用三原則主要是以「依能取人」的競爭為基礎，即對於陞遷序列中所有 具有陞任資格人員進行評比，並確保每位競爭都能在公平的評量項目、公正 的評量標準，以及公開的評量程序下力求表現，於是最後產生的優勝者，可 說就是所有參與甄審人員表現最佳者。然而此最佳人員是否就是最適任人 員？在機關首長的考量下可能並非如此，因為在「依職取人」的任用考量下，
除了人員過去的學經歷與當時的工作表現外，包括個人學養、人際關係、未 來潛力等因素，可能都是從事新職不可或缺的條件。於是三原則與首長用人 裁量間便形成矛盾：若要維持三原則的權威性，則首長便必須捨棄個人其他 因素的考量。換言之，「破格拔擢」在三原則下將是不合理且破壞制度的；
反之，若尊重首長用人考量，使其能發揮「用人的藝術」，則三原則的權威 性勢將受到挑戰。
另一類數量較多與陞遷有關之研究，為針對某一類別人員之陞遷制度進 行研究。林清標（2007）以臺北市消防人員升遷問題為研究對象，主要發現 機關首長往往是最重要的升遷決定者，甄審委員會功能極為有限，甚至淪為 橡皮圖章之譏；升遷政治現象仍然存在，會導致組織成員感受到不公平，對 機關失望，因而減少工作上的投入，形成怠工等負面影響。蔡炆頲（2010）
依公務人員陞遷法、司法院暨所屬機關人員陞遷評分標準表等相關規定，對 於法院書記官陞遷制度是否符合公平正義進行探討。
另林清標（2007）亦指出，玻璃天花板效應依然存在，形成女性升遷障 礙。林祐慈（2010）研究警政單位女性警官升遷現象，發現警察升遷的決定 標準主要以與工作有關的功績因素為主，年資與考績亦為升遷考評中主要的 兩個指標，看似公平中立，實際上卻是充斥對女性的限制與不友善的制度，
主要係因大多數女性在起始點上，就因先天的性別規範被外勤單位排除，而 外勤往往比內勤有較多的嘉獎與勳績；除此之外，女性因個人或家庭因素，
不擅長與上位者或與組織關係者拓展人脈關係，亦往往錯失了爭取升遷之機 會。
二、有關職務輪調方面的文獻
國內現有研究職務輪調的正式文獻，累積至今仍為不多，且探討主題多 集中在學校或私人企業實施職務輪調的狀況，如紀明德（2010），陳英惠
（2006），趙皇賓（2002）。在公部門應用職務輪調利弊得失的相關研究數量 相對較少。本部分係將散見於一般的報章、雜誌、或人力資源管理書籍較為 相關之職務輪調研究予以整理。
陳金貴（1998）曾對建立公務人員職務輪調制度進行問卷調查實證研 究，主要發現：1、職務輪調的範圍認為「必須為相近職系」者為多。2、職 務輪調的標準，以「任同一職位，達一定時間」者為多。3、在機關實際執 行職務輪調時，所使用的方式以「依照制度規定」者為多。4、職務輪調對
個人影響最大的是「行政經驗的增加」及「專業知識的增加」。5、職務輪調 對機關的影響最大的是「防止弊端」及增加「人員知能」。6、職務輪調的益 處為「增進專業或行政經驗」及「防止弊端」為最多。7、職務輪調的害處 為「過渡時期心態」及「政策擬定與執行未能連貫」為最多。8、大部分受 訪者贊成實施職務輪調制度，其職務輪調頻率「四年一次」為最多。9、對 個人職務輪調範圍認為應該限於同一職系。10、受訪者認為其任職機關中尚 應加入輪調的是「一般行政」及「全面實施」為多。11、受訪者認為不應加 入輪調的職務以「技術人員」、「會計」為多。12、受訪者贊成實施主管輪調，
其輪調頻率，贊成以「三年一次」為多。13、問卷資料之統計分析方面，經 作假設與驗證，發現「贊成輪調制度者，有較高到職率」、「個人職務輪調率 愈高，其職務升調率也愈高」、「學歷愈高或現任機關服務年資愈短者，愈易 感受到職務輪調的優點」等訊息。
詹雅雯（2007）以E銀行為例，探討工作輪調對於組織人力運用效益之 影響，提出組織實施工作輪調的優點，包括可提升員工工作上的效益、提升 員工對組織的整合能力、提升工作的趣味性與挑戰感及提升個人的成長；工 作輪調也有它的成本，它使得一個人從確定的狀況到不確定；從已知環境到 未知環境；從熟悉事物到不熟悉，因此，不少輪調者將工作輪調視為干擾或 破壞日常生活的事情，令人感到焦慮不安與厭惡。工作輪調對於未輪調者而 言，也會產生干擾的效果，因為他們需要重新調適被輪調到他們單位的新 人。工作輪調也會增加組織訓練的成本，因為在工作輪調之初，員工正在學 習新知識與新技能階段，因不熟悉業務而產生短期的工作效率與生產力的下 降情況（Campion and McClelland，1991，1993；轉引自詹雅雯，2007)。
李建鋒（2014）以臺中市政府中小學人事人員為例，探討職務輪調認知 與工作壓力相關性，其研究結果發現人事人員之職期輪調制度實施由來已 久，且人事人員係受一條鞭制度運作影響，均受上級人事主管機關監督，因
此人事人員職務輪調的實施，均依規定辦理，極為落實。且依照各機關所定 之陞遷評分規定，職務輪調有助於陞遷時之加分，再則在同性質業務之學校 間職務輪調，只要能兼顧家庭等因素之下，有助益於個人的調動，將不會受 到排斥。因而產生人事人員對職務輪調制度的認同程度偏高的研究結果。此 外也發現，當人事人員工作負荷愈重時，輪調知覺也就愈低，主要是當工作 負荷過重時，不論輪調到那一個學校中，工作負荷仍然是無法改善的，形成 排斥職務輪調的情形，因為職務輪調將造成必須重新適應環境或工作所帶來 的更多困擾。
陳英惠（2006）以國立大學職員職務輪調意向為主題進行研究，研究結 果發現受測之國立大學職員對實施職務輪調的觀感除滿意度方面（僅三成四 贊同）外，在贊成、接受、必要性及可行性方面約多有六至七成以上的受訪 者抱持贊同的態度（已或未實施職務輪調學校的職員亦同）。而另一方面，
從服務學校實施職務輪調滿意度低觀之，國立大學實施職務輪調，在法規上 應有更為明確的訂定，及各校執行的辦法、細則及相關配套措施也需詳加研 擬與修訂。
馬瑞雲（2008）從影響公務機關職務輪調組織因素與個人因素之層面，
探討公務人員職務輪調制度，該研究藉由訪談了21位有職務輪調經驗之員 工，大致的反應是剛接獲需輪調時都有一股排斥的心裡。無論是否同機關？
工作是否同性質？畢竟都已習慣原有的工作及環境了。但經一段時間的工作 歷練後，都有一番新的體認。
綜觀上述文獻資料，目前國內相關研究領域中，多屬對組織內人員陞遷或輪 調之單一面向進行探討，實則二者之間具有交互作用關係，機關內輪調制度若無 法落實推行，將導致人員缺乏歷練機會，工作內容趨於窄化，不利其未來陞遷；
反之而言，倘若機關陞遷管道受阻，則更需藉由職務輪調機制使人員工作豐富 化，提升人員工作滿意度，因此如僅著重其中一面向之討論，將難以瞭解機關人
力流動之全貌。是以，本研究同時關注環保署人力縱向與橫向間流動所遭遇的問 題，並進而探討其對組織內成員影響。
人力為組織內最珍貴的資產，應積極思考從不同面向予以發展、激勵，且此 刻正當政府積極推動公共年金改革，欲圖延長公務人員退休年齡，改革政策將導 致機關內人力逐漸呈現老化，公務年資延長幾乎已是確定趨勢。為避免人力流動 僵化，造成組織效能低落的風險，有關單位除研議設計有效的及系統化的終身學 習機制外，活化人力運用及職務輪調制度等相關議題之研究，確有其迫切性、必 要性及參考價值，此亦為本研究之重要目的所在。
第二章 行政院環境保護署組織及業務
本章包含二個部分，首先，第一節將透過環保署整體組織架構的分析，探討 其組織設計之合宜性及對業務運作之影響。第二節重點在於說明在上述組織架構 下，各單位業務分工情形。
第一節 組織架構
回顧世界環境治理發展過程，環保意識多起源於過度追求經濟發展帶來的環 境災害，臺灣亦復如是。自1950 年代臺灣開始推動工業化，因工業化導致的環 境污染與破壞，到了1970 年代已非常嚴重，環保意識也隨之萌芽。1980 年代全 國民眾的環保意識提升，各地開始風起雲湧的反公害運動，民眾環保意識覺醒起 而抗爭，並進一步在重大經濟建設可能對環境造成嚴重破壞前採取事前防範、抗 爭行動，例如近年引起社會重大關注的反國光石化事件，訴求環境治理專責機構 聲音亦趨強烈，這與世界環境發展的過程是如出一轍、相當吻合。4
我國最早並無成立專責機關統整辦理環保業務，而係由內政部、經濟部等相 關部會兼辦，後因經濟高度發展，人口密度提升，都市擴大，工廠林立，機動車 輛大幅增加，以致環境品質頗受影響，因之環境保護工作必須加強推動。1979 年4月，行政院通過「臺灣地區環境保護方案」，籌劃建立完整的環境保護行政 組織體系。1982年1月行政院衛生署環境保護局成立，定位為中央三級機關，惟 以環境保護工作性質複雜，不僅涉及各政府機關之有關事務，且涉及現代化生活 之公共道德意識，推動協調至為繁重，是於1987年8月22日將行政院衛生署環境 保護局升格為行政院環境保護署（以下簡稱環保署），主管全國環境保護行政事 務。5其組織架構依據空氣及噪音、水質、廢棄物、環境衛生及毒物管理等4大環
4參閱環境品質基金會http://www.eqpf.org/MOENR/2-1.php，2016 月 8 月 21 日查詢。
5參見 2012 年 8 月行政院環境保護署發行之「環境保護 25 年回顧與展望」。
境議題進行單位分工，並透過綜合規劃、管制考核及糾紛處理、環境監測及資訊 等功能連貫各專業環保領域運作、支援環境政策之擬定發展及整合環境行政之運 作體系。另於1999年7月1日，配合精省作業，臺灣省環境保護處改制為該署中部 辦公室，嗣2002年3月1日併入成為內部單位，即環境督察總隊，其下分設北、中、
南三區環境督察大隊。該總隊核心功能主要有二，一為政策中介功能，將環保政 策有效傳遞並督導地方政府落實執行；二為協助支援地方政府辦理相關環境保護 事項，現行組織架構如圖2-1所示。
圖 2-1：環境保護署組織架構規劃圖
資料來源：環保署全球資訊網
http://www.epa.gov.tw/ct.asp?xItem=5290&CtNode=30619&mp=epa，2017 年 2 月 12 日查詢。
組織的結構設計對組織而言是重要的課題，因為透過組織結構的安排，資源 始得以有秩序地運作，產出必要的服務與管制作為。其展現兩項重要意涵：一、
它是組織正式關係和職責的一種模式，即機關組織的組織圖、工作說明書或職務 說明書。二、它是指正式的法規、運作政策、工作程序、控制過程、報酬安排及 引導成員行為的設計（Kast＆Rosenzweig，轉引自連宏華，2010）。策略和結構 有緊密連結關係，組織策略改變，就需要配合修正組織結構，以適應新策略。再 好的組織決策或計畫，可能因為沒有正確組織結構而失敗；原先正確的組織結構 經過若干時間和環境變化，就有可能變得不適當。基本上，一旦組織所需處理的 工作性質擴大，組織結構就有水平分化的需求，透過設置不同部門，將繁雜的工 作分別類歸到各個部門，使各部門皆有明確的職掌及權責關係。其中，根據功能 進行水平分化是最常被引用的首要原則，因為「工作專業化」下，增進該部門中 的所有成員，包括主管們，皆具備專業功能所需的知識技能和相關經驗，可以更 有效地執行工作，達成工作績效（施能傑，2012）。
如以上述學理原則檢視環保署現行的單位設置，可發現確具有專業性及邏輯 性，且兼具系統性及功能性。然而，組織是一開放系統，其所處之環境是影響它 的運作和績效的外部因素，亦即環境是組織設計的重要情境因素和考量，因此，
組織必須與環境系絡保持動態關係，透過對組織內外環境的調控、回應、策略變 遷，融為連續演化密切互動過程。是以，急速變遷環境趨勢與態勢，將對組織生 存運作和績效表現，產生重要影響。現代環保議題日趨複雜，環境污染多屬複合 污染，即多種污染物同時存在，併同時對大氣、水體、土壤、生物及人體產生綜 合性的污染，是以傳統上單純的依污染介質分門別類的單位設置已逐漸無法應付 新的政策需求。倘若單位間橫向溝通聯繫功能不良，將使見樹不見林的專業偏差 及本位主義情況更形嚴重。
環保署亦意識到該項趨勢，但囿於單位組設係規定於法律位階之「行政院環 境保護署組織條例」，亦即必須經過修法程序，始能調整正式單位組設，修法過
程冗長且結果無法預期與掌握，公共行政複雜性、政治力主導仍是難以突破的核 心議題，在面臨許多環境帶來的衝擊之際，不得不尋求突破因應。是以近年為執 行專案或特定任務，該署採行設置跨單位任務編組，即所謂矩陣式組織方式因 應，6所需人力由相關單位派員支援，期透過整合協調方式，達成強化組織功能 之目的。例如：2008年為整合協調有關國家整潔及美化業務，設置「整潔方案室」；
另為辦理生質能技術研發、應用推廣及廢棄物政策評估業務，設置「能資方案 室」；2009年為推動低碳永續家園政策，設置「生態社區推動方案室」。可惜實 務運作上卻因未能妥善規劃相對應預算經費與人力支援，以致與建制單位間產生 權責重疊或職權劃分不清問題，成效不彰，未能發揮預期功能。上述三個任務編 組於2015年7月16日整併為「方案整合辦公室」，再於2017年1月8日調整併入環 境衛生及毒物管理處，原任務編組同步裁撤。
基於環境變遷日新月異，組織不再是獨立於環境之外的封閉系統，而是多變 環境的開放系統，環境必然影響組織的運作與績效，任何組織都必須面對環境挑 戰，不斷嘗試改變、學習和不斷追求成長。「不變革，就走向死亡」，已是組織 生存道路的鐵律（連宏華，2010）。組織改造即是組織致力於永續生存和成長的 常態變革行動，旨在提升營運的效率效能，並回應環境脈動。行政院鑑於目前自 然環境中水、土、林及空氣等環境資源分別由不同部會掌理，因權責分散，難以 整合各項資源針對環境問題提出完整的解決方案；此外，水、土、林及空氣間緊 密關連，具有互相影響的特性，環境資源若未能做整合性規劃，易造成生態環境 失衡，不利國家的永續發展。爰規劃成立環境資源部，以加強政府對生態環境的 復育與維護。依該組改規劃，環境資源部將統合資源規劃與保育事宜，辦理地質 調查、森林資源之復育及保育、統合水域資源規劃與河川治理、落實水土保持，
強化山坡地水土保持及治山防災，以發揮國土保安與水源涵養功能，並辦理環境
6「矩陣組織」或「欄柵組織」（matrix organization），乃肇始於美國航空及太空工業之產品研 發策略所形成的彈性組織結構，是兼顧功能分化及產品分化的優點而結合的設計（參見施能傑，
2012）。
品質監測與環境保護、污染防治事宜，維護生物多樣化之生態環境。為整合大氣 圈、水圈、林圈、地圈等自然資源，未來環保署將整併經濟部水利署、礦務局、
地質調查所、自來水公司、農委會林務局、水土保持局、特有生物保育中心、退 輔會森林保育處、內政部營建署國家公園處、下水道工程處等多個機關成立環境 資源部，其下設置7司、6處、4常設性任務編組、8個所屬3級機關(構)、39個4級 機關，以及1個事業機構。7環境資源部組織架構規劃如圖2-2。
曾有論者（連宏華，2010）提出，行政組織重組的最主要目的或目標，乃在 追求組織的效率、效能、經濟性及政治利益的妥協均衡。至於機關功能之整合、
協調、強化，單位的合併、裁撤、增設或分設、縮編、改隸，人員的移撥、擴編、
精簡等，只不過是達成組織更具效率、效能、經濟性，以及符合政治利益之均衡 的策略性作法。尤其是政治性的目的或目標，常是行政機關組織重組的主軸，它 主導了組織重組活動，也是發動組織重組的泉源，而追求組織的效率、效能和經 濟性之重組目標，只是促使政治性重組目標正當化的陪襯而已。在此論點之下，
政治支持對於官僚組織而言，是相當重要的，缺乏政治支持將限制行政機關達成 目標的能力，甚至威脅到機關本身的生存。而行政組織重組往往威脅到國會的主 要的特定利益，行政機關的內部結構及部門的定位，會被國會議員認知到足以影 響立法機關對於行政機關的影響力和控制，以及其對選區服務的長遠政治生涯，
所以，重組的政治磋商是常見且必然的。環境資源部的組織改造歷程似乎體現此 種說法，在面臨高度政治化環境的情況下，組改版本因行政機關、立法機關及利 益團體三者結合而成的鐵三角角力一再修正，審議進程亦受到延宕，迄今都未能 完成立法程序。
7參見 2016 年 2 月 1 日環保署函送立法院審議之「環境資源部組織法草案」、「環境資源部處務
圖 2-2：環境資源部組織架構規劃圖
資料來源：環保署綜合計畫處2016年8月5日簡報資料。
第二節 核心業務
本研究主要係探討業務單位的人力狀況，是以本節僅就業務單位及任務編組 單位核心業務職掌摘要說明。
壹、業務單位職掌事項
綜合計畫處(簡稱綜計處)掌理關於環境保護政策方案之規劃及推動；環境保 護年度施政計畫及報告之彙編；環境保護教育及宣導之規劃及推動；環境保護團 體與事業之聯繫、監督及輔導；環境影響評估制度之策劃、推動、輔導及監督；
環境影響評估報告之審核等事項。
空氣品質保護及噪音管制處(簡稱空保處)掌理關於空氣品質保護規劃；固定 污染源防制；移動性污染源防制；噪音振動管制等事項。
水質保護處(簡稱水保處)掌理關於水質管理監督；事業廢水管制；污水下水
道系統及生活污水管理；海洋污染防治；淡水河系污染整治。等事項。
廢棄物管理處(簡稱廢管處)掌理關於一般生活廢棄物、事業廢棄物減量產 生、貯存、清除、處理與資源回收之研訂；事業廢棄物流向追蹤管理、勾稽管制 事項。等事項。
環境衛生及毒物管理處(簡稱環管處)掌理飲用水管理；環境衛生管理；溫室 氣體減量規劃、盤查交易及宣導調適；低碳永續家園推動策略及生質能源推動策 略研析；區域生質物能源中心評估與效益分析等事項。8
管制考核及糾紛處理處(簡稱管考處)掌理關於直轄市、縣（市）環境保護機 關執行全國性重要環境保護政策之管制考核；環境工程技師簽證查核；人民陳情 案件處理之調查；環保標章制度規劃；公害糾紛事件鑑定與處理等事項。
環境監測及資訊處(簡稱監資處)掌理關於全國性水體及空氣品質監測系統 之規劃、資料之處理、分析、發布；全國環保資訊電子化作業之規劃；共通性環 境保護業務資訊系統軟體設施之規劃、維護管理等事項。
環境督察總隊(簡稱督察總隊)掌理地方政府環保事項執行督導；跨縣市環保 事務之協調、執行；垃圾處理設施（垃圾焚化廠、垃圾衛生掩埋場）之興建、營 運管理、督導、評鑑，垃圾掩埋場封閉復育綠美化；環境影響評估監督之執行；
廚餘、巨大廢棄物回收再利用計畫之執行；北、中、南區各類環境污染源違反環 保法規定之稽查督察、案件抽查及複查業務等事項。
貳、任務編組單位職掌事項
環保署任務編組主要可分為兩大類型，一為依法規所設置之功能性編組，包 括法規委員會、訴願審議委員會及公害糾紛裁決委員會。另一則為因應新興重要 環保議題所設置之專業性編組，包括環保科技研發及國際合作（永續發展室）、
資源回收（資源回收管理基金管理委員會）、土壤地下水污染整治（土壤及地下
8配合環保署毒物及化學物質局於 2016 年 12 月 28 日成立，環境衛生及毒物管理處原辦理有關毒 性化學物質業務及人員移撥該局，環保署原任務編組溫室氣體減量管理辦公室及方案整合辦公室 業務及人員則自 2017 年 1 月 8 日調整併入環境衛生及毒物管理處，上開二任務編組自同日起裁
水污染整治基金管理會）等重要議題之專業單位。
法規委員會辦理環境保護法規制定、修正案之研議或審議；民眾或機關團體 等對於環境保護法令疑義研議、闡釋事項。
訴願審議委員會辦理不服中央各部、會、行、處、局、署所屬機關之行政處 分者、縣（市）政府之行政處分者或直轄市政府之行政處分者，向環保署提起之 訴願案件。
公害糾紛裁決委員會辦理公害糾紛所生損害賠償事件之責任裁決；公害糾紛 調處委員會管轄之指定；公害糾紛原因及責任鑑定之委託等事項。
永續發展方案辦公室辦理環境保護科技研究發展計畫之研訂、彙編及審議；
環境保護技術交流之策劃、推動及協調；及國際合作事務之策劃、推動、協調及 執行等事項。
資源回收基金管理委員會辦理補助地方政府執行資源回收業務；辦理資源回 收基金收支管理政策及共通原則之研訂；研訂各項應回收廢棄物繳費費率及認證 處理量之補貼處理費額；對應回收廢棄物之責任業者登記、變更、輔導管理、繳 費查核及欠繳費用稽催、對應回收廢棄物回收處理機構執行稽核認證及其回收處 理廢棄物之相關管理等事項。
土壤及地下水污染整治基金管理委員會辦理地下水質保護及土壤污染防治 政策擬訂；地下水污染之調查評估、管制、整治復育與財務等措施之規劃；地盤 下陷所致污染防治之策劃等事項。
上述各單位業務職掌中，督察總隊之業務常遭受外界質疑，依據「105年度 行政院環境保護署員額評鑑結論報告」之評鑑發現指出，督察總隊辦理「環境影 響評估書件及審查」、「事業廢棄物非法棄置場址之污染調查處理事項」、「土壤及 地下水污染緊急措施、列管與整治之協調及監督」、「海洋污染處理之協調及監督 事項」、「毒性化學物質災害處理之協調及監督事項」、「登革熱病媒蚊孳生源督 察、清除業務」、「國際環境執法合作，研訂及執行環境執法專案計畫」等業務均
與環保署其他業務單位（如綜計處、環管處等）辦理業務具高度相關；另依地方 制度法規定，環境保護係屬地方自治事項，督察總隊辦理業務如：「廚餘、巨大 廢棄物回收再利用計畫之執行」，依廢棄物清理法規定，由地方環保機關負責，
又其中廚餘回收工作亦於101年完成「廢棄物資源循環推動計畫」後回歸地方政 府辦理；另公害陳情管制事項，目前各地方政府環保機關亦在辦理；至有關「垃 圾掩埋場封閉復育綠美化」、「垃圾處理設施（垃圾焚化廠、垃圾衛生掩埋場）之 興建、營運管理」等業務亦屬地方政府應辦理事項，顯示督察總隊業務仍有檢討 之空間。9
究其緣由，督察總隊係由原台灣省政府環境保護處改制，原為一獨立機關規 模，掌理事項集中在於廢棄物管理及綜合性或跨縣市的地方環境污染案件處理，
後因配合精省政策併入成為環保署內部的業務單位，10但其定位及職掌不清，業 務與廢管處重疊性相當高，造成業務分工紛亂及整體性輕重失衡的情形，顯示精 省配套組設未能慎謀遠慮，致組織無法發揮正常功能。再者，督察總隊人數規模 較環保署二個附屬機關總合為大，人力運用效能有相當大的提升空間。
9參見行政院 2017.1.26 院授人組字第 10600368341 號函送「105 年度行政院環境保護署員額評鑑結 論報告」之評鑑發現。
第三章 行政院環境保護署之人力
人力對於任何一個組織而言，都是能否達成績效目標的關鍵因素，而人力數 量與素質更攸關政策規劃與執行之良窳。本章第一節探討環保署人力結構與數 量；第二節進一步分析人力素質，並與全國行政機關加以比較分析。
第一節 人力結構與數量
本節主要將研究環保署在觀察期間內人力數量之變化，冀望能從中窺探出環 保署人力結構未來之隱憂，及早規劃因應之道，超前佈署及規劃相關對策。
本處所稱人力數量內涵包括職員、聘僱及特約等各類人力。職員係指依「公 務人員任用法」「專門職業及技術人員轉任公務人員條例」「派用人員派用條例」
及原「技術人員任用條例」進用之正式編制人力；聘僱人員係指依「聘用人員聘 用條例」「行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法」進用之人員；特約人員指環保 署為推動空氣污染防制基金、資源回收管理基金、土壤及地下水污染整治基金、
水污染防治基金、環境教育基金、溫室氣體管理基金之業務需要，經行政院同意 由該署本於權責依自行之「特約人員特約要點」進用之臨時契約人力。公務人力 總數變化如圖3-1。
794 793
807 812 812
827 831
851 853
864 862
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 人
數
圖 3-1：環保署公務人力總數變化圖
資料來源：本研究繪製。
553 551 551 551 551 551 551 551 551 551 551
202 193 184 175 171 171 171 171 171 167 163
39 49 72 86 90 105 109 129 131 146 148
0 100 200 300 400 500 600
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
人數
職員 聘僱人員 特約人員
圖 3-2：環保署各類人力預算員額變化圖
資料來源：本研究繪製。
由圖3-2 可看出環保署公務人力結構中，職員預算員額自 2006 年至 2015 年
