陞遷情形與困境

環保署成立迄今約30年，下轄所屬機關原僅環境檢驗所及環境保護人員訓練 所，2016年12月28日始成立毒物及化學物質局，¹¹機關屬性與人員專業性均有差 別，導致環保署人員向外流動性低，更進一步造成大多數人員之陞遷發展機會多 限於在署內之情況。

官僚體系下的行政組織常因過於強調部門的專業分工，形成專業宰制，進而 造成組織內各單位本位主義盛行。學者Downs認為官僚體系中之「本位主義」將 導致「自私的忠誠」（self-serving loyalty），即公務人員只對與其工作安全與陞遷 有關的單位展現忠誠，這種忠誠有時會對官僚體系整體所要達成的目標，造成傷 害，甚至形成行政學理上所稱的「目標移置」(goal replacement)現象（Downs，

1967；轉引自張其祿，2000），在陞遷方面亦復如是，各單位內部職務出缺，除 非有特殊因素考量或壓力，必以本單位人員優先陞任。

經統計環保署2005年至2015年間，共計有349個職務出缺，其中205個職務辦

11同註 5。

理內陞，表4-1資料顯示，內陞職務由原單位（即出缺單位）人員陞任者計147個

「影響陞遷人為因素最主要。單位主管的偏愛，加上對本單位部屬同仁的提 攜，其他處室的人就無法取得那個職位，尤其簡任缺的現象最明顯，完全沒考量 該職缺的適才性。……。都是單憑單位主管的喜好，不得他心就算你擁有再強的 專業能力，陞遷的位子也不會是你的。」（A1）

「我個人認為在本署影響陞遷最重要的因素在於用人需求單位主管的喜 好。所謂的喜好是指接受屬員看待業務的角度、想法、個性及配合度等等的程度。」

（A6）

雖然亦有多位受訪者表示，單位主管的主觀判斷不見得不好，因為他是實際 用人及負擔政策推動成敗之責任與壓力的人，因此使其對陞任人選有較大決定空 間是合理的。

「單位主管的主觀看法及同仁的風評可能是最重要的影響因素吧。大部分時 候應該算合理吧，畢竟單位主管也有自己的政策考慮跟壓力，總要找個理念和自 己相符合的人才能貫徹政策推動，因此讓他擁有比較大的人選決定空間也是可以 接受的﹗」（A2）

「參加升遷人員的考試資格、學歷、獎懲、考績等項目都會是影響計分的因 素，但是最終的核心關鍵仍為單位長官的評價及選擇權。我覺得這是可以被接受 跟尊重的合理考慮因素，因為單位主管必須要概括承受所屬人員的所有表現跟績 效呈現，如果出什麼問題也很可能會被要求負連帶責任，所以使他們擁有用人最 大的決定權限，是有必要也是合理的。」（A9）

但受訪者也承認長官主觀的判斷有時會受到業務表現以外的因素所影響，例 如同學、同鄉等所謂六同關係，或者因為擁有相同嗜好，公務之餘亦保持密切聯 繫，因此所產生之情感關係都有可能影響長官主觀的偏愛。

依據行政院2010年9月1日修正公布之「行政院及所屬各級政府機關公立學校

公務人員陞任評分標準表」，¹²其中「共同選項」40分部分，學歷最高7分、考試 最高7分、年資最高10分、考績最高10分、獎懲最高6分等為全院統一規定；至於

「個別選項」40分部分，項目及其配分，應經甄審委員會通過後，提報機關首長 核定。個別選項中除英語能力有統一標準外，其餘得另再增訂加計分數之評分標 準。但是各機關對於發潛能與領導能力兩項，並未有統一標準，即便是有統一標 準，也不容易客觀，以致於變成主管之權責分數，擴大個人好惡之主觀影響。最 後，「綜合考評」20分，則由機關首長考評，由於比重偏高，可以輕易改變「共 同選項」與「個別選項」的評分結果。陳敦源等人（2013）實證研究亦指出，在 我國公務人員的陞遷制度設計中，長官原本就擁有20分的權重，因此若長官內心 有屬意的人選，即可透過這20分進行操作，更甚而是直接為特定人設定某些特定 條件。所以即使結果是依主管的意願，但一切程序仍皆合乎法規程序。在較高階 層的陞遷中，長官的主觀判斷更是關鍵。

於此種以自家單位人員優先陞遷的封閉體系內，如要另謀出路，必須遭受很 大損失，所以必須在體系內競爭，員工在組織內部的行為就會特別謹慎，若不是 採取沉默式的愚忠，就是會較為小心謹慎的提出意見。換言之，與掌握人事權的 上級或同事之間會自然演化出一種彼此間相互的人情關係以及高度的服從。如果 處理不當，則很容易形成行政部門的本位主義、小團體林立，以及資訊封閉的現 象。輕者降低文官體制的團結性、自主性以及政策能力，嚴重者甚至會造成文官 過度涉入政治，甚至對民主政治的健全發展都會有相當不良的影響（王輝煌、駱 益群，2005）。此外，對於一般公務人員而言，他人的陞遷經驗，可作為調整自 己現行工作方式，甚至於規劃未來生涯發展時的示範作用，在陞遷本位主義的潛 移默化影響下，造成人員輕易不願調離原單位，選擇留在原處等候陞遷，久任一 職之現象於焉產生。

陞遷本位主義的形成與組織的「資深制」文化，即資深員工較容易得到更多

的職位的倫理文化有密切關係，陳敦源等人（2011）研究指出，組織之所以採用

「年資倫理」作為分配獎勵資源的依據，主要有六個理由：首先，資深制的形成 符合社會演化的過程，乃是父權與子女關係的延續；其次，透過資深制的形成，

確保最有經驗者將會成為團體的領導；第三，為團體發展過程中，必然存在之傳 承關係的具體顯現；第四，反映了團體對於社會規則熟悉度的重視；第五，對於 所有成員相對公平，因為只要沒有離開這個團體，所有的人都可以取得好處；第 六，規則明顯且不容易混淆。透過獎勵制度可以讓組織成員清楚地瞭解組織的期 待，藉由對資深人員的獎勵，可以換取員工對於組織的承諾與忠誠，亦即只要員 工願意長時間留下來為組織貢獻他們的知識、經驗與技能，組織就會給予一定程 度的獎勵。