組織架構

回顧世界環境治理發展過程，環保意識多起源於過度追求經濟發展帶來的環 境災害，臺灣亦復如是。自1950 年代臺灣開始推動工業化，因工業化導致的環 境污染與破壞，到了1970 年代已非常嚴重，環保意識也隨之萌芽。1980 年代全 國民眾的環保意識提升，各地開始風起雲湧的反公害運動，民眾環保意識覺醒起 而抗爭，並進一步在重大經濟建設可能對環境造成嚴重破壞前採取事前防範、抗 爭行動，例如近年引起社會重大關注的反國光石化事件，訴求環境治理專責機構 聲音亦趨強烈，這與世界環境發展的過程是如出一轍、相當吻合。⁴

我國最早並無成立專責機關統整辦理環保業務，而係由內政部、經濟部等相 關部會兼辦，後因經濟高度發展，人口密度提升，都市擴大，工廠林立，機動車 輛大幅增加，以致環境品質頗受影響，因之環境保護工作必須加強推動。1979 年4月，行政院通過「臺灣地區環境保護方案」，籌劃建立完整的環境保護行政 組織體系。1982年1月行政院衛生署環境保護局成立，定位為中央三級機關，惟 以環境保護工作性質複雜，不僅涉及各政府機關之有關事務，且涉及現代化生活 之公共道德意識，推動協調至為繁重，是於1987年8月22日將行政院衛生署環境 保護局升格為行政院環境保護署（以下簡稱環保署），主管全國環境保護行政事 務。⁵其組織架構依據空氣及噪音、水質、廢棄物、環境衛生及毒物管理等4大環

4參閱環境品質基金會http://www.eqpf.org/MOENR/2-1.php，2016 月 8 月 21 日查詢。

5參見 2012 年 8 月行政院環境保護署發行之「環境保護 25 年回顧與展望」。

境議題進行單位分工，並透過綜合規劃、管制考核及糾紛處理、環境監測及資訊 等功能連貫各專業環保領域運作、支援環境政策之擬定發展及整合環境行政之運 作體系。另於1999年7月1日，配合精省作業，臺灣省環境保護處改制為該署中部 辦公室，嗣2002年3月1日併入成為內部單位，即環境督察總隊，其下分設北、中、

南三區環境督察大隊。該總隊核心功能主要有二，一為政策中介功能，將環保政 策有效傳遞並督導地方政府落實執行；二為協助支援地方政府辦理相關環境保護 事項，現行組織架構如圖2-1所示。

圖 2-1：環境保護署組織架構規劃圖

資料來源：環保署全球資訊網

http://www.epa.gov.tw/ct.asp?xItem=5290&CtNode=30619&mp=epa，2017 年 2 月 12 日查詢。

組織的結構設計對組織而言是重要的課題，因為透過組織結構的安排，資源 始得以有秩序地運作，產出必要的服務與管制作為。其展現兩項重要意涵：一、

它是組織正式關係和職責的一種模式，即機關組織的組織圖、工作說明書或職務 說明書。二、它是指正式的法規、運作政策、工作程序、控制過程、報酬安排及 引導成員行為的設計（Kast＆Rosenzweig，轉引自連宏華，2010）。策略和結構 有緊密連結關係，組織策略改變，就需要配合修正組織結構，以適應新策略。再 好的組織決策或計畫，可能因為沒有正確組織結構而失敗；原先正確的組織結構 經過若干時間和環境變化，就有可能變得不適當。基本上，一旦組織所需處理的 工作性質擴大，組織結構就有水平分化的需求，透過設置不同部門，將繁雜的工 作分別類歸到各個部門，使各部門皆有明確的職掌及權責關係。其中，根據功能 進行水平分化是最常被引用的首要原則，因為「工作專業化」下，增進該部門中 的所有成員，包括主管們，皆具備專業功能所需的知識技能和相關經驗，可以更 有效地執行工作，達成工作績效（施能傑，2012）。

如以上述學理原則檢視環保署現行的單位設置，可發現確具有專業性及邏輯 性，且兼具系統性及功能性。然而，組織是一開放系統，其所處之環境是影響它 的運作和績效的外部因素，亦即環境是組織設計的重要情境因素和考量，因此，

組織必須與環境系絡保持動態關係，透過對組織內外環境的調控、回應、策略變 遷，融為連續演化密切互動過程。是以，急速變遷環境趨勢與態勢，將對組織生 存運作和績效表現，產生重要影響。現代環保議題日趨複雜，環境污染多屬複合 污染，即多種污染物同時存在，併同時對大氣、水體、土壤、生物及人體產生綜 合性的污染，是以傳統上單純的依污染介質分門別類的單位設置已逐漸無法應付 新的政策需求。倘若單位間橫向溝通聯繫功能不良，將使見樹不見林的專業偏差 及本位主義情況更形嚴重。

環保署亦意識到該項趨勢，但囿於單位組設係規定於法律位階之「行政院環 境保護署組織條例」，亦即必須經過修法程序，始能調整正式單位組設，修法過

程冗長且結果無法預期與掌握，公共行政複雜性、政治力主導仍是難以突破的核 心議題，在面臨許多環境帶來的衝擊之際，不得不尋求突破因應。是以近年為執 行專案或特定任務，該署採行設置跨單位任務編組，即所謂矩陣式組織方式因 應，⁶所需人力由相關單位派員支援，期透過整合協調方式，達成強化組織功能 之目的。例如：2008年為整合協調有關國家整潔及美化業務，設置「整潔方案室」；

另為辦理生質能技術研發、應用推廣及廢棄物政策評估業務，設置「能資方案 室」；2009年為推動低碳永續家園政策，設置「生態社區推動方案室」。可惜實 務運作上卻因未能妥善規劃相對應預算經費與人力支援，以致與建制單位間產生 權責重疊或職權劃分不清問題，成效不彰，未能發揮預期功能。上述三個任務編 組於2015年7月16日整併為「方案整合辦公室」，再於2017年1月8日調整併入環 境衛生及毒物管理處，原任務編組同步裁撤。

基於環境變遷日新月異，組織不再是獨立於環境之外的封閉系統，而是多變 環境的開放系統，環境必然影響組織的運作與績效，任何組織都必須面對環境挑 戰，不斷嘗試改變、學習和不斷追求成長。「不變革，就走向死亡」，已是組織 生存道路的鐵律（連宏華，2010）。組織改造即是組織致力於永續生存和成長的 常態變革行動，旨在提升營運的效率效能，並回應環境脈動。行政院鑑於目前自 然環境中水、土、林及空氣等環境資源分別由不同部會掌理，因權責分散，難以 整合各項資源針對環境問題提出完整的解決方案；此外，水、土、林及空氣間緊 密關連，具有互相影響的特性，環境資源若未能做整合性規劃，易造成生態環境 失衡，不利國家的永續發展。爰規劃成立環境資源部，以加強政府對生態環境的 復育與維護。依該組改規劃，環境資源部將統合資源規劃與保育事宜，辦理地質 調查、森林資源之復育及保育、統合水域資源規劃與河川治理、落實水土保持，

強化山坡地水土保持及治山防災，以發揮國土保安與水源涵養功能，並辦理環境

6「矩陣組織」或「欄柵組織」（matrix organization），乃肇始於美國航空及太空工業之產品研 發策略所形成的彈性組織結構，是兼顧功能分化及產品分化的優點而結合的設計（參見施能傑，

2012）。

品質監測與環境保護、污染防治事宜，維護生物多樣化之生態環境。為整合大氣 圈、水圈、林圈、地圈等自然資源，未來環保署將整併經濟部水利署、礦務局、

地質調查所、自來水公司、農委會林務局、水土保持局、特有生物保育中心、退 輔會森林保育處、內政部營建署國家公園處、下水道工程處等多個機關成立環境 資源部，其下設置7司、6處、4常設性任務編組、8個所屬3級機關(構)、39個4級 機關，以及1個事業機構。⁷環境資源部組織架構規劃如圖2-2。

曾有論者（連宏華，2010）提出，行政組織重組的最主要目的或目標，乃在 追求組織的效率、效能、經濟性及政治利益的妥協均衡。至於機關功能之整合、

協調、強化，單位的合併、裁撤、增設或分設、縮編、改隸，人員的移撥、擴編、

精簡等，只不過是達成組織更具效率、效能、經濟性，以及符合政治利益之均衡 的策略性作法。尤其是政治性的目的或目標，常是行政機關組織重組的主軸，它 主導了組織重組活動，也是發動組織重組的泉源，而追求組織的效率、效能和經 濟性之重組目標，只是促使政治性重組目標正當化的陪襯而已。在此論點之下，

政治支持對於官僚組織而言，是相當重要的，缺乏政治支持將限制行政機關達成 目標的能力，甚至威脅到機關本身的生存。而行政組織重組往往威脅到國會的主 要的特定利益，行政機關的內部結構及部門的定位，會被國會議員認知到足以影 響立法機關對於行政機關的影響力和控制，以及其對選區服務的長遠政治生涯，

所以，重組的政治磋商是常見且必然的。環境資源部的組織改造歷程似乎體現此 種說法，在面臨高度政治化環境的情況下，組改版本因行政機關、立法機關及利 益團體三者結合而成的鐵三角角力一再修正，審議進程亦受到延宕，迄今都未能 完成立法程序。

7參見 2016 年 2 月 1 日環保署函送立法院審議之「環境資源部組織法草案」、「環境資源部處務

圖 2-2：環境資源部組織架構規劃圖

資料來源：環保署綜合計畫處2016年8月5日簡報資料。