第三章 行政院環境保護署之人力
第三節 綜合檢討
二十世紀以來，無論是理論界或實務界，多是以「人力資源」此一名詞來論 及有關組織的人力議題。在此種將員工視為一種資源的觀點下，由於資源本身即 意涵著必需支付購買成本，因此，當組織有較多財源時，就可僱用與維持多一點 人力，而當財力下降時，就會採取裁員或其他精簡措施以降低人事成本。因此可 發現，雖然幾乎每一個公私組織都聲稱員工是其最重要的資源，然而，每逢私部 門遭遇不景氣，或是政府組織面臨績效與再造壓力時，組織員工都是首先被犧牲 的「最重要資源」。在今日需求不斷變動的環境中，來自各界要求政府必須提供 更好更多的服務，成本卻必須更低的壓力，在面對資源有限且日益減少，但又必 須提升績效的情形下，裁減公務人力可說是最直接且可立即呈現出績效的手段，
但其同時亦將產生人力困境，這是公務人力政策的兩難。以美國聯邦政府為例，
美國的政府績效評估法案（Government Performance Review Act；GPRA）對於公 務人力的裁減以及執行成效雖然頗獲好評，但是GPRA對於公務人力的裁減，已 使得美國政府許多機關因為所需人力的短缺，而造成公共政策執行的失敗
（GAO，2001；轉引自蔡秀涓，2002）。
組織之所以會把人當作成本的原因，就在於忽略了人在組織中扮演相關價值 與資本創造的角色（Davenport，1999；Libert，2001；McDonald&Colombo，2001；
Oliver，2001；Zemke，2001；轉引自蔡秀涓，2002）。近年來各項人力管理理論 與措施中逐漸興起的「人力資本」觀點認為，在知識經濟時代中，具有知識（教
育背景）、技能、經驗、專業、創新與適應力的員工，不再是組織運作的成本，
而是能夠創造績效價值的人力資本（曾銘深，2001）。茲引述若干學者對人力資 本之定義如下（王曉麟，2008）：
（一）Becker（1964）認為人力資本係人們利用教育與職業訓練來為自己做 投資，以增加自己的能力與累積更多財富。當此概念應用至組織的人力管理時，
人力資本即可視為是員工所擁有，能為組織解決問題，創造績效與價值的特質，
這些特質包括了例如應用方面的技術（Know-how）、特定知識（教育背景）、技 能、專業、創新、以及與組織成員相處的適應能力等。
（二）Stewart（1997）認為人力資本為員工為顧客解決問題之才能，是創新 與更新之來源，因之組織投資於人力資本比投資在機器設備，所獲得之邊際價值 高三倍。
（三）Brooking（1996）認為企業人力資本有五種：教育程度（education）、
職業證照資格（vocational qualifications）、工作相關知識（work related
knowledge）、職業評價與心理測驗（occupational assessments and psychometrics）、
工作相關能力（work related competencies）。
（四）Davenport（1999）認為人力資本之要素為：能力（ability）、行為
（behavior）、努力（effort）、時間（time）。
（五）Lepark 與Snell（1999）認為人力資本即組織內員工之技術能力。
（六）Nathanson（2005）認為從人力資本的角度以觀，員工並非是被避免 的成本或被消費的資源，而是應策略性的管理，被看重並投資以極大化其用途的 作為重要的資產。以美國聯邦政府而言，自從審計長David Walker在一九九○年 代將人力資本一詞引進聯邦政府後，行政部門與國會已開始熱心的贊成將之視為 可管理的投資（manageable investment）的觀點。布希政府之「總統管理議程」
（Presidents Management Agenda，PMA）也包括了人力資本策略性管理的提議。
國內學者則認為人力資本有以下特性（蔡秀涓，2002）：
（一）人是組織所有價值的轉換主體。將其視為資本，即意味著其為組織的 淨值，其重要性遠勝過現金、土地、廠房設備等有形物質，而且可以彌補自然資 源的不足。
（二）人力資本由於佔有人力市場的優越性，再加上具有自由意志，可以隨 時離開組織，所以對組織而言較不具有穩定性。
（三）人力資本不僅是可被移動的資源，他們本身是有價值的。雖然由於其 形成方式多樣複雜，因而衡量不易周延，但是仍可藉由完善的制度加以衡量。
（四）人力資本是一種隨著時間而增加價值的動態資本，具有持久的投資報 酬率。所以組織一切設計來甄補、留置、報酬與發展人力資本的政策，必須能支 持組織共享願景（目標）的達成。而這些人力政策的良窳也就決定了任何一個組 織的主要績效與價值。
（五）人力資本所指涉的對象，並非是組織的全體員工，而是專指不容易甄 補與被替代，具有市場獨特性，以及對組織有核心價值的員工。
從人力資本的意義與以上特點可以進一步瞭解，人力資本觀點主張，員工是 組織所有價值的主要轉換機制，因此是最重要的因素。而且，人力資本有別於組 織運作時所需的其他資源，可以隨時的補充或取代，必須計畫性地長期投資與發 展。因此，對員工持續性地訓練與發展，使之能夠帶動機關總體生產力與績效的 提升相當重要。且相較於其他人事政策議題，訓練之行政裁量權較高，無須經過 民意機關複雜的過程與時間的延宕，更能及時彈性地配合政府改革所需之策略性 功能。
透過前述人力素質分析可以看出環保署人力素質程度相當高，因此在面對人 力員額數量無法突破，甚至逐年遞減的人力困境時，更必須充分激發員工潛能與 工作士氣，並且確保所有的人力政策都在支持組織績效目標的完成，以期達到能 而簡的人力資本。